鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的特征思辨和機(jī)制構(gòu)建探討
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中圖分類號：D628 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2015）09-0306-02
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的研究背景
隨著改革開放的不斷深入，我國社會階層更加多樣，人的思想觀念更加多元，矛盾沖突更加凸顯，基層群眾參與公共事務(wù)的熱情更加高漲。如何更好地構(gòu)建規(guī)范的制度體系，引導(dǎo)群眾有序政治參與，合理化解社會矛盾，是黨和人民面臨的共同挑戰(zhàn)。黨中央把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級政府，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，是黨中央對基層政府提出的基本要求，是滿足基層群眾迫切愿望的需要，是推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的需要，也是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，貫徹落實(shí)黨中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的需要。
二、協(xié)商民主的內(nèi)涵及特征
1.協(xié)商民主的內(nèi)涵探釋。對于協(xié)商民主的內(nèi)涵，不同學(xué)者有不同的解釋，西方學(xué)術(shù)界形成了三種較為普遍的觀點(diǎn)：一是以米勒為代表的作為決策形式的協(xié)商民主觀點(diǎn)，二是以喬?埃樂斯特為代表的作為治理形式的協(xié)商民主觀點(diǎn)，三是以科恩為代表的作為組織形式的協(xié)商民主觀點(diǎn)。他們都來自于對政治實(shí)踐的概括和總結(jié)，筆者比較贊同中央編譯局陳家剛博士對于協(xié)商民主在政治實(shí)踐中的內(nèi)涵概括：“協(xié)商民主意味著政治共同體中的自由、平等公民，通過參與政治過程，提出自身觀點(diǎn)并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性審視各種政策建議，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性�！�
隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn)，協(xié)商民主的實(shí)踐活動越來越多地延伸到公共事務(wù)的治理，由于各國有不同的國情、不同的文化背景，公共事務(wù)客觀上又存在著多樣性、復(fù)雜性，在實(shí)踐過程中，雖然協(xié)商民主的核心內(nèi)涵沒有變化，但隨著外延的擴(kuò)大，其內(nèi)涵更豐富。協(xié)商民主在中國的實(shí)踐探索，確立了中國社會主義協(xié)商民主，已經(jīng)極大地豐富了協(xié)商民主政治上的內(nèi)涵。隨著中國將協(xié)商民主擴(kuò)大到對公共事務(wù)的處理，協(xié)商民主的外延更加寬廣，協(xié)商民主的內(nèi)涵會更加豐富。
2.協(xié)商民主的特征思辨。陳家剛認(rèn)為協(xié)商民主表現(xiàn)出8個(gè)方面的特征：理性、責(zé)任性、平等性、程序性、公開性、參與性、多元性、合法性，但是這個(gè)特征主要是從政治實(shí)踐中去分析和概括的，對于多元社會背景下的公共事務(wù)的處理，還需要不同的智慧去把握，民革蕪湖市委會的吳萬夫、高光興在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主之思考》一文中，提出了協(xié)商民主具有自由性、共識性、公共性等8個(gè)特征。筆者以為，把協(xié)商民主從政治實(shí)踐拓展到對公共事務(wù)的管理，是協(xié)商民主發(fā)展的必然趨勢，雖然西方學(xué)者在研究協(xié)商民主時(shí)，最先考慮的是政治實(shí)踐過程中的民主形式，并形成了三種觀點(diǎn)，但是，無論是決策形式、治理形式，還是組織形式的協(xié)商民主，都是從不同角度對協(xié)商民主的合理解釋，真正的區(qū)別在于所關(guān)注的核心問題不一樣，決策形式的觀點(diǎn)關(guān)注的是協(xié)商民主形成合法性決策的工具性，組織形式的觀點(diǎn)關(guān)注的是主體間穩(wěn)定關(guān)系的形成，而治理形式的觀點(diǎn)則關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)過程。現(xiàn)在，把協(xié)商民主拓展到公共事務(wù)的處理，關(guān)注的核心就是多樣性的公共事務(wù)在廣泛協(xié)商協(xié)過程中搭建多種類型的平臺，建立完善的協(xié)商制度和工作機(jī)制，讓民眾理性有序參與。筆者以為，這種參與首先要強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體客體的多元性、平等性、責(zé)任性和理性，其次是強(qiáng)調(diào)協(xié)商過程的公開性、公正性和程序性，最后要達(dá)成共識，強(qiáng)調(diào)其共識性。
三、中國協(xié)商民主的內(nèi)涵及特征
1.中國協(xié)商民主的內(nèi)涵。中國協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民在社會主義革命和建設(shè)過程中不斷探索的實(shí)踐總結(jié)， 形成的標(biāo)志是1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會議。1989年，根據(jù)鄧小平的提議，中央制訂并頒布了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，這是我黨歷史上第一個(gè)正式規(guī)范共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的文件。 2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為全面深化改革的內(nèi)容。2015年1月，中央已經(jīng)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，從頂層對中國協(xié)商民主進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)社會多層次、全方位地開展協(xié)商，大力推進(jìn)社會主義協(xié)商民主。
中國協(xié)商民主的內(nèi)涵就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社會各個(gè)政黨、階層、團(tuán)體、群眾等，就共同關(guān)心和利益相關(guān)的問題，以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行深入的討論、溝通、磨合、協(xié)調(diào)、整合，使各個(gè)協(xié)商主體了解彼此的立場、觀點(diǎn)和利益訴求，在追求共同利益最大化的前提下，為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，達(dá)成比較統(tǒng)一的意見，形成各方均可接受的方案，做出決策或決定，以實(shí)現(xiàn)整體的發(fā)展和多方共贏。
2.中國協(xié)商民主的特征。中國協(xié)商民主注重發(fā)揮各方面的積極作用，體現(xiàn)出以下四大特征：一是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，堅(jiān)持重大問題在決策前和決策中進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商過程需要政治權(quán)威來主導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是協(xié)商民主重要政治基礎(chǔ)。二是堅(jiān)持多黨合作與政治協(xié)商制度。多黨合作和政治協(xié)商制度是中國共產(chǎn)黨經(jīng)過社會主義革命與建設(shè)積累下來的寶貴精神財(cái)富，雖然它的理論基礎(chǔ)是馬克思主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論，但是它的本質(zhì)仍然是通過協(xié)商，達(dá)成共識，治國理政。這是我國的一項(xiàng)基本政治制度，是具有中國特色的社會主義政黨制度，必須認(rèn)真堅(jiān)持和遵循。三是堅(jiān)持“廣泛”和“多層”的要求。協(xié)商民主應(yīng)用的范圍已經(jīng)大大超越了統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)，體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)工作和執(zhí)政環(huán)節(jié)的方方面面。黨中央正在大力推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，要求凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個(gè)階層、各個(gè)方面同群眾進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商民主已經(jīng)引入到事務(wù)性協(xié)商，這是中國協(xié)商民主的又一大創(chuàng)新。四是堅(jiān)持實(shí)踐性原則。協(xié)商民主，本身就是一個(gè)從群眾中來，到群眾中去的實(shí)踐過程�，F(xiàn)在，我們每一項(xiàng)方針政策的制定和實(shí)施，每一項(xiàng)重點(diǎn)工作的落實(shí)，都強(qiáng)調(diào)是否與人民群眾進(jìn)行了協(xié)商，有沒有從人民群眾的社會實(shí)踐中加以總結(jié)。只有通過實(shí)踐，才能搞清楚這些方針政策是否符合實(shí)際，是否符合群眾意愿，能不能隨著客觀情況的變化而變化。實(shí)踐性是中國協(xié)商民主的重要特征。 四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的內(nèi)涵及特征
1.基層協(xié)商民主實(shí)踐案例探釋。浙江作為市場經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)，民營經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)，基層公民意識崛起較早，基層協(xié)商民主在我省的實(shí)踐十分鮮活、生動。溫嶺市的“民主懇談”，源于20世紀(jì)90年代末松門鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，最初主要是農(nóng)村思想政治工作載體。2001年，溫嶺市委將這一民主形式統(tǒng)一定名為“民主懇談”，開始向決策咨詢演進(jìn)，主要是回復(fù)和解決群眾提出的意見，以后逐步向民主聽證轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在拓展到預(yù)算協(xié)商、工資集體協(xié)商、政府決策協(xié)商等。余姚市就基層重大公共事務(wù)的決策開展協(xié)商，并分出四個(gè)層次，設(shè)定了具體的協(xié)商內(nèi)容，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道重大公共事務(wù)民主決策有十項(xiàng)內(nèi)容，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨（工）委黨內(nèi)重大事項(xiàng)有八項(xiàng)，三是行政村重大事務(wù)有十項(xiàng)，四是社區(qū)重大事務(wù)有八項(xiàng)。臨海市把鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的議題范圍設(shè)定在鎮(zhèn)（街道）村（社區(qū)）涉及民生、發(fā)展、矛盾調(diào)處等公共事務(wù)。他們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商的內(nèi)容非常廣泛，可以就重大公共事務(wù)的決策進(jìn)行協(xié)商，可以就如何執(zhí)行好上級的任務(wù)進(jìn)行協(xié)商，可以對重大事務(wù)的監(jiān)管進(jìn)行協(xié)商，也可以就矛盾的調(diào)處進(jìn)行協(xié)商，他們把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主協(xié)商分為決策性協(xié)商、執(zhí)行性協(xié)商、監(jiān)管性協(xié)商、調(diào)處性協(xié)商。
總結(jié)基層的實(shí)踐活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在平等自由的機(jī)制與氛圍中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府就鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)、公共利益和事關(guān)公民切身利益的重大問題，與社會組織或公民面對面直接溝通，進(jìn)行公開的意見表達(dá)、意見交換和討論協(xié)商，以達(dá)成共訓(xùn)或形成決定。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主主要圍繞基層事務(wù)展開協(xié)商，是與基層群眾面對面的協(xié)商，表現(xiàn)出四大自身特征：一是黨委的主導(dǎo)性。由于協(xié)商民主是一種新理念，基層許多群眾還沒有很好地理解和接受這一理念，基層自治組織的資源和能力又非常有限，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的組織和引導(dǎo)。二是民主的基層性。習(xí)總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周的大會上的講話特別強(qiáng)調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商�！盵24]這些協(xié)商工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府去組織開展，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主具有極強(qiáng)的基層性。三是協(xié)商的事務(wù)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，既要執(zhí)行好黨的路線、方針、政策，又要完成好上級黨委政府安排的工作任務(wù)，既要面對面的解決基層干部群眾提出的各類問題，又要擔(dān)負(fù)起這一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要通過協(xié)商才能處理好各色各樣的事務(wù)，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主表現(xiàn)出明顯的事務(wù)性。四是人員的直接性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的協(xié)商，要邀請利益相關(guān)方參與，其對象是非常廣泛的，由于許多協(xié)商都直接關(guān)系到參與者本人的切身利益，要做到理性和責(zé)任性是非常困難的，這就要求組織者事前要做好充分的溝通，讓他們理性地對待自身的利益。直接性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的顯著特征。
五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的機(jī)制構(gòu)建
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主工作機(jī)制的案例比較。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的機(jī)制構(gòu)建，就是要圍繞“協(xié)商什么、與誰協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商成果如何運(yùn)用”等四個(gè)方面的問題來展開，筆者對溫嶺、余姚、臨海三市在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的做法進(jìn)行了實(shí)地考察，梳理了他們的做法，并作了對比分析。溫嶺市對七種類型民主懇談的程序提出了不同的要求，比較松散，系統(tǒng)性不強(qiáng)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主決策協(xié)商的機(jī)制，他們對決策協(xié)商的議題、決策協(xié)商參與者、決策協(xié)商程序提出了簡單的要求。余姚市鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)協(xié)商的內(nèi)容，確定了不同類型的協(xié)商實(shí)施主體，建立了街道參議會等五個(gè)協(xié)商平臺，又分層次明確了民主議事協(xié)商的主要形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道民主議事協(xié)商有六種形式，由于有多個(gè)實(shí)施主體和不同的平臺，不同的協(xié)商形式有不同的參與對象，所以說協(xié)商的主客體龐大而復(fù)雜，多了就容易亂，不利于基層的執(zhí)行，也不利于協(xié)商程序的規(guī)范。
臨海市在探索基層協(xié)商民主的過程中，從基層事務(wù)性協(xié)商這一實(shí)際出發(fā)，把協(xié)商議題進(jìn)行了分類，劃分為決策性議題、執(zhí)行性議題、監(jiān)管性議題、調(diào)處性議題四大類，并提出了“簡潔實(shí)用、便于操作”的要求，然后通過搭建基層民主協(xié)商議事會議、圓桌會商和網(wǎng)絡(luò)互動等三大平臺，建立“梳理重大議題、收集相關(guān)議題、確定協(xié)商議題”的“三步法”民主提事機(jī)；“擬定協(xié)商方案、做好商前調(diào)研、組織協(xié)商活動” 的“三步法”民主議事機(jī)、“協(xié)商結(jié)果視情公開、理事過程陽光操作、落實(shí)程度及時(shí)通報(bào)”的“三步法”民主理事機(jī)、“落實(shí)專項(xiàng)監(jiān)督、開展民主評議、做好解釋反饋”的“三步法”民主監(jiān)事機(jī)等四大機(jī)制，并設(shè)立“民主日”制度，每月確定一日為鎮(zhèn)事務(wù)民主日，定期召開基層民主協(xié)商議事會議，來推進(jìn)基層協(xié)商民主的程序化、規(guī)范化、制度化發(fā)展。
從三地的做法來看，溫嶺市最早探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，但其沒有做到系統(tǒng)構(gòu)建。余姚市進(jìn)行了全方位的構(gòu)建，但設(shè)置的極為復(fù)雜，不便于基層操作。筆者比較贊同臨海的做法，臨海在議題上進(jìn)行分類的做法，比較切合基層的實(shí)際，他們既考慮到基層復(fù)雜、多樣、具體的議題的實(shí)際，又考慮到平臺的簡明實(shí)用，為機(jī)制構(gòu)建理清了設(shè)計(jì)脈絡(luò)。
2.臨海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主工作機(jī)制的創(chuàng)新之處。臨海市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主工作機(jī)制的探索，切入準(zhǔn)確，簡明實(shí)用，程序規(guī)范，系統(tǒng)性強(qiáng)，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主規(guī)范化、程序化、制度化建設(shè)的獨(dú)到創(chuàng)新：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的根本。臨海市在實(shí)際操作中，從議題的選擇到協(xié)商結(jié)果是否采納，從民主協(xié)商議事會成員騁請把關(guān)到利益相關(guān)人、專業(yè)人士的邀請，都由基層黨組織主導(dǎo)，整個(gè)議事、理事的過程都在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，更好地把握住了基層協(xié)商民主的方向。二是突出基層協(xié)商的事務(wù)性，抓住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的關(guān)健。臨海市從民主協(xié)商議事入手，確實(shí)抓住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的關(guān)健，讓基層群眾去協(xié)商自己身邊關(guān)心的事，他們才有積極性，這樣的制度才有生命力。三是突出基層事務(wù)的分類協(xié)商，找準(zhǔn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的支點(diǎn)。他們根據(jù)議題實(shí)質(zhì)，把基層民主協(xié)商分為決策性協(xié)商、執(zhí)行性協(xié)商、監(jiān)管性協(xié)商、調(diào)處性協(xié)商。通過議題分類，既有利于平臺的選擇，使協(xié)商對象更加集中，協(xié)商效果更加顯著，又解決了協(xié)商過程中執(zhí)行上級決策――“怎么做”與自身作出決策――“做不做”所帶來的困惑，理清了基層協(xié)商民主工作機(jī)制構(gòu)建的脈絡(luò)，找準(zhǔn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的支點(diǎn)。四是注重系統(tǒng)構(gòu)建，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主制度化建設(shè)的目標(biāo)。臨海市搭建三大平臺，緊扣提事、議事、理事、監(jiān)事分別設(shè)定三個(gè)環(huán)節(jié)，三個(gè)環(huán)節(jié)自成一個(gè)機(jī)制，較好地形成了民主提事、民主議事、民主理事、民主監(jiān)事四個(gè)機(jī)制，四個(gè)機(jī)制組合在一起，形成一個(gè)系統(tǒng)，建成了環(huán)環(huán)相扣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的工作機(jī)制，體現(xiàn)了極強(qiáng)的系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)了制度化建設(shè)的目標(biāo)。
