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　　中圖分類號：DF36 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2015）05-0376-02

　　21世紀(jì)10年代，隨著高校發(fā)展規(guī)模日益擴大，高校在管理規(guī)模、在校生人數(shù)、師資數(shù)量、師資水平、科研能力、高校對外交流與合作等方面都在以前所未有的速度發(fā)展。這種變革與發(fā)展，為高校帶來新的機遇和挑戰(zhàn)，也帶來新的沖擊和問題。高�！安辉A神話”被打破。教育體制改革過程中圍繞受教育權(quán)、學(xué)位授予權(quán)、處分權(quán)、傷害事故、宿舍管理引發(fā)的諸多糾紛，已提到法律的層面來解決。

　　一、早期高校涉訴訟案件起訴難的原因分析

　　早期（主要是上世紀(jì)90年代）涉及高校法律問題的案件主要有學(xué)位授予權(quán)案，開除學(xué)籍等案件。分析早期學(xué)位訴訟案件起訴難的原因，主要有以下原因：

　　1.是過去幾乎沒有涉及高校的訴訟案件。新中國高校的發(fā)展經(jīng)歷二個階段，計劃經(jīng)濟時代的高校，由政府承擔(dān)98%的財政撥款，政府包辦高校的一切，考入高校就是國家干部，不用交學(xué)費，還有助學(xué)金，畢業(yè)包分配，因此高校對學(xué)生是絕對管理，學(xué)生對高校是絕對地服從。高校與學(xué)生的糾紛沒有納入司法審查的范圍，學(xué)生與高校之間發(fā)生糾紛也不會想到用法律途徑解決。改革開放以后，國家意識到管得過多不利于釋放高校活力和適應(yīng)高等教育發(fā)展規(guī)律，從20世紀(jì)90年代開始，國家通過教育改革綱要和一系列法律法規(guī)確認(rèn)高校的法人地位，并給予高校一定的自主權(quán)。但新的問題也由此產(chǎn)生，政府控制權(quán)和高校自主權(quán)如何平衡成為擺在政府、高校、司法部門面前新的課題。特別是20世紀(jì)90年代末，當(dāng)司法部門還未準(zhǔn)備好的時候，學(xué)生訴高校的案例逐漸增多，重新思考高校法律地位也成為專家學(xué)者和司法界積極探討的問題。

　　2.由于對公立高校法律地位的認(rèn)識局限于其法人地位。普遍認(rèn)為學(xué)位授予權(quán)不屬于行政訴訟的受案范圍，高校不是行政主體，不具可訴性。這是對行政訴訟受案范圍的片面認(rèn)識造成的。

　　3.受計劃經(jīng)濟思維和中國特有政治制度的影響，行政單位與事業(yè)單位不分家，兩者經(jīng)常被統(tǒng)稱為行政事業(yè)單位，高校對學(xué)生的學(xué)術(shù)評價，被認(rèn)為是內(nèi)部管理事務(wù)，類似行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為，不適用行政復(fù)議和行政訴訟。

　　二、學(xué)界關(guān)于高校法律地位的幾種說法

　　1.特別權(quán)力關(guān)系說。特別權(quán)力關(guān)系說起源于德國著名公法學(xué)者拉邦德的國家法理論，指出于公共管理的特定目的，為所有參與到這個特別的相互關(guān)系中的人而設(shè)立的具有更強依賴性的權(quán)力關(guān)系。后這一理論在實踐中包括的范圍具體到教育關(guān)系、監(jiān)獄管理關(guān)系、其他設(shè)施關(guān)系、公務(wù)員關(guān)系和兵役關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系的基本特征一是當(dāng)事人地位不對等，特別權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)生是由于法律的強行規(guī)定，相對人同意或特定事實發(fā)生形成，因此特別權(quán)力關(guān)系一方享有明顯權(quán)力優(yōu)勢，另一方更多處在服從地位。二是權(quán)力主體可以制定特別規(guī)則。是指雙方除遵守國家法律外，特別權(quán)力關(guān)系一方還可制定特別規(guī)則，不需另一方同意。三是權(quán)力主體可對相對方進(jìn)行懲戒。對具體相對人征罰不需特別法律根據(jù)。四是不適用權(quán)利保護原則。權(quán)力相對人無法通過訴訟作為救濟手段。

　　2.公務(wù)法人說。公務(wù)法人有三個特點：一是公務(wù)法人不是國家行政機關(guān)，而是國家行政機關(guān)為特定目的設(shè)立的服務(wù)性機構(gòu)，它擔(dān)負(fù)著提供公共服務(wù)這一特點的行政職能。二是公務(wù)法人享有一定的公共權(quán)力，具有獨立的法律地位。公務(wù)法人是一個獨立的管理機構(gòu)，具有獨立的法律人格，它與其他法人（包括行政機關(guān)）之間是相互獨立的關(guān)系，享有自主管理相關(guān)事務(wù)的權(quán)力，并且能夠?qū)ψ砸训男袨楠毩⒊袚?dān)法律責(zé)任。三是公務(wù)法人在成立時就被賦予民法上的權(quán)利能力和行政法上的權(quán)利能力，同時具有民事主體資格與行政主體資格，與其利用者之間存在豐富的法律關(guān)系。

　　3.契約說。有學(xué)者從高校與學(xué)生的角度，建議將涉及高校與學(xué)生的所有糾紛類型都納入契約的范圍來解決。理由是高等教育由國家包辦轉(zhuǎn)型到2000年后學(xué)生普遍交費上學(xué)，國家對學(xué)校的行政干預(yù)減少，高校擁有越來越多的辦學(xué)自主權(quán)。將高校與學(xué)生的關(guān)系都納入教育契約關(guān)系，把學(xué)位授予作為學(xué)生與學(xué)校入學(xué)合同內(nèi)容之一。將高校與學(xué)生的關(guān)系定位為教育契約關(guān)系，高校與學(xué)生的糾紛都通過民事法律解決。

　　以上有關(guān)學(xué)說的觀點，各有其合理之處，筆者認(rèn)為對中國公立高�，F(xiàn)狀并不完全適用。

　　3.1特別權(quán)力關(guān)系與我國早期公立高校存在狀態(tài)相適應(yīng)，隨著教育體制改革和法治化進(jìn)程的要求，特別權(quán)力關(guān)系這種理論模式明顯已不適用我國高校發(fā)展現(xiàn)狀。

　　3.2公務(wù)法人理論所描述的特征與我國公立高校的現(xiàn)狀比較相似，因此受到較多學(xué)者的推崇，但是公務(wù)法人的第二個特征，公立高校與行政機關(guān)是相互獨立的關(guān)系。雖然高等教育法規(guī)定我國公立高校有一定的自主權(quán)，但公立高校并不能做到完全的獨立，學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費還需要政府和相應(yīng)教育行政部門的撥款。

　　契約說將高校與學(xué)生的關(guān)系用教育契約關(guān)系來表述，用民事法律來解決，它的優(yōu)點在于為校生糾紛尋找法律解決途徑，增加了學(xué)生權(quán)利救濟的途徑，有利于減少糾紛，解決矛盾。與法律對公立高校事業(yè)單位法人的定位相符。但同時也存在缺陷，民事糾紛一般是“誰主張，誰舉證”，作為弱勢群體的學(xué)生明顯存在舉證困難，也使得這類訴訟的意義不大，反而會增加信訪的壓力。

　　三、司法實踐對公立高校法律地位的認(rèn)識

　　民法通則、高等教育法、教育法、事業(yè)單位登記管理條例等法律法規(guī)都有涉及公立高校法律地位的相關(guān)規(guī)定。司法實踐中對高校事業(yè)單位法人性質(zhì)的民事主體地位沒有太大爭議。隨著教育體制改革，學(xué)生上大學(xué)由公費轉(zhuǎn)向自費，那么高校與學(xué)生之間是否就由過去不平等的行政管理模式向完全平等的民事關(guān)系轉(zhuǎn)變了呢？從實踐來看，明顯不是。學(xué)生進(jìn)入學(xué)校后，要遵守學(xué)校的各項規(guī)章制度、紀(jì)律，高校行使教育管理權(quán)時，校生之間仍是不平等關(guān)系。如涉及學(xué)位訴訟、學(xué)籍管理的案件，這種不平等關(guān)系明顯不能通過民事法律關(guān)系來調(diào)整。但是否能用行政法律關(guān)系來調(diào)整。行政主體既可以是行政機關(guān)也可是法律法規(guī)授權(quán)的組織。公立高校是相應(yīng)行政教育部門依據(jù)高等教育法、學(xué)位條例、普通高等學(xué)校學(xué)生管理辦法等法律法規(guī)，按法定程序授權(quán)的組織。高等教育法、學(xué)位條例、普通高等學(xué)校學(xué)生管理辦法等屬行政法律法規(guī)，學(xué)位授予權(quán)、處分權(quán)屬行政權(quán)，由此可以明確，高校經(jīng)授權(quán)行使的是行政行為，高校也因此具備了行政主體的地位。高校在行使這些授權(quán)的行為時與學(xué)生之間形成了行政法律關(guān)系。 　　但具體行政行為并不都具有可訴性。行政行為分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為，內(nèi)部行政行為是指行政機關(guān)對機關(guān)內(nèi)部的管理行為，內(nèi)部行政行為不適用行政復(fù)議和行政訴訟。公立高校是事業(yè)單位，不是行政機關(guān)，依此推理公立高校對內(nèi)部的管理行為也不是內(nèi)部行政行為，那就具有可訴性。根據(jù)田永案和高法對學(xué)位案件的定性，高校又獲得了行政主體的地位。高校依授權(quán)行使的具體行政管理行為，授予學(xué)位、開除學(xué)籍、退學(xué)處分等行為屬于高校內(nèi)部行政行為還是外部行政行為？外部行政行為是指行政機關(guān)針對其行政系統(tǒng)之外的社會組織或個人行使行政權(quán)力，實施行政管理的行為。學(xué)生是否屬于事業(yè)單位之內(nèi)的個人，筆者認(rèn)為不是，學(xué)生與教職工的區(qū)別在于，教師受聘于高校，用勞動換取報酬，接受高校的人事管理，屬于事業(yè)單位之內(nèi)的個人。而學(xué)生讀書期間要遵守學(xué)校的規(guī)章制度，但學(xué)生是交費上學(xué)，考讀大學(xué)的目的是深造并獲取畢業(yè)證書和學(xué)位證書，學(xué)生完成學(xué)業(yè)后就離開學(xué)校。學(xué)生更類似于高校的服務(wù)對象。法律法規(guī)授權(quán)的高校針對學(xué)生行使授予學(xué)位的具體行政行為應(yīng)視為是高校的外部行政行為。這也可以理解高校授予學(xué)位權(quán)糾紛具有可訴訟性的理由。

　　1999年田永訴北京科技大學(xué)拒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案，該案確認(rèn)了高校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，可以作為行政主體。2014年12月最高人民法院發(fā)布的7個指導(dǎo)性案例中有兩個涉及教育行政糾紛案件和高校學(xué)術(shù)自治，明確高校不授予學(xué)位屬于行政訴訟受案范圍，高校在學(xué)術(shù)自治范圍內(nèi)有依法自行制定學(xué)術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)的職權(quán)。

　　基于以上理由，筆者認(rèn)為法律對公立高校事業(yè)單位法人的規(guī)定基本是符合我國公立高校的現(xiàn)狀的，也能適應(yīng)高校未來的發(fā)展趨勢，高校與學(xué)生大部分的關(guān)系是可以用民事法律關(guān)系來解決的，同時在處理學(xué)位授予權(quán)等案件時兼具法律法規(guī)授權(quán)組織行政主體的地位。事業(yè)單位法人兼法律法規(guī)授權(quán)的組織這樣的定位足以解決目前高校糾紛事項。