加入世貿(mào)組織后我國公開性現(xiàn)行文件社會(huì)服務(wù)面臨的問題與對(duì)策
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【 正 文】
在WTO的法律條文中明確規(guī)定：要求加入世貿(mào)組織的各個(gè)成員國政府，必須通過提供準(zhǔn)確的信息資料、充分的法律規(guī)章和透明的規(guī)則程序，保證競爭的公開、公平和公正。這必然對(duì)我國的政府行政管理體制帶來影響和沖擊。作為政府行政管理體系中的檔案管理部門，同樣也受到影響，但不是直接的。本文僅就我國加入WTO后，政府行政部門在政務(wù)公開，實(shí)行現(xiàn)行文件公開服務(wù)中所面臨的問題和對(duì)策作一點(diǎn)研究，希望能得到有關(guān)專家的幫助和指正。
（一）
加入WTO后，關(guān)鍵的問題在于政府職能的轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)在越來越清楚，“入世”首先是政府“入世”，加入WTO最大的挑戰(zhàn)是對(duì)政府的挑戰(zhàn)，最積極的應(yīng)對(duì)就是加快政府工作的改革，為此，政府必須按WTO規(guī)則要求，順利實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和政府轉(zhuǎn)型，由高度集權(quán)向合理分權(quán)轉(zhuǎn)變，由行政命令向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由審批經(jīng)濟(jì)向監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)變。（注：阮成法《WTO與政府改革》經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社2002年7月版第1頁）各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)是政務(wù)的公開，即要求地方各級(jí)文書檔案管理部門，依據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定，將可以公開的現(xiàn)行文件提供給社會(huì)公眾利用，以適應(yīng)政務(wù)公開的需要。在這方面，各級(jí)政府在處理現(xiàn)行文件公開服務(wù)與檔案管理上會(huì)產(chǎn)生種種的不適應(yīng)，比較突出的是：
第一，目前我國的檔案管理機(jī)制和服務(wù)機(jī)制還顯得非常不適應(yīng)，加入世界貿(mào)易組織后，要求各國政府“公布所有與服務(wù)貿(mào)易有關(guān)的法律和規(guī)定，在政府機(jī)溝中建立咨詢點(diǎn)。這樣，外國企業(yè)和政府便利用這些咨詢點(diǎn)，獲得有關(guān)任何服務(wù)部門的法律法規(guī)信息�！保ㄗⅲ菏澜缳Q(mào)易組織秘書處《貿(mào)易走向未來——世界貿(mào)易組織概要》法律出版社1999年版第40頁）多年來，我國政府一直在倡導(dǎo)政務(wù)公開，但缺少制度的保障和機(jī)制的約束。政府政策法規(guī)的發(fā)布，還有按“紅頭文件”的形式層層下發(fā)的習(xí)慣，下級(jí)政府的執(zhí)行部門也習(xí)慣于依據(jù)“文件”的精神辦事，而公眾對(duì)政府的政策法規(guī)性文件就知之甚少，WTO文件要求的統(tǒng)一透明的原則就很難貫徹。按照世界貿(mào)易組織的原則和要求，我們必須推進(jìn)政務(wù)活動(dòng)公開化的進(jìn)程，全面提高政府決策和政府行為的透明度，公開政府相關(guān)的現(xiàn)行文件。加入世界貿(mào)易組織后，對(duì)政務(wù)信息公開提出了新的要求，我國在現(xiàn)行文件公開服務(wù)方面，還沒有一部統(tǒng)一的法律文件可以參照?qǐng)?zhí)行。
第二，思想觀念滯后，傳統(tǒng)的行政管理方式根深蒂固。多年來，我國在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的開放出現(xiàn)了前所未有的廣度和深度，但人們思想上的開放并不能做到與之同步，加入世界貿(mào)易組織后，原保守、封閉的觀念還不同程度的存在，這勢必與世界自由貿(mào)易的原則不相適應(yīng)，其表現(xiàn)是：過分注重傳統(tǒng)的自然資源，對(duì)知識(shí)、信息等先進(jìn)的生產(chǎn)要素重視不夠，這就要求我們的政府部門轉(zhuǎn)變觀念，在加強(qiáng)宏觀控制和管理的同時(shí)，把與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)力下放給企事業(yè)單位或一些中介組織，不再直接干預(yù)他們的經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開，取而代之的是信息化、數(shù)字化的管理。在這種形勢下，各級(jí)檔案管理部門應(yīng)該發(fā)揮管理信息的優(yōu)勢，幫助政府部門改善工作方法，實(shí)行政務(wù)公開，做好現(xiàn)行文件公開服務(wù)，嚴(yán)格依法行政、依法治檔。
第三，傳統(tǒng)手工條件下的檔案管理理論與實(shí)踐將受到?jīng)_擊，特別是檔案工作的實(shí)踐同滯后的檔案學(xué)理論的矛盾更加突出�！凹尤胧澜缳Q(mào)易組織后，形勢迫使我們政府部門和企事業(yè)單位進(jìn)一步提高工作效率，推進(jìn)我國政府部門辦公自動(dòng)化的進(jìn)程和電子商務(wù)的發(fā)展�！泵鎸�(duì)“我國的現(xiàn)行文件與檔案的結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生變化，傳統(tǒng)意義上的紙質(zhì)檔案數(shù)量將會(huì)急劇減少，取而代之的是大量的電子文件與檔案”（敖瑜《WTO對(duì)檔案工作的影響及對(duì)策初探》《檔案學(xué)通訊》2001年第二期）的新情況。怎樣管好用好這些電子檔案已成為檔案理論研究的新課題。尤其是現(xiàn)行文件的公開服務(wù)，不可避免要對(duì)檔案管理體制產(chǎn)生影響�，F(xiàn)行文件公開服務(wù)把現(xiàn)行文件提前納入檔案館服務(wù)的范圍。是檔案前端控制思想的具體運(yùn)用，是對(duì)檔案館工作范圍和內(nèi)容的突破，這既是一個(gè)檔案學(xué)理論研究問題，也是一個(gè)檔案工作的實(shí)踐問題。
第四，現(xiàn)行文件要公開提供利用，各級(jí)檔案管理部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)還存在問題。隨著計(jì)算機(jī)使用的普及，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化、建立虛擬檔案館的問題已被各級(jí)檔案部門提上議事日程。但在信息組織、信息的傳遞及信息安全等方面還存在問題，其具體的表現(xiàn)是：一是我國的文檔一體化管理體制沒有理順，文件管理和檔案管理容易脫節(jié)，從我國現(xiàn)行的檔案管理體制來看，檔案事業(yè)行政管理機(jī)關(guān)只能通過機(jī)關(guān)檔案室與機(jī)關(guān)文書部門連接，這種聯(lián)系途徑比較單一，而且職權(quán)不明，造成機(jī)關(guān)文書工作與檔案工作的脫節(jié)，很難發(fā)揮文書工作和檔案工作的整體優(yōu)勢。二是標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平不高，很大程度上影響了檔案自動(dòng)化系統(tǒng)的工作、特別是電子文件的鑒定、分類、組卷等基本上還是以手工為主。三是由于標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)備工作不足，給軟件推廣和檔案信息的傳遞帶來困難，造成檔案管理系統(tǒng)中的工作流程和程序設(shè)計(jì)水平不高，操作起來還是離不開手工勞動(dòng)。（注：蘇金華《改進(jìn)銀行電子文件歸檔工作的思考》《中國檔案報(bào)》2002年10月14日）
第五，要實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，檔案管理專業(yè)人才數(shù)量明顯不足，這些人員應(yīng)該是：“一是計(jì)算機(jī)檔案管理系統(tǒng)開發(fā)人員；二是文書檔案信息加工和使用人員；三是數(shù)據(jù)錄入人員；四是系統(tǒng)維修人員，以負(fù)責(zé)系統(tǒng)的日常維護(hù)，保證系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)�！保ㄗⅲ焊禈s�！稒n案管理現(xiàn)代化》浙江大學(xué)出版社2002年8月版第44頁）但是，目前檔案部門的計(jì)算機(jī)專業(yè)人員的比例一直比較低，“尤其是缺乏系統(tǒng)開發(fā)人員，導(dǎo)致許多軟件只能由一些電腦公司代為開發(fā)，造成軟件功能的先天不是，檔案管理是一種特種管理業(yè)務(wù)，其現(xiàn)代化管理更需要既具有計(jì)算機(jī)技術(shù)，又具備檔案管理業(yè)務(wù)知識(shí)的專業(yè)人才�！保ㄗⅲ焊禈s�！稒n案管理現(xiàn)代化》浙江大學(xué)出版社2002年8月版第44頁）因此，檔案部門在引進(jìn)計(jì)算機(jī)人才的同時(shí)，要加快對(duì)檔案管理人員的培養(yǎng)，使他們盡快掌握計(jì)算機(jī)文化的基本技能。
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我國加入世界貿(mào)易組織后，擺在我國政府面前一個(gè)嚴(yán)峻的問題是：政府如何組織全社會(huì)的力量從容地應(yīng)對(duì)加入WTO所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，怎樣加快各級(jí)政府自身的改革，實(shí)現(xiàn)政府體制的創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)WTO要求的現(xiàn)代化政府體制。黨的十六大報(bào)告中明確指出：要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，形成行為規(guī)范，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，公正透明，廉潔高效的行政管理體制。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我們認(rèn)為：作為政府行政部門、包括檔案管理部門，應(yīng)在以下方面開展工作：
第一，深化行政管理體制改革，提高依法行政和檔案現(xiàn)代化管理的意識(shí)，改變與現(xiàn)行文件公開服務(wù)不相適應(yīng)的傳統(tǒng)的工作方法。
首先，樹立開拓創(chuàng)新的意識(shí)，作為政府職能部門，應(yīng)該使其政務(wù)信息管理符合社會(huì)信息化的要求，把做好現(xiàn)行文件公開服務(wù)，作為政府轉(zhuǎn)變職能和樹立良好形象的一個(gè)重要標(biāo)志。傳統(tǒng)的檔案利用服務(wù)是以館藏檔案資料為基礎(chǔ)，比較多的是從歷史的角度去考慮問題，而現(xiàn)行文件公開服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是現(xiàn)實(shí)性和利用者的時(shí)效性。這就要求我們充分估計(jì)政務(wù)公開后出現(xiàn)的新情況，研究對(duì)現(xiàn)行文件公開的審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)和處置權(quán)，包括現(xiàn)行文件公開的范圍，經(jīng)過鑒定列出可以公開的清單。同時(shí)，還要研究在現(xiàn)行文件公開服務(wù)中所
涉受到的文件信息形成者的權(quán)利保護(hù)，文件信息傳播者的權(quán)利保護(hù)等法律問題。最大限度地公開現(xiàn)行文件，滿足利用者的需求。
其次，一個(gè)穩(wěn)定的現(xiàn)行文件公開的來源，是提高和保證現(xiàn)行文件公開服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。首先，各級(jí)檔案部門要加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，做好對(duì)各級(jí)政府部門的政策、法規(guī)性，公益性文件的收集整理、分類編目、檢索利用等工作，同時(shí)對(duì)文件信息進(jìn)行深層次的加工。其次，提高服務(wù)的針對(duì)性，圍繞當(dāng)前的中心工作，充分了解社會(huì)的各種需求，及時(shí)做好調(diào)查研究工作，全心全意為公眾提供服務(wù)，提高公眾利用現(xiàn)行文件的質(zhì)量和效率。尤其是政府的一些重大的決策和規(guī)定要盡可能全面，具體披露和公開。并要大力倡導(dǎo)建設(shè)政務(wù)信息咨詢機(jī)構(gòu)、建立現(xiàn)行文件咨詢服務(wù)中心，為國內(nèi)外企業(yè)和不同需求的公民提供信息咨詢服務(wù)。
再次，根據(jù)不同的情況，選擇適當(dāng)有效的方式，將可以公開的現(xiàn)行文件公開提供服務(wù)。在實(shí)際工作中，現(xiàn)行文件公開服務(wù)的方式有兩種：一是實(shí)體文件服務(wù)。它以檔案閱覽服務(wù)的形式，為利用者提供檢索、查閱、打印等方面的服務(wù)；二是網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)。利用者可以直接登錄檔案文件信息網(wǎng)站上檢索查詢，網(wǎng)上查詢快速全面，可以保證文件的時(shí)效性與現(xiàn)行性。
第二，要研究制定總體規(guī)劃，加快推進(jìn)現(xiàn)行文件管理手段信息化的進(jìn)程、隨著以微電子技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的信息時(shí)代的到來，政府行政工作的手段和工作的方法必須要改革。加入WTO后，我國政府為了對(duì)國際貿(mào)易活動(dòng)在最短的時(shí)間內(nèi)作出反應(yīng)，已經(jīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，加速推進(jìn)管理手段信息化進(jìn)程。美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)技術(shù)政策主任邁克爾·尼爾林指出：“正像信息技術(shù)深刻改變了美國的商業(yè)結(jié)構(gòu)一樣，我們可以遇見計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息交流技術(shù)的發(fā)展將極大地影響政府的結(jié)構(gòu)和職能。”（注：尹艷華《網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)與政府管理方式的改變》《學(xué)術(shù)研究》2000年第三期）
20世紀(jì)80年代以來，世界各國的政府都非常重視辦公電子化、自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化，把建設(shè)電子政府作為政府管理手段信息化的首選目標(biāo)。1993年，美國政府就提出了利用新科技改造政府的目標(biāo)。1995午，加拿大在改造政府的藍(lán)圖中，將信息技術(shù)看作是既能提高政府公共服務(wù)，又能大規(guī)模削減相關(guān)費(fèi)用的良方。（佟德志《電子政府的信息過程及分析》《政治學(xué)研究》2000年第一期）1990年，我國政府曾定名為“政府上網(wǎng)年”，直至2001年7月，在英特網(wǎng)上，我國各類政府機(jī)關(guān)已建立政府網(wǎng)站5181個(gè)，各級(jí)各類組織建立的網(wǎng)站達(dá)2684個(gè)，各地行政區(qū)域申請(qǐng)的網(wǎng)站域名達(dá)到3434個(gè)；此外，還有直接或間接接受政府資助的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站1906個(gè)，已初步形成了一個(gè)極為龐大的面向社會(huì)公眾的政府網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。（注：《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告（2001年7月）》，http：//www.sina.com.cn）這就要求我國政府部門在吸收世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí).還要根據(jù)我國檔案現(xiàn)代化管理的實(shí)際，盡快建設(shè)我國的“電子政府”，使之成為“各級(jí)政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，同時(shí)政府網(wǎng)也成為廣大人民群眾了解政務(wù)信息、查詢法律法規(guī)的重要窗口。”
第三，各級(jí)地方政府必須以已建成的政務(wù)網(wǎng)、公眾網(wǎng)為基礎(chǔ)，為逐步構(gòu)建全國政務(wù)信息網(wǎng)創(chuàng)造條件隨著全文上網(wǎng)和多媒體技術(shù)在文書檔案的檢索中運(yùn)用，原來建立的窄帶傳輸?shù)摹斑壿嬀W(wǎng)”，已不能滿足大數(shù)據(jù)量的文檔圖文的傳輸。這可在一個(gè)城區(qū)范圍內(nèi)自行鋪設(shè)光纜線，或租用寬帶高速通訊線路，建立專門的檔案通訊網(wǎng)，聯(lián)通區(qū)域內(nèi)的所有檔案館，即在高速政務(wù)網(wǎng)上建立“全透明”的“虛擬檔案館”，各地區(qū)可以依托政務(wù)網(wǎng)發(fā)揮其功能，基本實(shí)現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化和辦公自動(dòng)化。還可以依托電子政務(wù)建設(shè)工程，建立為黨政機(jī)關(guān)服務(wù)的檔案目錄信息中心；并依托公眾信息網(wǎng)，建立面向社會(huì)、服務(wù)于公眾的全國政務(wù)信息網(wǎng)。1999年1月發(fā)布的《政府上網(wǎng)工程白皮書》（注：張照余《檔案信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)研究》檔案出版社2001年12月版第47、48頁）曾指出：政府上網(wǎng)是指各級(jí)政府部門利用英特網(wǎng)/英特耐特網(wǎng)等計(jì)算機(jī)技術(shù)，在英特網(wǎng)上建立正式的站點(diǎn)，推動(dòng)我國政府辦公自動(dòng)化和政府網(wǎng)上便民服務(wù)，在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域中的管理與服務(wù)職能。這種政務(wù)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，集多種功能于一體.（注：張照余《檔案信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)研究》檔案出版社2001年12月版第47、48頁）在這個(gè)網(wǎng)站上可以起到以下方面的作用：一是政務(wù)信息查詢服務(wù)作用。向公眾提供政務(wù)信息的查詢服務(wù)，使各級(jí)政府用戶借助網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)即時(shí)各地的檔案信息查詢，并通過網(wǎng)絡(luò)完成政務(wù)信息服務(wù)；二是宣傳政府政策法規(guī)作用。政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)是各級(jí)文書部門與檔案館聯(lián)絡(luò)的中心，它起到宣傳政府形象的作用，并可以通過各級(jí)地方網(wǎng)宣傳政務(wù)改革的成果，樹立政府在公眾中的新形象，從而提升檔案館在社會(huì)中的影響力。三是中介作用。各級(jí)各類信息網(wǎng)站可以與全國政務(wù)信息網(wǎng)相連接，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源在網(wǎng)絡(luò)空間的整合利用，這洋，全國政務(wù)信息網(wǎng)起到把各類信息資源聯(lián)接的中介作用。四是政務(wù)信息的利用作用。在公務(wù)網(wǎng)上或公眾網(wǎng)上，公布國家、各級(jí)政府以及國外政府政務(wù)工作動(dòng)態(tài)信息、國家與地方政府政策法規(guī)信息，提供有關(guān)方面利用。
第四，加強(qiáng)政務(wù)公開所需人才的培養(yǎng)。政府行政管理要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，人才培養(yǎng)是關(guān)鍵，文檔一體化管理的手段越先進(jìn)，對(duì)檔案管理工作者專業(yè)素質(zhì)的要求就越高。加入世界貿(mào)易組織后，我國政府在培養(yǎng)檔案人才方面有以下兩個(gè)方面的工作要做：
其一，加強(qiáng)掌握新技術(shù)人才的培養(yǎng)。目前在各級(jí)檔案部門擁有一批管理的專門人員，但他們不能將檔案管理知識(shí)同計(jì)算機(jī)知識(shí)有機(jī)結(jié)合，這些人員無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都不能適應(yīng)“入世”后的形勢，需要加大專業(yè)培養(yǎng)的力度，改變計(jì)算機(jī)檔案管理人才匱乏的局面。其辦法有三：一是從全國各高等院校檔案專業(yè)中培養(yǎng)，要求各高等院校調(diào)整課程沒置，加強(qiáng)檔案管理新知識(shí)、新技術(shù)的教育，把檔案計(jì)算機(jī)管理與電子文件管理的知識(shí)和技能放到一個(gè)重要的位置，盡快培養(yǎng)一批既能掌握檔案學(xué)知識(shí)，又懂新技術(shù)運(yùn)用的專業(yè)管理人才；二是加強(qiáng)在職檔案人員的培養(yǎng)和教育。在已經(jīng)開展的檔案干部繼續(xù)教育中，增加新知識(shí)、新技能的課程，樹立用人的新理念，以求檔案人員在專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能上有新的突破；三是面向社會(huì)包括從全國各高等院校中廣泛吸納引進(jìn)一些非檔案專業(yè)的而又有志獻(xiàn)身于檔案工作的人才。（注：傅榮�！稒n案管理現(xiàn)代化》浙江大學(xué)出版社2002年8月版）
其二，不斷提高文書檔案工作者自身的素質(zhì)。具體的做法是：一是組織檔案人員學(xué)習(xí)WTO的有關(guān)文件，了解世界貿(mào)易組織的職能及組織體系，掌握WTO法律體系的基本特點(diǎn)和基本原則，能合理地運(yùn)用有關(guān)的條款，為我國企業(yè)的發(fā)展、維護(hù)其合法權(quán)益提供咨詢服務(wù)；二是要學(xué)好外語。熟練掌握一門外國語言，增強(qiáng)管理外文檔的能力；三是要不斷更新自己的知識(shí)結(jié)構(gòu)，包括學(xué)習(xí)各類信息管理、企業(yè)管理理、國際貿(mào)易等與本行業(yè)有關(guān)的新知識(shí)，新技術(shù)，為檔案管理的現(xiàn)代化服務(wù)。
加入世界貿(mào)易組織給我國檔案管理帶來的挑戰(zhàn)是多方面的，這就要求我們檔案部門工作人員要做好現(xiàn)行文件公開服務(wù)，主動(dòng)為我國的各部門、各企事業(yè)單位和市民提供公開的政務(wù)信息，全心全意為他們服務(wù)。從長遠(yuǎn)來看，我們要系統(tǒng)培養(yǎng)一大批既能掌握計(jì)算機(jī)管理檔案、又能在WTO體系中運(yùn)作自如的專門人才，才能不斷提高現(xiàn)行文件公開服務(wù)的質(zhì)量。
字庫未存字注釋：
＠①原字為左礻右吳
