簡論行政法視野下的治安承包
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論文摘要 治安承包在當(dāng)代中國既具有理論意義又具備實(shí)踐意義。治安承包順應(yīng)了新行政理論與時(shí)代潮流的發(fā)展方向，具有不同運(yùn)作模式，但在實(shí)際操作中也存在一些問題與不足，需要一個(gè)循序漸進(jìn)的法律化過程。
論文關(guān)鍵詞 治安承包 行政 法律化
時(shí)下，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界針對(duì)日益繁雜的治安現(xiàn)狀，就治安承包的爭議開始升溫。社會(huì)治安究竟是應(yīng)該強(qiáng)化的政府職能，或者可以適當(dāng)進(jìn)行私化；治安承包是否應(yīng)該是一道解決好眾多社會(huì)治安問題的良藥？但僅就目前的我們國家的法律層面而言，真正嚴(yán)格意義上的治安承包尚不具有合法席位。橫向來看，實(shí)施治安承包應(yīng)該是順應(yīng)社會(huì)潮流，那么國家可以運(yùn)用行政法法理作為理論視野，以行政法作為主體法規(guī)手段，科學(xué)地對(duì)治安承包進(jìn)行控制、引導(dǎo)與完善，促使政府與民間組織或個(gè)人形成開展治安工作的伙伴關(guān)系，可能會(huì)對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)能發(fā)揮積極的作用。
一、治安承包存在的理論與實(shí)踐合理性
治安承包在理論上契合新公共行政理論。倘若按照傳統(tǒng)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)所倡導(dǎo)的公共物品的有關(guān)理論，一般意義上的公共物品主要是指社會(huì)成員所共同進(jìn)行消費(fèi)的相關(guān)物品，特征表現(xiàn)在消費(fèi)方式上具有明顯的非排它性和非競爭性。治安問題在本質(zhì)上屬于一種比較典型的公共物品。政府上午公安隊(duì)伍通過治安防范與治安管理等運(yùn)作手段，保證安全并提升公民的安全感，所有在治安區(qū)域的人都能夠從中得到收益，從而無法排除他人同類受益；就提供公共治安而言，單位公共治安的成本供給，根本不需要特別地追加資源的個(gè)體投入；同樣，每個(gè)人對(duì)公共治安的實(shí)際消費(fèi)不排斥與妨礙其他人同時(shí)享用享有。伴隨著新公共行政理論的興起，“公共提供并不等于公共生產(chǎn)”已經(jīng)在公眾流行，公共政府提供和私人生產(chǎn)的現(xiàn)象一并出現(xiàn)，因此公共物品消費(fèi)與提供引入了競爭。從20世紀(jì)70年代開始，世界上各國政府都面臨著社會(huì)變革與科技發(fā)展以及財(cái)政赤字等壓力，社會(huì)公眾對(duì)政府信任度不斷的降低。于是，公共行政逐漸變化：政府公共權(quán)力重新進(jìn)行配置，政府的地位開始重新定位，政府的角色和行為開始發(fā)生變化。這就必然要求政府以全新方式同社會(huì)、公民與組織開展合作和競爭。政府與民間開始建立公私部門伙伴關(guān)系的新型公共行政。
治安承包契合當(dāng)代警務(wù)改革的實(shí)際與理論。被稱之為第四次警務(wù)革命的社區(qū)警務(wù)，在國外大約起源于20世紀(jì)30年代。一般意義上的社區(qū)警務(wù)依托社區(qū)與服務(wù)社區(qū)并舉，其目標(biāo)是改善與密切警民關(guān)系，從而保持社會(huì)治安構(gòu)建的良性秩序。治安承包實(shí)際上不是單純政府行為，也并非單純民間行為，綜合表現(xiàn)為警察職務(wù)行為和居民自治行為的緊密結(jié)合，地方政府主導(dǎo)并對(duì)各種社區(qū)治安資源進(jìn)行整合完善，因此，治安承包實(shí)際上符合第四次警務(wù)革命發(fā)展時(shí)代潮流。當(dāng)前，第五次警務(wù)革命已經(jīng)開始醞釀：對(duì)警察部門內(nèi)部運(yùn)用企業(yè)化管理模式來規(guī)劃警務(wù)考慮成本與效率；利用市場與社會(huì)的力量來推行警務(wù)工作的社會(huì)化。治安承包在新世紀(jì)同樣滿足這次警務(wù)革命的特殊需求。
二、我國治安承包的運(yùn)作模式
我國當(dāng)今的治安承包起源于農(nóng)村。在1996年，山東泰安一名退伍軍人承包該市一個(gè)村的治安，從而被媒體稱為中國“治安承包”第一人。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，各種治安承包目前在我國的近十個(gè)�。▍^(qū)）運(yùn)作，而且治安承包涉及范圍與區(qū)域，已由單純的安全防范已經(jīng)擴(kuò)展到公安機(jī)關(guān)行使的治安管理。根據(jù)運(yùn)作的情況大抵可以分為三種模式。
治安承包的山東泰安模式。治安發(fā)包人一般為村（居）委會(huì)、綜治委或者物管公司等機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的治安承包事務(wù)局限于本區(qū)域內(nèi)治安防范等實(shí)務(wù)，所需的承包費(fèi)用由發(fā)包人承擔(dān)或由直接受益人提供，相應(yīng)派出所只負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)。在山東省泰安市的治安承包就是這種模式，一般將村或街道或單位的整體治安或項(xiàng)目進(jìn)行治安巡邏看護(hù)與安全防范，一般采取以合同價(jià)格承包給一定量的個(gè)人。而相應(yīng)的發(fā)包方為村委會(huì)、居委會(huì)或其它單位，對(duì)應(yīng)的公安機(jī)關(guān)與發(fā)包方共同對(duì)治安承包人進(jìn)行量化考核，產(chǎn)生的承包費(fèi)用則由發(fā)包方出一部分與群眾出一部分加以解決。
治安承包的嘉興嘉善模式。在2002年8月，嘉興市嘉善魏塘鎮(zhèn)推出一種“治安防范組合承包”的新模式。治安事務(wù)的發(fā)包人為地方公安機(jī)關(guān)，相應(yīng)承包人的身份較為特殊，一般是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的在職警察，然后再由所承包警察挑選組織保安隊(duì)員。治安承包事項(xiàng)往往限于本區(qū)域內(nèi)治安防范和管理，治安承包費(fèi)用向直接受益人進(jìn)行募集。另外還可根據(jù)發(fā)案與破案的具體情況來確定民警與保安隊(duì)員的對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)收入，相應(yīng)的治安承包經(jīng)費(fèi)則由警方出面收取保安費(fèi)來進(jìn)行保障。
治安承包的寧波鄲州模式。2002年12月，在寧波市的鄲州區(qū)五鄉(xiāng)鎮(zhèn)明倫村的一個(gè)村民名叫張偉忠公開競標(biāo)，比較順利地拿到該村第二年度的安全防范承包權(quán)。一般而言，這種模式的治安發(fā)包人往往為村委會(huì)，對(duì)應(yīng)的治安承包人為非公安機(jī)關(guān)或警察，是完全的民間組織或個(gè)人，并且治安承包的事項(xiàng)僅限于本區(qū)域內(nèi)治安防范工作與部分治安管理一般性的事務(wù)，另外還可負(fù)責(zé)私房出租戶和暫住人口的管理工作等。相關(guān)產(chǎn)生的承包經(jīng)費(fèi)往往由發(fā)包人提供，公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)協(xié)助綜治委的組織競標(biāo)并審核承包人的相應(yīng)資格資質(zhì)，并且負(fù)責(zé)對(duì)承包人進(jìn)行考核。
三、治安承包存在的現(xiàn)實(shí)問題與不足
治安承包的法律困境有待行政法進(jìn)行破解。現(xiàn)行的法律框架使得治安承包只能在法律與規(guī)則的夾縫中求得生存。在社會(huì)治安上的現(xiàn)代社會(huì)與古代社會(huì)的根本分野在于，在古代社會(huì)普遍合理存在私力救濟(jì)現(xiàn)象，在現(xiàn)代社會(huì)一般以公力救濟(jì)為主，少數(shù)私力救濟(jì)只在正當(dāng)防衛(wèi)和進(jìn)行扭送等情況才可以，還比較嚴(yán)格地規(guī)定這些權(quán)力均來源于相應(yīng)的法律明確的授權(quán)。如果按照現(xiàn)代行政法的相應(yīng)要求，行政行為如果非有法律授權(quán)不得開展；如果出現(xiàn)法律缺位，往往相應(yīng)就排除任何行政行為；所有的行政活動(dòng)都應(yīng)該受到目前法律的制約和約束，有責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)積極地執(zhí)行明文法律，而且不得推卸和怠慢履行法定職責(zé)。在我國《行政處罰法》和《治安管理處罰法》以及之前廣泛適用的《治安管理處罰條例》均有明確規(guī)定的條文，公安機(jī)關(guān)以外的組織與個(gè)人未經(jīng)法律明確授權(quán)或委托均無權(quán)對(duì)違反治安管理的相關(guān)行為行使管理與處罰權(quán)，社會(huì)治安是各級(jí)政府及治安管理部門的權(quán)利和義務(wù)。因此，在目前運(yùn)行的法律框架下，還不存在法律明文規(guī)定公安機(jī)關(guān)可以將治安管理權(quán)賦予民間任何組織與個(gè)人行使。
治安承包具體模式在運(yùn)作中存在先天不足。治安承包順著市場經(jīng)濟(jì)而生的新生事物，具體在實(shí)踐中運(yùn)作必然存在欠規(guī)范甚至違法的做法。治安承包的參與主體混亂，就目前幾種治安承包模式而言，發(fā)包方既包括有公安機(jī)關(guān)和眾多物業(yè)管理公司，以及機(jī)關(guān)企事業(yè)單位，繁多的居（村）民委員會(huì)和眾多街道綜合治理委員會(huì)等。有的發(fā)包方甚至將不屬于自己行政范圍內(nèi)或職責(zé)范圍的事務(wù)，錯(cuò)亂地發(fā)包給相應(yīng)的承包人。與此對(duì)應(yīng)的承包方分為組織和個(gè)人，這兩者必然在治安業(yè)務(wù)的專業(yè)性與組織管理規(guī)范性方面均處于不規(guī)范不完善的階段。我國至今還沒有實(shí)質(zhì)性引入規(guī)范化的與私人保安行業(yè)相匹配的市場運(yùn)行機(jī)制，因此要想在較短時(shí)間內(nèi)科學(xué)提升治安承包雙方主體的相對(duì)應(yīng)的專業(yè)水平明顯不切實(shí)際。治安承包模式的具體運(yùn)作也目前呈現(xiàn)無序狀態(tài)，沒有真正意義上建立警察機(jī)構(gòu)與專業(yè)社會(huì)組織之間關(guān)于治安承包的理性合作關(guān)系。
治安承包在現(xiàn)實(shí)中往往引發(fā)負(fù)面作用。治安承包在推行市場化運(yùn)作與管理方面，可以在一定程度與一段時(shí)間內(nèi)能夠達(dá)到較好的治安效果，能夠一定程度上解決公眾參與社會(huì)治安工作的職業(yè)化與報(bào)酬貨幣化等相應(yīng)的困境與難題。但是，治安承包從長遠(yuǎn)來看，必然會(huì)隨之產(chǎn)生一定副作用。一是容易導(dǎo)致政府的治安職能錯(cuò)位。政府治安職能的錯(cuò)位表現(xiàn)為該管的事沒有管或沒有管到位。目前我國政府部門在管理經(jīng)濟(jì)和干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)方面的力度相對(duì)而言較大；但是在提供法治與秩序以及公共服務(wù)等方面，做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。治安承包雖然一方面可以使公安機(jī)關(guān)減輕工作壓力，但同時(shí)也容易對(duì)治安防范和管理工作采取一包了之，甚而至于成為甩手掌柜。二是治安承包過程容易導(dǎo)致濫用職權(quán)。我國長期以來的公安機(jī)關(guān)具體的治安行政執(zhí)法對(duì)治安實(shí)體與程序均有嚴(yán)格的一套規(guī)定，成熟的專業(yè)警務(wù)人員往往需要經(jīng)若干年專業(yè)培訓(xùn)與實(shí)際工作方能合格。然而，治安承包卻將專門由警察才能行使的公安行政執(zhí)法權(quán)，放心地交給既無執(zhí)法資格又沒有法律專業(yè)素質(zhì)與基本警務(wù)技能的對(duì)應(yīng)承包人來行使，如果監(jiān)管不力或不當(dāng)，一定會(huì)造成承包人濫用職權(quán)或者非法辦案，甚至發(fā)展到私設(shè)公堂和刑訊逼供，或者可能出現(xiàn)法盲執(zhí)法怪圈與惡人治村的諸多怪現(xiàn)象。三是治安承包很容易引起權(quán)力尋租。就治安管理而言，公安機(jī)關(guān)所應(yīng)該追求的是社會(huì)公眾效益，然而治安承包者往往首選片面追求經(jīng)濟(jì)效益�？赡軙�(huì)使相關(guān)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)異化成為追求經(jīng)濟(jì)利益的賺錢工具。四是治安承包容易加重負(fù)擔(dān)。在承包經(jīng)費(fèi)的來源上，一般的模式差不多均遵循誰出資誰受益和花錢買平安的交換原則。盡管新公共管理理論已經(jīng)提出了“多元共治”和引入社會(huì)公眾力量來參與管理，這種目的應(yīng)該是為了降低政府管理的運(yùn)營成本進(jìn)而達(dá)到減輕公眾負(fù)擔(dān)，但往往這種花錢買來的平安在客觀上卻使公眾承受了經(jīng)濟(jì)分?jǐn)偟姆敝刎?fù)擔(dān)。
四、我國治安承包制度的法律化過程
在我國，應(yīng)該從行政法等法律方面和制度規(guī)則方面對(duì)治安承包進(jìn)行規(guī)范和完善，從而不斷增強(qiáng)其存在夫人生命力，應(yīng)該盡量避免可能因無章可尋而致其無聲無息消亡。理性地看，我們國家對(duì)治安承包進(jìn)行不斷的控制、引導(dǎo)與完善過程，其實(shí)質(zhì)就是自身法律化的完善過程。
第一，明確設(shè)定承包事務(wù)的法定范圍。就治安承包在承包事務(wù)范圍的角度來劃分，可以分為“治安防范承包”與“治安管理承包”這兩種類型或者兩個(gè)方面。目前的治安防范應(yīng)該是我國現(xiàn)階段治安管理重點(diǎn)，肯定要將預(yù)防放在首要位置。法律明文規(guī)定的部分非強(qiáng)制性治安管理事務(wù)可開展相應(yīng)的治安承包，主要內(nèi)容主要涉及治安行政教育與治安行政監(jiān)督等具體事務(wù)，都可以列入治安承包的對(duì)應(yīng)的事務(wù)范圍。
第二，法律明文規(guī)定治安承包人的專業(yè)資格。配好與選好承包人是實(shí)行治安承包的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)，就現(xiàn)實(shí)情況而言，如果對(duì)治安承包人的資格作過高的要求顯然不合實(shí)際，法律應(yīng)該規(guī)定基本條件和選任程序。另外還要抓好治安承包與開展保安服務(wù)的科學(xué)結(jié)合，還要促使承包人進(jìn)行整體素質(zhì)普遍提升教育，保證能夠有效承擔(dān)治安防范與管理的專業(yè)職責(zé)，另外也要建立和完善專業(yè)化的私人保安隊(duì)伍進(jìn)行運(yùn)作。
第三，法定格式治安承包合同的標(biāo)準(zhǔn)訂立。治安承包的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與承包人簽訂法定的而明確嚴(yán)格的治安承包合同，運(yùn)用強(qiáng)制約束力來進(jìn)一步明確承包的事務(wù)和范圍，明確治安承包費(fèi)用的數(shù)額和來源，嚴(yán)格而嚴(yán)格地規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)及獎(jiǎng)懲措施等。
總之，在我國治安承包行為的現(xiàn)實(shí)遭遇與未來走向，應(yīng)該說是我們國家法治化發(fā)展進(jìn)程的縮影。治安承包要實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)互動(dòng)和結(jié)合，一方面要確保讓國家行為對(duì)社會(huì)行為進(jìn)行必要而恰當(dāng)?shù)闹敢鸵?guī)制，在另一方面更需要國家從民間實(shí)踐吸取實(shí)用的治安承包的法治資源來進(jìn)行完善與發(fā)展。
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