試試環(huán)境可持續(xù)發(fā)展視角下的政府作為
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論文導(dǎo)讀：政府作為與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)。所謂政府作為。政府在以經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)方面還十分欠缺。
關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展，政府作為，環(huán)境保護(hù)
建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)是我們長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)前，環(huán)境問(wèn)題愈來(lái)愈成為影響生存與發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題，其中，政府作為與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)。從可持續(xù)發(fā)展的角度講，所謂政府作為，是指政府在組織和管理國(guó)家行政事務(wù)的過(guò)程中對(duì)可持續(xù)發(fā)展可能產(chǎn)生影響的各種行為的總和。近年來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化，政府職能的轉(zhuǎn)化，許多既得利益關(guān)系改組、分化的變化過(guò)程中，公共資源管理責(zé)權(quán)失衡，還有一些官員乘制度不健全之機(jī)以權(quán)謀私、官商勾結(jié)，在一些地方竟形成濫用和掠奪公共資源、破壞環(huán)境的小氣候，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)難以得到根本遏制。[①]從一系列的環(huán)境問(wèn)題中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)可持續(xù)發(fā)展政策最具瓦解力的威脅往往來(lái)自某些政府的行為。在影響環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的諸多因素中，應(yīng)當(dāng)高度重視政府作為的影響，切實(shí)扭轉(zhuǎn)政府的不作為或作為不當(dāng)。
一、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展中的政府作為表現(xiàn)與成因分析
環(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的外部性，因此，在環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題上，各級(jí)政府一直居于主導(dǎo)地位。我國(guó)政府從政策和法制層面一直在加大了環(huán)境保護(hù)的力度，引入了環(huán)保責(zé)任追究機(jī)制，不少官員也因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。但我們也應(yīng)看到，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報(bào)告指出，“十五”時(shí)期我國(guó)多數(shù)的環(huán)保及生態(tài)目標(biāo)均未完成如“三河三湖”水污染治理、“兩控區(qū)”二氧化硫排放量均未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)；工業(yè)污染排放總量控制和生活污染治理設(shè)施建設(shè)均沒(méi)有達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)；荒漠化、水土流失控制未能達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)；生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的數(shù)量目標(biāo)雖超額完成，質(zhì)量問(wèn)題凸顯。隨著未來(lái)經(jīng)濟(jì)總量增加，資源、能源消耗持續(xù)增長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)面臨的壓力越來(lái)越大。目前所存在的許多環(huán)境問(wèn)題與政府的不作為和作為不當(dāng)有很大的關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1．在一些資源環(huán)境問(wèn)題上政府不作為或行動(dòng)不及時(shí),重點(diǎn)表現(xiàn)在政府對(duì)資源浪費(fèi)缺乏約束的職責(zé)。我國(guó)在資源問(wèn)題上的一個(gè)普遍現(xiàn)象是資源緊缺的同時(shí)浪費(fèi)又比較嚴(yán)重，資源開(kāi)發(fā)和使用環(huán)節(jié)的浪費(fèi)都比較突出。以礦產(chǎn)資源為例，采富棄貧、回采率低、綜合開(kāi)發(fā)利用不到位政府的作為沒(méi)有承擔(dān)起相應(yīng)的約束職責(zé)；同時(shí)全國(guó)各地接連不斷的煤礦安全事故，也反映了一些地方政府及主管部門的不作為或沒(méi)有完全盡責(zé)盡力。
2．部分地方政府或職能部門亂作為，體現(xiàn)在其對(duì)企業(yè)污染問(wèn)題視而不見(jiàn)甚至采取縱容態(tài)度。在政府職能上,地方政府的職能定位不明晰，邊界模糊，為一些職能部門缺位提供了空間。應(yīng)該說(shuō)，環(huán)境污染的企業(yè)行為與政府亂作為是緊密相連的。[②]以招商引資為例，一些地方在企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的選擇上，對(duì)資源浪費(fèi)和環(huán)境污染置之不理，不顧當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和治污能力，盲目引入一些環(huán)境污染較重的企業(yè)，致使地方環(huán)境條件急劇惡化。
3．在促進(jìn)資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的政策支持上，政府的作為還不到位。我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策雖然種類較多，但真正在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施并發(fā)揮作用的并不多見(jiàn)。有些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策雖然有政策性規(guī)定，但是由于沒(méi)有配套的措施，并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。例如，中國(guó)人民銀行于1995年就制訂了政策，要求各級(jí)金融機(jī)構(gòu)對(duì)“不符合環(huán)保規(guī)定的項(xiàng)目不貸款”，但是，由于沒(méi)有相關(guān)配套措施，這項(xiàng)很好的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策并沒(méi)有得以實(shí)施。[③]
4．在環(huán)境問(wèn)題上，政府作為以人為本、民主決策的程度不夠。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，聽(tīng)證制度在實(shí)踐中并沒(méi)有得到很好的落實(shí)。公民的意見(jiàn)沒(méi)有暢通的渠道得以有效反映，政府的信息公開(kāi)程度也不夠。
5．政府在以經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)方面還十分欠缺。傳統(tǒng)上，政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)措施可分為行政命令型措施和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型措施。行政命令型措施是通過(guò)各類環(huán)境法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與強(qiáng)制執(zhí)行達(dá)到一定的環(huán)境控制目標(biāo)，在市場(chǎng)不健全和污染源相對(duì)較少時(shí)會(huì)比較有效果。免費(fèi)論文網(wǎng)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型措施則以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過(guò)確定或改變市場(chǎng)參數(shù)來(lái)影響對(duì)象的經(jīng)濟(jì)利益，從而調(diào)動(dòng)污染者在利益的驅(qū)動(dòng)下減少其破壞環(huán)境的行為。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，使政府在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施成為可能。但在如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段來(lái)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面，政府的作為還十分欠缺。
分析以上的諸多問(wèn)題，政府作為是資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展最有影響力的因素。剖析這些現(xiàn)象，可以從以下幾點(diǎn)找到問(wèn)題產(chǎn)生的原因：
1．以GDP為核心的政績(jī)考核的影響�，F(xiàn)在通行的指標(biāo)中，對(duì)資源的損耗和環(huán)境污染損失是忽略的，這一指標(biāo)體系為無(wú)視環(huán)境條件片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率開(kāi)了綠燈，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。
2．政府職能轉(zhuǎn)變相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌還十分不到位。現(xiàn)在政府職能履行情況依然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的力量大，對(duì)社會(huì)管理的職能還不夠到位。免費(fèi)論文網(wǎng)。而現(xiàn)行的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響又很突出。但在現(xiàn)行財(cái)政體制下，上下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)倒掛。分稅制強(qiáng)化了中央財(cái)權(quán)，省級(jí)、市級(jí)政府又層層分稅，強(qiáng)化各自的財(cái)權(quán)，而極不對(duì)稱的支出重?fù)?dān)卻落在了基層。地方財(cái)政收入缺乏合理來(lái)源，省級(jí)以下政府靠營(yíng)業(yè)稅實(shí)現(xiàn)大宗收入，在事權(quán)重壓之下，各地紛紛以做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模為取向，以高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)向土地、向資源要效益，如此“竭澤而漁”，環(huán)境破壞便在所難免。
3．決策機(jī)制與法治失衡。從資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)可持續(xù)發(fā)展政策最具瓦解力的威脅往往來(lái)自某些政府的行為，有些打著“改革”“發(fā)展”旗號(hào)的做法，恰恰是少數(shù)人急功近利而犧牲多數(shù)人特別是弱勢(shì)群體的利益。造成上述情況的根本原因是：我國(guó)舊有的政治體制中，民主法制很不健全。改革開(kāi)放以來(lái)，這種情況雖有很大改變，但仍存在著行政權(quán)力過(guò)大，而立法權(quán)、公民參政權(quán)和司法權(quán)偏弱等問(wèn)題，且缺乏權(quán)力制約機(jī)制。
二、改善政府作為，推進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的幾點(diǎn)建議
我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)全球化與轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的特殊時(shí)期，解決當(dāng)前所面臨的環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題，要遵循生態(tài)平衡的客觀自然規(guī)律和要求，尋求人與自然的和諧共處。政府在制定政策時(shí)，要充分考慮我國(guó)的資源環(huán)境條件與發(fā)展的矛盾，建立符合國(guó)情的環(huán)境政策體系。
1．各級(jí)政府當(dāng)前應(yīng)著力完善建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的體制和機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步完善合理的資源價(jià)格形成機(jī)制，抓緊制定推出資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整資源稅、排污費(fèi)等稅費(fèi)政策。嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制、排污許可證制度，禁止無(wú)證或超總量排污。逐步完善促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制，例如適時(shí)推出水價(jià)改革和水權(quán)交易。
2．探索建立綠色GDP指標(biāo)體系。現(xiàn)有的 GDP核算體系在很大程度上主導(dǎo)著各級(jí)層面經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為。這一核算體系在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最大化的同時(shí)，也導(dǎo)致了資源占用和生態(tài)破壞的最大化。因此，在核算經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)體系中，應(yīng)加入對(duì)資源環(huán)境的核算，從而正確衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)，正確衡量發(fā)展成果和政府政績(jī)。[④]世界上已經(jīng)有一些國(guó)家開(kāi)始采用綠色GOP核算體系，綠色ＧＤＰ不僅能反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，而且能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與自然保護(hù)和諧統(tǒng)一的程度，可以很好地表達(dá)和反映可持續(xù)發(fā)展觀的思想和要求。我國(guó)政府也已經(jīng)著手進(jìn)行有關(guān)綠色GDP指標(biāo)體系的研究和試行工作。今后，應(yīng)進(jìn)一步加快建立符合國(guó)際慣例并適合中國(guó)國(guó)情的綠色GDP核算指標(biāo)體系的研究。
3．依法治理資源與環(huán)境問(wèn)題。在缺乏法律約束的條件下，地方政府部門更關(guān)心自己部門的利益而不是社會(huì)的利益而相應(yīng)的“各部門之間的協(xié)調(diào)”難免更多的是部門既得利益之間的權(quán)衡，而不是從社會(huì)利益最大化出發(fā)的社會(huì)各利益群體之間的協(xié)調(diào)。[⑤]所以，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略制定和重大項(xiàng)目決策的民主化、法制化方面，我國(guó)特別需要完善相關(guān)的制度。《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出，建立健全有利于環(huán)保的價(jià)格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購(gòu)等政策法律體系。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這些深層次的制度改革，可望為破解累積已久的制度弊端創(chuàng)造契機(jī)。僅以不動(dòng)產(chǎn)稅為例，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，正是由于地方財(cái)政收入以其為主體，而不以營(yíng)業(yè)稅為主，政府行為才得以規(guī)范，才紛紛以保護(hù)和改善環(huán)境、增進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)的安全與升值為施政目標(biāo)，環(huán)境友好與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能得以和諧。因此，對(duì)某些迫切需要但在國(guó)內(nèi)尚屬空白的法律應(yīng)盡快制定；要將合理的經(jīng)濟(jì)手段法律化，如環(huán)境損害賠償制度、與環(huán)保有關(guān)的財(cái)稅制度等。免費(fèi)論文網(wǎng)。[⑥]
地方政府的財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告提交地方人大審議時(shí)，應(yīng)說(shuō)明有關(guān)環(huán)境稅費(fèi)的征收和使用明細(xì)，避免用于污水處理等環(huán)境治理的資金被截留擠占挪用。近年來(lái)，我國(guó)政府相繼制訂了一系列涉及環(huán)境方面的法律。但從目前的環(huán)境現(xiàn)狀看，應(yīng)該盡快制定《中華人民共和國(guó)環(huán)境稅法》等綠色稅法，開(kāi)征環(huán)境稅和生態(tài)補(bǔ)償稅。環(huán)境稅既可調(diào)節(jié)人們的經(jīng)濟(jì)行為，減少污染，又可以為國(guó)家公共財(cái)政籌集資金。生態(tài)補(bǔ)償稅是指自然資源使用人或生態(tài)受益人在合法利用自然資源的過(guò)程中，對(duì)自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)費(fèi)用的稅收制度。[⑦]
4．積極推進(jìn)資源環(huán)境的機(jī)構(gòu)整合。資源環(huán)境的機(jī)構(gòu)調(diào)整不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)拆分合并，而是應(yīng)建立在職能整合基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)與職能歸位，使機(jī)構(gòu)的職能更加明晰，更能勝任可持續(xù)發(fā)展的需要。例如，針對(duì)日益突出的能源問(wèn)題，可以設(shè)想重組一個(gè)統(tǒng)一的能源部門，以加強(qiáng)能源領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與規(guī)劃；針對(duì)環(huán)境監(jiān)管的獨(dú)立問(wèn)題，可以設(shè)想將環(huán)保總局升格為環(huán)境署，提高其行政級(jí)別以進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管；同時(shí)針對(duì)環(huán)境保護(hù)中多頭管理無(wú)人負(fù)責(zé)的情況，完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。
5．加大政府對(duì)資源環(huán)境問(wèn)題的信息透明度，增強(qiáng)對(duì)政府資源環(huán)境行為方式的監(jiān)督和責(zé)任追究。規(guī)范環(huán)境信息的發(fā)布，對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的政策和立法、規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目，要充分公示信息，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。要通過(guò)有關(guān)法定民主程序的制定，保障社會(huì)公眾在可持續(xù)發(fā)展重大事項(xiàng)方面的參與權(quán)。各級(jí)人大及其常委會(huì)在可持續(xù)重大事項(xiàng)決策過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依法廣泛動(dòng)員社會(huì)公眾參與，調(diào)動(dòng)各方積極因素，特別是專家、民間環(huán)保組織和相關(guān)利益者的積極性，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和媒體公布等多種形式，使各項(xiàng)重大決策建立在更加民主、更加科學(xué)的基礎(chǔ)之上。
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