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　　一、引言

　　農(nóng)村土地綜合整治是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》[1]明確提出：“加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治，健全運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，總結(jié)推廣工礦廢棄地復(fù)墾利用等做法。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場�！薄笆�一五”期間，全國共批準(zhǔn)實(shí)施土地整治項(xiàng)目約12萬個(gè)，惠及約9100萬農(nóng)民，[2]建成多個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，為改善農(nóng)村生活條件，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)揮了重要作用。在農(nóng)村土地綜合整治過程中，如何解決“人往哪里去？地從哪里來？錢從哪里出？”是核心問題，其中資金保障是關(guān)鍵一環(huán)。農(nóng)村土地綜合整治公益性強(qiáng)，資金需求大、期限長，需要探索建立適應(yīng)實(shí)際的投融資機(jī)制，不斷提高農(nóng)村土地綜合整治水平，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

　　二、農(nóng)村土地綜合整治中資金來源現(xiàn)狀

　　資金保障是農(nóng)村土地綜合整治得以開展的關(guān)鍵所在。在西方發(fā)達(dá)國家，尤其是土地整治規(guī)范化、法制化運(yùn)作的國家，如德國、荷蘭等國，土地整治的投資主體一般是由中央政府、地方政府和土地所有者共同組成。如在德國，聯(lián)邦政府投入48%，地方政府投入32%，土地所有者投資20%。我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，明確規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。[3]鑒于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實(shí)際，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人基本都不具備進(jìn)行土地綜合整治的資金實(shí)力，更需要發(fā)揮政府調(diào)控和市場機(jī)制的作用。目前我國農(nóng)村土地綜合整治中資金來源目前主要依靠政府主導(dǎo)，各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，財(cái)政保障能力不均衡，對農(nóng)村土地綜合整治工作的開展造成制約，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有資金，缺項(xiàng)目資源；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)缺資金，有整治潛力。合理高效的市場化運(yùn)作機(jī)制尚未完全形成，成為農(nóng)村土地綜合整治建設(shè)開展的主要瓶頸。

　　三、農(nóng)村土地綜合整治投融資機(jī)制建設(shè)策略

　　農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目投入資金量大、涉及面廣，單靠政府單一性投入難以完成，必須進(jìn)一步拓寬思路，多渠道籌集資金，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。探索建立“政府投入+銀行貸款+農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)融資+社會(huì)化集資”的多元化投融資機(jī)制。

　�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)政府統(tǒng)籌作用，健全資金聚合機(jī)制

　　政府對耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓金的15%提留部分、耕地占用稅等專項(xiàng)資金要足額提取，不得隨意減免，確保專項(xiàng)使用。按照“�？顚Ｓ�、用途不變”的原則，加強(qiáng)政府各職能部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)，有效整合各項(xiàng)涉農(nóng)涉地資金，提高項(xiàng)目資金使用效能和監(jiān)管力度，確保農(nóng)村土地整治統(tǒng)一規(guī)劃、分項(xiàng)實(shí)施、整體完成。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，積極探索建立市（縣）政府債試點(diǎn)發(fā)行工作，編制農(nóng)村土地綜合整治投融資規(guī)劃，形成科學(xué)有效的資金聚合機(jī)制。

　�。ǘ�）降低資金使用成本，引導(dǎo)銀行加大對土地整治支持力度

　　政策性銀行中的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，商業(yè)銀行中的農(nóng)業(yè)銀行和中國郵政儲(chǔ)蓄銀行，農(nóng)村信用社及農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中具備較強(qiáng)實(shí)力，如何發(fā)揮好其作用，對搞活農(nóng)村土地綜合整治意義重大。各地金融管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對農(nóng)村土地綜合整治投融資的扶持力度，積極引導(dǎo)銀行單列對農(nóng)村土地綜合整治的信貸計(jì)劃，在資金、人員、考核等方面給予最高的績效權(quán)重，最優(yōu)的內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移成本。銀行應(yīng)做到關(guān)口前移，重心下移，加大產(chǎn)品創(chuàng)新和信息化建設(shè)力度，通過簽訂土地整治金融合作協(xié)議，由銀行向農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)提供資金支持，積極參與農(nóng)村土地整治項(xiàng)目建設(shè)。

　�。ㄈ�）改善外部制約機(jī)制，積極發(fā)揮農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)作用

　　目前我國農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)主要有：村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村貸款公司和資金互助社[4]等。這些農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)機(jī)制靈活，在服務(wù)“三農(nóng)”方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，應(yīng)積極發(fā)揮其作用，引導(dǎo)其參與到農(nóng)村土地綜合整治建設(shè)中來。但農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中，普遍存在國家政策支持力度不足，相關(guān)配套政策還沒有完全到位等外部制約因素。以村鎮(zhèn)銀行為例：一是目前大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行的存款準(zhǔn)備金率，普遍高于農(nóng)村信用社，給村鎮(zhèn)銀行帶來資金壓力。二是營業(yè)稅方面，財(cái)政部、國稅總局要求[5]：對村鎮(zhèn)銀行金融保險(xiǎn)業(yè)收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅。但目前仍有地方對村鎮(zhèn)銀行與商業(yè)銀行同樣執(zhí)行5%的稅率，加大了村鎮(zhèn)銀行稅負(fù)。應(yīng)積極改善農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的外部環(huán)境，加大其公益性宣傳和政策支持力度，特別是參與農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的，在存款準(zhǔn)備金、稅率、再貸款利率等方面適度放活，使其享受到政策性銀行和農(nóng)村信用社的各項(xiàng)優(yōu)惠措施，引導(dǎo)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村土地綜合整治。

　�。ㄋ模﹦�(chuàng)新社會(huì)化融資機(jī)制，拓展農(nóng)村土地綜合整治投融資途徑

　　十八屆三中全會(huì)明確提出：使市場在資源配置中起決定性作用。[6]應(yīng)構(gòu)建社會(huì)化多元化的投融資機(jī)制，吸引更多社會(huì)資金參與農(nóng)村土地綜合整治。一是積極探索資金市場化運(yùn)作模式，由當(dāng)?shù)卣�府牽頭設(shè)立農(nóng)村土地綜合整治專項(xiàng)資金，引導(dǎo)社會(huì)資金積極參與農(nóng)村土地整治。二是按照“誰投資、誰建設(shè)、誰管理、誰受益”的原則，建立農(nóng)村土地整治收益返還機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與的積極性。三是引進(jìn)現(xiàn)代化經(jīng)營理念，在土地綜合整治項(xiàng)目中積極開展PPP、BOT等形式的合作方式，發(fā)行土地信托基金、股票或債券，廣泛吸引閑散社會(huì)資金，將土地整治融資推向市場化、社會(huì)化，證券化。四是建立健全激勵(lì)機(jī)制，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“邊建邊補(bǔ)”、“補(bǔ)獎(jiǎng)結(jié)合”等靈活的激勵(lì)機(jī)制，滿足多元化社會(huì)資金利益訴求，把農(nóng)村土地整治工作不斷推進(jìn)。

　　四、結(jié)語

　　實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治十余年來，形成了巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。如何化解資金壓力，是土地綜合整治工作不斷推進(jìn)和深化的根本要求。各級(jí)各部門應(yīng)進(jìn)一步解放思想，大膽實(shí)踐，探索建立“政府主導(dǎo)、機(jī)制靈活、多元參與、廣泛受益”的農(nóng)村土地綜合整治投融資機(jī)制，真正把農(nóng)村土地綜合整治工作做好。

　　（作者單位為山東省土地綜合整治服務(wù)中心）