工商資本投資農(nóng)業(yè)問題與對策分析
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[中圖分類號]F320 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2015）08-0030-05
一、引 言
當(dāng)前，國家正處于形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”的關(guān)鍵期。2013年我國人均GDP超過6 700美元，進入了中等收入階段；農(nóng)業(yè)在GDP中的份額持續(xù)下降到10.0%，二、三產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重已占主導(dǎo)地位，綜合經(jīng)濟實力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)” 和“以工促農(nóng)”的能力。而我國仍處于社會主義初期階段的基本國情，決定了大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)的“不現(xiàn)實”。積極引導(dǎo)工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，無疑是現(xiàn)階段“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的重要形式。早在20世紀(jì)90年代中期就有學(xué)者提出要加快引導(dǎo)工商資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域[1]，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[2]。隨著工商領(lǐng)域競爭的加劇和農(nóng)業(yè)改革的推進，工商資本投資農(nóng)業(yè)的意愿不斷增強，規(guī)模不斷擴大[3]。截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)家庭承包經(jīng)營耕地達到3 900萬畝，比2012年增長40%。
從實踐來看，工商資本投資農(nóng)業(yè)，不僅帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的資金、技術(shù)、人才等稀缺資源，還以技術(shù)示范、市場引導(dǎo)等方式帶動農(nóng)民增收致富，對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。但是近年來，工商資本投資農(nóng)業(yè)過程中出現(xiàn)的侵害農(nóng)民利益、改變耕地用途、乃至威脅國家糧食安全等負面現(xiàn)象屢見不鮮[4-6]，需要讓工商資本投資農(nóng)業(yè)最大程度地發(fā)揮正面作用，需要針對問題癥結(jié)，建立有效的約束和激勵機制，對工商資本進入農(nóng)業(yè)做到“引”、“導(dǎo)”結(jié)合[7-9]。十八界三中全會提出鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；2014年中央一號文件要求探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化；2014年中央農(nóng)村經(jīng)濟工作會議再次提出要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，避免“非糧化”，堅決禁止耕地“非農(nóng)化”。本文基于對浙江嘉興、河南開封兩地市的調(diào)研，分析了當(dāng)前工商資本投資農(nóng)業(yè)的制約因素、主要挑戰(zhàn)和潛在隱患，并據(jù)此提出了若干對策建議。
二、當(dāng)前工商資本投資農(nóng)業(yè)存在的主要問題
總體來看，我國工商資本投資農(nóng)業(yè)的時間較短，基礎(chǔ)條件薄弱和相關(guān)制度缺失、不完善，制約工商資本投資農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，也放大了工商資本投資農(nóng)業(yè)的負面效應(yīng)和隱患。
1. 工商資本投資農(nóng)業(yè)的制約因素
�。�1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然規(guī)律支配，一般生產(chǎn)和建設(shè)周期較長。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在工商資本投資的農(nóng)業(yè)項目中，建設(shè)周期超過十年的屢見不鮮，投資者需要有足夠的耐心和風(fēng)險承受力等待未來的利潤回報。
�。�2）設(shè)施用地緊缺。近年來，隨著國家土地政策的縮緊，用地難矛盾十分突出，成為制約工商資本投資農(nóng)業(yè)的重要障礙。如在設(shè)施農(nóng)用地上，浙江省國土資源廳和農(nóng)業(yè)廳出臺的《關(guān)于進一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（浙土資發(fā)[2013]9號），要求合理確定附屬設(shè)施用地規(guī)模，如規(guī)�；N植的附屬設(shè)施用地，原則上控制在種植面積的1.5%以內(nèi)，最多不得超過7畝；規(guī)模化水產(chǎn)養(yǎng)殖附屬設(shè)施用地，原則上控制在項目用地規(guī)模的5%以內(nèi)，最多不得超過5畝。需要大規(guī)模設(shè)施建設(shè)的農(nóng)業(yè)項目，用地面臨較大制約。
�。�3）農(nóng)業(yè)人才不足、勞動力成本上升。隨著農(nóng)村青壯年勞動力的大量轉(zhuǎn)移，部分工商資本下鄉(xiāng)從事種植、養(yǎng)殖等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，還面臨著高素質(zhì)勞動者不足和“用工難”的問題。根據(jù)嘉興市調(diào)研情況，目前在涉農(nóng)企業(yè)就業(yè)的勞動力大多數(shù)在55～65歲之間，涉農(nóng)專業(yè)大中專畢業(yè)生從事農(nóng)業(yè)工作的意愿不高；同時從事蔬菜、水果、花卉種植的簡單勞動力日工資達到50～70元左右，而部分剪枝等技術(shù)工人日工資則高達200元左右，日益上漲的勞動力成本壓縮了工商資本投資農(nóng)業(yè)的利潤空間。
�。�4）農(nóng)業(yè)金融服務(wù)滯后。由于缺少抵押物或者抵押物不符合金融機構(gòu)要求，加之項目投資周期長、見效慢、不確定因素多，工商資本投資的農(nóng)業(yè)項目一般貸款比較困難；此外，農(nóng)業(yè)保險的品種少、覆蓋面窄，對農(nóng)業(yè)項目的風(fēng)險保障能力較弱。
�。�5）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。近年來，雖然國家對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入逐漸增加，但由于地方上缺乏足夠的專項財政資金，以致農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是從村鎮(zhèn)到農(nóng)田“最后一公里”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍顯不足。根據(jù)開封市調(diào)研情況，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，包括土地平整和溝渠、水井、電力以及適用于大型農(nóng)用機械的路網(wǎng)建設(shè)在內(nèi)，每畝大約要投入3 000元。如果政府對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補貼不到位，會顯著影響工商資本投資積極性，也容易導(dǎo)致工商資本的 “短期行為”。
2. 工商資本投資農(nóng)業(yè)的主要挑戰(zhàn)
（1）農(nóng)民的就業(yè)和收入受到挑戰(zhàn)。工商資本憑借自身優(yōu)勢，在市場競爭中占據(jù)有利地位，如果長時間大規(guī)模地直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，會在部分地區(qū)和一些利潤較高的行業(yè)對小農(nóng)生產(chǎn)形成替代，影響農(nóng)民就業(yè)和增收[9]。特別是年齡較大、體弱多病、非農(nóng)就業(yè)能力弱的農(nóng)民，轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度很大。此外，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益（租金）方面，盡管近年來租金有所增長，但仍然相對較低，且區(qū)域差距較大；在租期普遍較長的情況下，租金缺乏動態(tài)變化機制，勢必影響到農(nóng)民的長遠利益。 �。�2）耕地紅線與糧食安全受到挑戰(zhàn)。由于當(dāng)?shù)卣e極的引導(dǎo)與監(jiān)管措施，目前嘉興、開封市工商資本投資農(nóng)業(yè)的“非農(nóng)化”傾向尚不明顯，但“非糧化”與“貴族化”傾向已初見端倪。因傳統(tǒng)農(nóng)作物種植業(yè)利潤微薄，而具有長遠社會效益的種子種苗研發(fā)需要長期、大量的投入，且風(fēng)險較大，于是大量工商資本都投往短期經(jīng)濟效益較高的項目，其中較常見的就是面向高消費人群的高端農(nóng)副產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖和加工業(yè)，以及休閑農(nóng)莊、農(nóng)家樂等都市型休閑農(nóng)業(yè)。更有甚者出于占領(lǐng)稀缺資源的戰(zhàn)略考慮，“跑馬圈地”并“圈而不用”，導(dǎo)致農(nóng)田拋荒閑置。正如陳錫文指出：“現(xiàn)在全國已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地3億多畝，其中2億畝是農(nóng)戶對農(nóng)戶，1億畝流轉(zhuǎn)給合作社、大戶，而企業(yè)去拿的3 000萬畝，真正種糧的幾乎沒有，非糧化趨勢明顯，而更過分的是非農(nóng)化蓋房子�！� [10]
（3）市場穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)安全受到挑戰(zhàn)。部分工商資本無意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進入農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域進行市場炒作，造成農(nóng)產(chǎn)品價格大幅波動，嚴(yán)重擾亂了市場秩序，沖擊了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還對城鄉(xiāng)居民消費帶來負面影響，如2011年夏天在民間被稱作“蒜你狠、姜你軍、豆你玩”的大蒜、生姜和綠豆價格飆升[11]。此外，國外工商資本大量進入，特別是通過控制產(chǎn)業(yè)上游的原料和期貨、中游的生產(chǎn)和加工、下游的市場渠道和知名品牌，制約我國大宗農(nóng)產(chǎn)品市場定價權(quán)，將影響我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。
3. 工商資本投資農(nóng)業(yè)的潛在隱患
�。�1）工商資本投資農(nóng)業(yè)存在盲目性。在資本潮涌農(nóng)業(yè)過程中，部分企業(yè)盲目跟風(fēng)投資，對農(nóng)業(yè)基本屬性、農(nóng)業(yè)投資的復(fù)雜性、長期性和風(fēng)險性等缺乏深入認識，導(dǎo)致同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，企業(yè)經(jīng)營壓力較大，有的難以維持，甚至“跑路”。如近年來嘉興市休閑農(nóng)莊、“農(nóng)家樂”遍地開花，一些缺乏特色的休閑農(nóng)莊、“農(nóng)家樂”經(jīng)營不景氣，甚至面臨倒閉風(fēng)險。
�。�2）政府引入工商資本存在主觀性。鼓勵工商資本投資農(nóng)業(yè)作為各級政府“招商引資”工作的一部分，是評價政府部門業(yè)績的重要方面，因此政府非常愿意將工商資本引進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，以致在實際工作中“重數(shù)量、輕質(zhì)量”，“重招商、輕監(jiān)管”，過多追求經(jīng)濟效益，而對社會效益和環(huán)境效益則重視不足①。
�。�3）土地流轉(zhuǎn)存在不規(guī)范性。在嘉興這樣的經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化程度和農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)比例較高，土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍；村民的土地一般集中流轉(zhuǎn)給村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，再經(jīng)過縣級土地流轉(zhuǎn)交易中心流轉(zhuǎn)給各類經(jīng)營主體；價格相對統(tǒng)一，合同文本規(guī)范。開封地區(qū)由于工商資本投資農(nóng)業(yè)起步較晚，土地流轉(zhuǎn)大多在鄉(xiāng)鄰之間或村民與種養(yǎng)大戶之間進行，流轉(zhuǎn)的隨意性較大，沒有簽訂規(guī)范合同的流轉(zhuǎn)行為比例較高；而在已簽訂的書面合同中，沒有采用政府統(tǒng)一制定的合同文本的現(xiàn)象突出，有的流轉(zhuǎn)合同標(biāo)的不明，沒有違約補償和爭議解決辦法，有的對承包戶、經(jīng)營業(yè)主、村集體三方的權(quán)利義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，已建立服務(wù)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則由于經(jīng)費緊張，制約正常工作順利開展。
�。�4）相關(guān)政策存在不確定性。在土地政策方面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，目前尚缺乏具體的可操作文件。工商資本傾向于較長時間租賃農(nóng)民土地，盡管《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，但工商業(yè)主簽訂的合同大多以二輪承包期為限，合同到期后相關(guān)權(quán)益沒有明確規(guī)定，影響工商資本和農(nóng)民關(guān)系的穩(wěn)定性。
三、鼓勵、規(guī)范引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)的對策建議
1. 鼓勵工商資本投資農(nóng)業(yè)的相關(guān)建議
當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展所處的階段性特征，決定了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中需要鼓勵工商資本進入。
（1）創(chuàng)新完善工商資本投資農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策。要因地制宜，盡快出臺針對鼓勵工商資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域更詳細、更有力的稅收、資金等方面的優(yōu)惠政策，如浙江省2014年5月出臺《關(guān)于鼓勵投資發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意見》（浙政辦發(fā)[2014]63號），明確財政、稅收、用地等五項具體的“政策紅包”，引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一是加大財政支持力度，落實稅收優(yōu)惠政策。通過貼息、補助、獎勵等形式，進一步加大對工商資本投資農(nóng)業(yè)的扶持力度；對投資農(nóng)業(yè)取得的具有專項用途的財政性扶持資金，根據(jù)國家稅收有關(guān)規(guī)定落實優(yōu)惠政策。二是加快土地制度創(chuàng)新。盡快開展農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變試點，研究解決好“長久不變”起點、期限確定、農(nóng)村新增人口補償、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承等問題，推動農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變政策落地[9]；鼓勵工商資本參與農(nóng)村土地復(fù)墾整理，整理土地優(yōu)先用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；借鑒浙江等省經(jīng)驗，積極探索基本農(nóng)田集中連片地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)用地使用辦法。三是強化金融保障。各類金融機構(gòu)要積極搭建與工商資本對接平臺，優(yōu)化信貸服務(wù)，簡化貸款手續(xù)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)農(nóng)業(yè)的針對性；要擴大有效抵（質(zhì)）押物范圍，依法開展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)、參保漁船、林權(quán)等抵押貸款和應(yīng)收賬款、倉（訂）單、可轉(zhuǎn)讓股權(quán)、專利權(quán)、注冊商標(biāo)專用權(quán)等權(quán)利質(zhì)押貸款；完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化理賠程序，積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險新品種，鼓勵各地加快地方特色農(nóng)業(yè)保險險種開發(fā)。四是加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加工商資本投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相應(yīng)補貼，積極發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如水利設(shè)施建設(shè)、土地整理和耕地改良等投入力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和投資環(huán)境。
�。�2）建立健全工商資本投資農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。政府相關(guān)部門要積極理整合涉及工商資本投資農(nóng)業(yè)管理的行政審批事項，簡化環(huán)節(jié)、縮短時限，進一步推動管理內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序的公開化、規(guī)范化，提高行政服務(wù)效率。積極搭建工商資本投資農(nóng)業(yè)各類服務(wù)平臺，建立和完善投資方向、單位土地投資規(guī)模、土地流轉(zhuǎn)信息、農(nóng)產(chǎn)品銷售、單位土地產(chǎn)出效益等方面信息，為工商資本投資農(nóng)業(yè)提供事前、事中、事后全方位和立體化服務(wù)。著力培育農(nóng)產(chǎn)品市場，積極支持電信部門與工商資本合作，開展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上交易市場，鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)電子商務(wù)，加快特色農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上展示展銷平臺建設(shè)。 �。�3）強化工商資本投資農(nóng)業(yè)的人才與技術(shù)支撐。進一步深化基層農(nóng)業(yè)科技推廣體系和運行機制改革，鼓勵農(nóng)業(yè)科技人員以技術(shù)入股、技術(shù)承包等形式，與工商資本企業(yè)結(jié)成利益共同體，及時指導(dǎo)企業(yè)、解決生產(chǎn)過程中的技術(shù)難題。鼓勵工商資本企業(yè)與科研院所、大專院校加強合作，保障專業(yè)人才供給、加快技術(shù)創(chuàng)新。加強農(nóng)民技能培訓(xùn)，建立健全農(nóng)村實用技術(shù)人才培養(yǎng)、使用、激勵機制，加快“農(nóng)民”向“農(nóng)業(yè)工人”轉(zhuǎn)型。推進農(nóng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)中心建設(shè)，鼓勵工商資本企業(yè)設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新中心，加大對農(nóng)業(yè)科研的支持力度。
2. 規(guī)范和引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)的相關(guān)對策
（1）頂層設(shè)計、試點示范。早在2001年，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)[2001]18號）就指出不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，但是對各地而言，工商資本到底如何進入、進入到哪些領(lǐng)域，地方仍有不少困惑，只能在具體中摸索，由于各地對政策的把握有較大的差異，既有成功的實踐案例，也有“試錯”的沖動行為。為此，需要從國家層面出臺更加明晰可操作的政策體系，對成功的實踐要大膽鼓勵探索，進一步加大支持力度，對盲目沖動和冒進行為要嚴(yán)格規(guī)范引導(dǎo)。建議在全國范圍內(nèi)選擇一些條件成熟、基礎(chǔ)較好，且有過探索實踐的地區(qū)，作為工商資本投資農(nóng)業(yè)試驗區(qū)（示范區(qū)），進行試點，探索總結(jié)我國不同地區(qū)工商資本投資農(nóng)業(yè)的具體做法、經(jīng)驗后在面上推廣。
（2）規(guī)劃引導(dǎo)、優(yōu)化布局。按照全國主體功能區(qū)劃和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局，把工商資本進入農(nóng)業(yè)同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，以便工商資本在進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時能夠“按圖索驥”，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位和空間布局，避免企業(yè)投資的盲目性和趨同性。
�。�3）嚴(yán)格準(zhǔn)入、全程監(jiān)督。建立工商資本投資農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入制度，對企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有的經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)營項目、土地利用規(guī)劃和履約能力進行審核，把好“準(zhǔn)入關(guān)”[7]；建立健全制度化、規(guī)范化、程序化的監(jiān)控機制，對工商資本投資農(nóng)業(yè)實施情況全程監(jiān)控，定期檢查與不定期抽查經(jīng)營范圍、投資能力、技術(shù)資格、流轉(zhuǎn)土地面積、用途、價格、期限以及流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險和吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)情況，避免企業(yè)弄虛作假或在中途變更經(jīng)營范圍與經(jīng)營模式。
�。�4）彈性流轉(zhuǎn)、動態(tài)管理。根據(jù)工商資本規(guī)模與經(jīng)營類別，合理確定用地范圍，明確建設(shè)周期，避免“圈地”、“圈而不建”行為；對規(guī)模流轉(zhuǎn)土地特別是面積達到一定規(guī)模以上（如 500 畝）的土地使用要嚴(yán)格審批；實行土地流轉(zhuǎn)彈性年期制，改變以往到承包期結(jié)束甚至更長時間的做法，一般工商資本項目流轉(zhuǎn)年期為10年，流轉(zhuǎn)年限屆滿后，對項目綜合效益和合同履約等情況進行評估，采取有償協(xié)議方式，續(xù)期或收回土地使用權(quán)；強化土地利用全生命周期管理，加強項目在土地使用期限內(nèi)全過程動態(tài)管理，將項目建設(shè)、運行質(zhì)量與綜合效益等相關(guān)要素納入土地流轉(zhuǎn)合同管理，堅決糾正改變土地農(nóng)業(yè)用途的違規(guī)行為，避免“非糧化”、杜絕“非農(nóng)化”等現(xiàn)象。
�。�5）農(nóng)民主體、利益共享。工商資本投資農(nóng)業(yè)無論在土地流轉(zhuǎn)還是企業(yè)經(jīng)營環(huán)節(jié)中，都必須確保讓農(nóng)民參與進來，要明確農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位，確保農(nóng)民的話語權(quán)。工商資本進入農(nóng)業(yè)要與農(nóng)民收入增長相結(jié)合，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)盡可能創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸納農(nóng)民就地、就近務(wù)工，建立合理的利益分配機制，增加農(nóng)民收入；鼓勵各地探索農(nóng)民土地入股等多種方式，建立企業(yè)與農(nóng)民之間緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，使農(nóng)民能夠得到企業(yè)發(fā)展壯大的“紅利”，確保農(nóng)民的收益。
�。�6）產(chǎn)業(yè)清晰、導(dǎo)向明確。采取差別化政策措施，引導(dǎo)工商資本進入符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向、具有長遠經(jīng)濟效益和社會效益的行業(yè)，比如適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)以及良種服務(wù)、農(nóng)資連鎖經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流、新型農(nóng)技服務(wù)、農(nóng)機跨區(qū)作業(yè)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)等領(lǐng)域；對于具有高污染、高消耗以及危害生態(tài)環(huán)境和土地生產(chǎn)能力的行業(yè)，則要嚴(yán)格限制或禁止。
�。�7）慎重外資、確保安全�？紤]到我國人多地少、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、糧食需求剛性增長等特殊國情和發(fā)展階段，需要正確處理對外開放和保護產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，從國家安全的高度重視國外工商資本和農(nóng)業(yè)外資并購，合理引導(dǎo)和利用國外工商資本。健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范國外工商資本投資的程序和準(zhǔn)入門檻，以防止外資的大規(guī)模流入對我國農(nóng)業(yè)行業(yè)安全產(chǎn)生威脅。如目前實施的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》中鼓勵“水產(chǎn)苗種繁育（不含我國特有的珍貴優(yōu)良品種）”、限制“豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕櫚油等食用油脂加工（中方控股），大米、面粉加工，玉米深加工”等需要加快調(diào)整，盡快編制外國工商資本投資農(nóng)業(yè)的“負面清單”，確保我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。
�。�8）未雨綢繆、風(fēng)險防范。健全農(nóng)業(yè)市場信息服務(wù)，減少投資盲目性帶來的市場風(fēng)險。建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險補助金和村級風(fēng)險保障金，用于企業(yè)無法履行流轉(zhuǎn)合同時補償農(nóng)民損失；可借鑒浙江嘉興等地做法，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險補助資金由市、鎮(zhèn)兩級財政按上年新增土地流轉(zhuǎn)面積每畝以一定標(biāo)準(zhǔn)提取；風(fēng)險保障金可以由市鎮(zhèn)（街道）兩級財政土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險補助資金、村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險準(zhǔn)備金和業(yè)主土地流轉(zhuǎn)保證金組成。借鑒開封市的做法，在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會，及時調(diào)解相關(guān)糾紛與矛盾。
四、總結(jié)與思考
實踐證明，工商資本向農(nóng)業(yè)大規(guī)�！斑M軍”，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的必然趨勢。但是我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件以及土地、金融等相關(guān)政策制約了工商資本投資農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，同時工商資本投資農(nóng)業(yè)也對農(nóng)民增收、耕地保護、農(nóng)業(yè)安全等帶來挑戰(zhàn)，并存在投資盲目性、引資主觀性、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范性和相關(guān)政策不確定性等隱患，因而需要在鼓勵的基礎(chǔ)上，規(guī)范和引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。
規(guī)范和引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)，需要正確處理以下幾個關(guān)系：一是經(jīng)濟效益與社會效益的關(guān)系。工商資本投資農(nóng)業(yè)的目的是追逐利潤；如果放任自流，則可能會使資本大量脫離糧食甚或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，乃至傷害農(nóng)民利益、破壞耕地和生態(tài)環(huán)境的領(lǐng)域；為此需要合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、監(jiān)控機制和差別化的激勵機制，將資本引向經(jīng)濟效益與社會效益并重的領(lǐng)域。二是提高生產(chǎn)效率與增進農(nóng)民福利的關(guān)系。工商資本投資農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)�；�(biāo)準(zhǔn)化、集約化生產(chǎn)，無疑可以實現(xiàn)產(chǎn)出效益，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀趨勢，但在此過程中，很可能出現(xiàn)收益分配不均、就業(yè)拉動能力下降乃至失地農(nóng)民的權(quán)益缺乏保障等問題。為此，當(dāng)?shù)卣仨毎言鲞M廣大農(nóng)民的利益與福祉作為所有工作的落腳點，在加強土地流轉(zhuǎn)、土地使用的監(jiān)管同時，探索彈性流轉(zhuǎn)機制、風(fēng)險保障機制、利益共享機制和糾紛調(diào)解機制。 此外，還要處理好招商引資與培育本土經(jīng)營主體的關(guān)系。當(dāng)前階段，應(yīng)將引進大型工商資本與扶持本地中小型經(jīng)營主體、帶動本地農(nóng)民共同發(fā)展相結(jié)合，并且以后者為落腳點。一方面農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要適度規(guī)模，規(guī)模過大或機械化程度過高，不利于拉動農(nóng)民就業(yè)；另一方面由于我國區(qū)域差距較大，只有立足本土比較優(yōu)勢、穩(wěn)扎穩(wěn)打地發(fā)展起來的當(dāng)?shù)亟?jīng)營主體，才有可能成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)內(nèi)生性發(fā)展的中堅力量；此外工商資本要想站穩(wěn)腳跟，做大做強，必須對當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、社會環(huán)境有充分了解，與鄉(xiāng)民“打成一片”，否則很容易與鄉(xiāng)民在日常管理和利益分配方面發(fā)生糾紛，本鄉(xiāng)本土的經(jīng)營主體與周邊鄉(xiāng)民有著天然的情感紐帶，相處融洽，發(fā)展自然也就相對順利。
[注 釋]
�、� 如是否有利于農(nóng)業(yè)健康發(fā)展、保護耕地和生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)民就業(yè)增收等。
