淺談我國社區(qū)治理中的公民參與
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中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）12-0005-02
“參與式民主”（Participatory Democracy）作為政治學(xué)的正式概念，是由美國哲學(xué)家瓦爾特?阿諾德?考夫曼在1960年首次提出的，而后開始廣泛被應(yīng)用到各社會(huì)領(lǐng)域。參與民主理論主張公民進(jìn)行有序的政治參與，通過對公共事務(wù)的共同協(xié)商與討論，協(xié)力解決社會(huì)生活中的公共問題，這對我國社區(qū)治理具有理論和實(shí)踐價(jià)值。
一、參與民主：民主的內(nèi)核即為參與
自由主義民主理論對于參與民主的重重疑難，實(shí)際上背棄了民主的初衷，他們預(yù)設(shè)了公民政治參與的不理性，更關(guān)注集團(tuán)利益而個(gè)人利益被邊緣化。這種不甚贊同甚至摒棄公民參與的態(tài)度，直接導(dǎo)致公民對政府信任度下降、政治冷漠、政府低效腐敗等社會(huì)問題。20世紀(jì)60年代福利國家危機(jī)，人們開始對“參與”這一民主的核心問題進(jìn)行重新思考，參與式民主的理論和實(shí)踐也開始在西方得到長足發(fā)展。阿諾德?考夫曼在他的“參與政治”主張里認(rèn)為，人們參與政治的過程并不是盲目的，也并非百害無一利的，參與不僅是形成正確權(quán)利意識(shí)并實(shí)行權(quán)利的過程，同樣也是對社會(huì)事務(wù)進(jìn)行更好管理的過程。美國學(xué)者卡羅爾?佩特曼在1970年出版的《參與和民主理論》中認(rèn)為，精英主義民主理論只是對現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作邏輯和制度設(shè)定進(jìn)行了描述，難以稱為完善的民主理論。真正的民主應(yīng)是公民進(jìn)行參與公共事務(wù)決策的民主，從議程的設(shè)定到執(zhí)行都能進(jìn)行充分直接參與�！胺e極地參與促進(jìn)公民自我發(fā)展，在心理層面帶來實(shí)在利益，包括提升政治效能感，減少政治冷漠和權(quán)力疏離感”[1]。在《民主的模式》中，英國政治學(xué)家戴維?赫爾德說：“參與民主是一種開放的制度體系，公民可以直接參與工區(qū)、地方社區(qū)的事務(wù)管理，公民自由的平等權(quán)利和自我發(fā)展只能在參與式社會(huì)中才能實(shí)現(xiàn)�！盵2]美國政治學(xué)家本杰明?巴伯認(rèn)為自由主義民主對個(gè)人自由實(shí)現(xiàn)的過分強(qiáng)調(diào)，可以稱其為“弱勢民主”，參與民主作為自由主義民主的理想替代，并設(shè)計(jì)出其實(shí)踐框架論證可行性，稱之為“強(qiáng)勢民主”。這種民主就是“強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大大眾對政治的直接參與，以公民自治的共識(shí)，培養(yǎng)公民性格和民主精神，進(jìn)行參與決策過程、立法和建立政治社群等活動(dòng)。”
綜上所述，參與民主理論充分重視了民主的內(nèi)核即參與的價(jià)值，它不同于古希臘的直接民主，是在代議制民主的基礎(chǔ)上，肯定了參與在民主中的核心地位，在基層建構(gòu)公民最大限度的直接參與。
二、參與民主內(nèi)在要義：積極有效的公民參與
公民參與（citizen participation）意指公民與政權(quán)體系互動(dòng)的過程，個(gè)人能夠?qū)M織機(jī)構(gòu)、團(tuán)體內(nèi)事務(wù)進(jìn)行參與決策并可及時(shí)進(jìn)行反饋和監(jiān)督的過程。參與民主理論重新重視“參與”在民主中的價(jià)值，其理論內(nèi)在要義就是發(fā)展積極有效的公民參與，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：
第一，擴(kuò)大而高度的公民參與。參與民主理論普遍認(rèn)為代議制民主將政治生活精英化，民眾缺乏參與僅保留選舉權(quán)，個(gè)人無法自由選擇會(huì)被迫對政治決策服從與默認(rèn)，逐漸對政治權(quán)利產(chǎn)生心理疏離感，不利于政治自由平等的實(shí)現(xiàn)和利益表達(dá)。橫向上，擴(kuò)大而高度的公民參與即要求除政治領(lǐng)域之外，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域等其他方面都進(jìn)行參與。縱向上，公民不僅需要參與立法決策、決策執(zhí)行、公共事務(wù)管理，在基層治理方面尤其是農(nóng)村基層民主管理和社區(qū)治理中也要發(fā)揮作用，充分表達(dá)自身利益訴求。
第二，強(qiáng)調(diào)參與的教育功能，形成穩(wěn)定循環(huán)機(jī)制。教育功能是參與民主理論時(shí)常強(qiáng)調(diào)的，是指公民進(jìn)行積極有序參與的同時(shí)，能夠提高公民的政治效能感，加強(qiáng)公共事務(wù)敏感度，增加對集體問題的關(guān)心，提高政治知識(shí)和能力水平，打破代議制度帶來的政治冷漠問題。佩特曼指出“將參與機(jī)制輸入政治系統(tǒng)，不僅是政策決定的輸出，同時(shí)帶來參與個(gè)體政治技能和社會(huì)能力的發(fā)展，這一輸入和輸出過程的循環(huán)往復(fù)，形成公民參與的良性反饋機(jī)制�！盵3]參與民主的教育和整合功能，有力回應(yīng)了精英民主強(qiáng)調(diào)的“廣泛公眾參與是政體不穩(wěn)定的誘因”之論斷。
第三，將公民參與融入生活。代議制將民主作為一種決策程序界定，強(qiáng)調(diào)科學(xué)化制度化，而參與民主理論更強(qiáng)調(diào)民主應(yīng)該深入日常生活中，成為一種生活方式。巴伯提出了通過鄰里和社區(qū)從基層進(jìn)行公民參與的模式；麥克弗森提倡在街區(qū)和工廠實(shí)行公民參與，形成金字塔參與模式[4]；赫爾德也強(qiáng)調(diào)公民要直接參與工區(qū)、地方社區(qū)中核心制度的制定與管理。
第四，直接民主和間接民主結(jié)合，彌補(bǔ)代議制缺陷。參與民主并不是完全的直接民主，是直接民主與間接民主相互結(jié)合的參與模式，是在肯定代議制的政黨制度、選舉政治代表等因素的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公民參與適度擴(kuò)大，培養(yǎng)公民參與決策的積極性。在基層領(lǐng)域?qū)ψ陨硎聞?wù)實(shí)行直接民主，通過討論達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等和機(jī)會(huì)公平，在政府決策層面則同樣實(shí)行間接民主。
三、對我國公民參與社區(qū)治理的啟示
十八大報(bào)告中指出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中進(jìn)行的群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式，是推進(jìn)基層民主建設(shè)的重要途徑。近年來，我國社區(qū)治理逐步發(fā)展邁向新的階段，取得了成果同時(shí)也出現(xiàn)若干問題，公民參與角色尚顯弱勢。通過對參與民主理論的梳理與研究，能為我國社區(qū)治理工作實(shí)踐提供有益啟示。
第一，理順社區(qū)治理中政府與社區(qū)的關(guān)系。參與民主要求基層民眾直接參與團(tuán)體、社區(qū)、組織機(jī)構(gòu)內(nèi)關(guān)乎自身利益的政策制定與執(zhí)行。20世紀(jì)90年代以來，我國對社區(qū)建設(shè)和基層民主建設(shè)的重視不斷加強(qiáng)，也取得了不俗成果。但是政府行政力量仍舊在社區(qū)內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位，社區(qū)自治組織基本被劃分為地方政府的下屬機(jī)構(gòu)，聽命其指令。加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)公民參與，首先要求理順好政府與社區(qū)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府治理理念，將具體瑣碎的事務(wù)管理放權(quán)社區(qū)。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，盡力使社區(qū)脫離政府附屬機(jī)構(gòu)的身份，公民直接參與社區(qū)內(nèi)部的環(huán)境、慈善、教育、治安等事務(wù)中。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能方式，主要發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，對社區(qū)治理提供資金扶持，并通過政策制定把握社區(qū)發(fā)展的總體方向。 第二，重視教育。參與民主理論者認(rèn)為，較高的公民道德水平和文化素質(zhì)是現(xiàn)代民主國家有效運(yùn)行的必備要素之一，教育程度與公民參與活躍度成正比，教育通過文化、利益等因素直接影響公民參與態(tài)度和參與能力提高。較高的公民道德促使公民在參與社區(qū)治理時(shí)能夠理性決策，關(guān)注公共利益，積極有效地協(xié)商討論，達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，參與民主理論者也認(rèn)為參與本身就具有再教育功能，在社區(qū)內(nèi)大力發(fā)展公民參與，也能鍛煉公民判斷能力、提高參與能力和政治素養(yǎng)，是一個(gè)良性發(fā)展的循環(huán)過程。因此，在社區(qū)治理中注重教育的力量，在社區(qū)建立圖書館、社區(qū)學(xué)校，打造社區(qū)內(nèi)良好的學(xué)習(xí)氛圍，促使居民不斷提升自身道德素質(zhì)和專業(yè)技能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)每個(gè)人的自由平等發(fā)展，更廣泛參與到社區(qū)公共事務(wù)中。
第三，拓寬參與渠道。參與民主主張民主應(yīng)該是一個(gè)開放性的制度，公民可以通過多樣化渠道進(jìn)行參與。中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，社會(huì)生活日益多元豐富，為拓寬公民參與渠道提供新角度。一方面，社區(qū)非政府組織成為公民參與社區(qū)治理的重要載體。社區(qū)治理中公民除了可參與社區(qū)自治組織，進(jìn)行社區(qū)公共事務(wù)管理外，也可以參與非政府組織、社區(qū)企業(yè)為社區(qū)提供志愿服務(wù)。另一方面，科學(xué)技術(shù)發(fā)展也為公民通過新技術(shù)參與社區(qū)治理提供可能。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)，可以突破傳統(tǒng)公民參與的低效率、高成本的局限，作為民主的新渠道和新平臺(tái)走入人們生活。因此要充分利用互聯(lián)網(wǎng)即時(shí)性、便捷性、互動(dòng)性、開放性、平等性等特點(diǎn)，搭建社區(qū)專屬網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，鼓勵(lì)社區(qū)居民在網(wǎng)絡(luò)上平等直接地協(xié)商對話，進(jìn)行利益表達(dá)。
第四，促進(jìn)公民參與社區(qū)治理的法制化。構(gòu)建法治框架，將參與民主納入法律體系中也是參與民主理論者的重要主張之一。促進(jìn)公民參與法制化，能夠避免實(shí)踐中參與的任意性和非理性，遵循既定積極方向發(fā)展。我國現(xiàn)行的社區(qū)治理相關(guān)的法律有《憲法》、1989年《居民委員會(huì)組織法》《城市街道辦事處組織條例》等，對社區(qū)治理大致問題進(jìn)行法律規(guī)定，但是涉及細(xì)節(jié)部分仍待商榷。因此，政府要充分了解社區(qū)居民需求，完善該領(lǐng)域法律法規(guī)，鼓勵(lì)公民參與制定社區(qū)事務(wù)相關(guān)的法律。另一方面，注重制度環(huán)境營造。聽證會(huì)和社區(qū)會(huì)議是社區(qū)居民參與探討社區(qū)事務(wù)的重要途徑，應(yīng)擺脫“空架子”和“走形式”，讓公民真正能通過聽證和公示制度滿足自身利益訴求。同時(shí)，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行公民參與的制度創(chuàng)新，持續(xù)開展民意測驗(yàn)、座談會(huì)等反映民情、吸納民意、集中民智的制度。
綜上所述，參與式民主與我國社區(qū)治理層面的公民參與有很強(qiáng)的契合性。公民參與社區(qū)的治理，不僅能夠滿足社區(qū)居民日常生活中的利益訴求，積累政治參與經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展基層民主建設(shè)，也能在全國范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)群眾參政議政的熱情，為更廣泛地參與政治決策和公共事務(wù)管理奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。
