淺談我國農(nóng)村金融制度生成模式之轉(zhuǎn)向
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論文導(dǎo)讀:：正泰電工品牌已享譽國內(nèi)及東南亞、澳洲等市場。從國家到市場：我國農(nóng)村金融制度生成模式之轉(zhuǎn)向。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融，制度，市場，法律
農(nóng)村金融建設(shè)一路走來道路坎坷，幾經(jīng)挫折。加之農(nóng)村問題本身的特殊性與復(fù)雜性，我國農(nóng)村金融制度一直未能夠成熟起來。有許多學(xué)者研究認(rèn)為推動金融資源向農(nóng)村流動是構(gòu)建合理農(nóng)村金融制度的一條途徑。本文就是在此立場上對中國農(nóng)村金融建設(shè)中制度的供給模式進(jìn)行探討。
一、 農(nóng)村金融制度在我國的發(fā)展脈絡(luò)
時至今日，農(nóng)村金融制度還未形成比較成熟的框架。通過回顧我國農(nóng)村金融制度發(fā)展的歷史，考鏡源流，提要鉤玄，可為我國農(nóng)村金融制度的未來發(fā)展辨明方向，指示門徑。
我國農(nóng)村金融制度發(fā)軔于1979年。當(dāng)年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)組建的中國農(nóng)業(yè)銀行成為從事農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的國家專業(yè)銀行。同年首家城市信用社在河南省漯河縣成立。各種專業(yè)銀行恢復(fù)設(shè)立，農(nóng)村信用社也向農(nóng)村建設(shè)靠攏。逐漸形成了農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社分工協(xié)作的農(nóng)村金融體制。同時我們也可以看到在計劃經(jīng)濟(jì)時期以及改革開放后很長一段時間，我國實施優(yōu)先發(fā)展資本密集型重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略,在資本稀缺的條件下,這種戰(zhàn)略內(nèi)生決定了金融資源配置上的城市偏向行為,農(nóng)村金融機構(gòu)只是動員農(nóng)村儲蓄,以為城市工業(yè)化提供資金的一個渠道,國家對農(nóng)村金融的控制是趕超戰(zhàn)略下必然的邏輯結(jié)果。國家以金融剩余的形式對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)剩余的切割和轉(zhuǎn)移,構(gòu)成了改革以來中國農(nóng)村金融制度變遷的一個鮮明特征。[1]
在1984年，農(nóng)村信用社開始建立縣級信用聯(lián)社，開始注意與農(nóng)業(yè)銀行的分工。這改變了農(nóng)村信用社“既是集體金融組織，又是農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)”的格局。與此同時，多種農(nóng)村金融組織、金融形式應(yīng)運而生，在一些地區(qū)涌現(xiàn)了農(nóng)村信托投資公司，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)機構(gòu)和多種形式的合作基金會，并產(chǎn)生了農(nóng)村合作金融組織的雛型。央行允許各專業(yè)銀行打破分工、業(yè)務(wù)交叉，一個由政府主導(dǎo)的龐大的國有金融組織體系在短時間內(nèi)初步形成。1994年11月中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行正式成立。1996年按照《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，農(nóng)村信用社的行業(yè)管理實際上由中國人民銀行負(fù)責(zé)。農(nóng)村信用社改革的重心轉(zhuǎn)向恢復(fù)其合作制性質(zhì)。
1997年到2005年是農(nóng)村金融制度重新定位階段。1997年11月第一次全國金融工作會議確定了“各國有商業(yè)銀行收縮縣及縣以下機構(gòu)，發(fā)展中小金融機構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略。全國開始整頓金融市場秩序。1999年國務(wù)院發(fā)布文件取締農(nóng)村合作基金會。此階段農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重大調(diào)整，隨著四大國有商業(yè)銀行的退出以及對非正規(guī)金融的整頓，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的主力軍。農(nóng)村金融供給的相對萎縮與蓬勃發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體對金融需求之間的矛盾非常明顯的顯現(xiàn)出來。從中我們可以看出就是正規(guī)金融的高度發(fā)展可以抑制非正規(guī)民間金融的發(fā)展法律，但是在正規(guī)金融尚未發(fā)育成熟、自身仍存在許多制度缺陷的前提之下，政府若一味地對民間金融嚴(yán)厲禁止，只能造成農(nóng)村正規(guī)金融對農(nóng)村金融市場的畸形壟斷，導(dǎo)致農(nóng)村供給型金融抑制，十分不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[2] 從2006年至今是農(nóng)村金融制度復(fù)蘇和重構(gòu)階段。在2007年全國第三次金融工作會議提出加快建立健全農(nóng)村金融體系，推進(jìn)農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策，降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵和支持發(fā)展適合農(nóng)村需求特點的多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織。2008年中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議做出了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，要創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運行安全的農(nóng)村金融體系。隨后在全國各省市都依次進(jìn)行了新一輪的農(nóng)村金融建設(shè)并持續(xù)至今。
二、我國農(nóng)村金融的制度供給及其特點
關(guān)于社會經(jīng)濟(jì)的推動力而言，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度的作用是首要的。諾思就認(rèn)為制度提供了人類相互關(guān)聯(lián)影響的框架，它們確立了構(gòu)成一個社會，或者更確切地說，一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競爭關(guān)系論文服務(wù)。實際上，制度是個人與資本存量、物品與勞動產(chǎn)出及收入分配之間的過濾器。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派重視分析制度供給均衡。貨幣和金融資源的配置，總是在制度變遷的框架內(nèi)進(jìn)行的；而制度變遷的基本規(guī)律就是從制度短缺到制度供給，再到制度需求與制度供給之間的平衡。但是從以前到現(xiàn)在還有一些地方，我國農(nóng)村金融資源通過現(xiàn)行的農(nóng)村金融體系源源不斷地流向城市的大中型企業(yè)和一些高新產(chǎn)業(yè),而且這種強烈的城市化資源配置格局是在國家金融控制下所達(dá)到的一種強制性的均衡,而不是通過市場機制的配置形成的。[3]
然而，三十多年過去了，我國農(nóng)村金融在飛速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了諸多的問題。從制度視角全面檢討我國農(nóng)村金融的制度供給模式，總結(jié)農(nóng)村金融建設(shè)的得失成敗，或許能夠把握我國農(nóng)村金融制度變遷的規(guī)律和未來走向，及時改變農(nóng)村金融制度的供給模式，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。
我國農(nóng)村金融現(xiàn)行供給制度可以概括為“以國家強制主義為核心的行政主導(dǎo)模式”。這種模式的特點就是強大政府對弱小市場的控制，客觀的經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律以及市場自身的制度需求被強大的權(quán)力所扭曲。其具體體現(xiàn)在以下幾個方面上。
（一）供給途徑上以強制性供給為主，自發(fā)性供給為輔
強制性供給和自發(fā)性供給是制度供給的兩種基本途徑。前者是指為了特定的經(jīng)濟(jì)或其他目的，制度供給者自上而下地改變原制度或推行新制度，以此改變原有的經(jīng)濟(jì)格局或運行模式，從而實現(xiàn)制度變遷。后者是指制度實踐中新的獲利機會引致新的經(jīng)濟(jì)形勢，而新的經(jīng)濟(jì)形勢引發(fā)與之相適應(yīng)的新制度的出現(xiàn)。這是一種從實踐到規(guī)范的、自下而上的、自發(fā)的制度供給方式。在誘致性的制度變遷中，制度的創(chuàng)新發(fā)端于競爭性組織對預(yù)期收益機會的捕捉，由于競爭性組織對信息的了解非常充分，新的規(guī)則和制度往往具有更高的適應(yīng)效率，制度創(chuàng)新的成本較低，效率較高，制度的有效彈性也就高。歷史和現(xiàn)實以及國內(nèi)和國外的情況都表明，農(nóng)村中的民間金融活動任何時候都沒有停止過，這表明正規(guī)金融市場存在著缺失。[4]
我國農(nóng)村金融的制度生成情況雖然比較復(fù)雜，但明顯的是強制性供給乃是其最主要的方式。不管市場金融如何發(fā)展，國家仍然是強制性制度供給的最大主體，市場運行仍然受國家的直接控制。在進(jìn)入90年代后，整個農(nóng)村金融的制度供給開始出現(xiàn)一些層次較低、非主導(dǎo)性制度。但較之國家強制性制度安排，其規(guī)模和質(zhì)量仍顯弱小。
（二）供給主體上以中央政府為主，以其他主體為輔
從主體角度分析，制度供給者一般包括政府（含中央與地方政府）、社會組織和個人。與西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家不同法律，在中國，由于存在一個強大的中央集權(quán)式的政府，政府長期以來習(xí)慣于經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制下包辦一切的做法，以至于在改革開放以來制度大變遷之中，市場與政府之間始終存在著拉鋸式的斗爭。以至今日政府的巨大能量仍然是市場發(fā)展所不能抗?fàn)幍�。市場中的某些領(lǐng)域幾乎仍然是“政府（國家）在安排一切”。但必須清醒認(rèn)識，這種自上而下的體制改革和政府政策等外力推動所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)變遷，更多的是外在的和形式上的，缺乏內(nèi)在的動力和堅實的基礎(chǔ)。[5]
金融在農(nóng)村的組織設(shè)置基本處于停滯狀態(tài)。政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融和民營金融多種形式并存、定位明確、功能互補、產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村金融組織體系的形成，還需要一個漫長的過程，競爭性多元化農(nóng)村金融市場建設(shè)尚需時日。[6]我國農(nóng)村金融領(lǐng)域，其實從建國以來我們除了感受到國家作為制度供應(yīng)者的強大力量外，幾乎很難感受到其他社會組織與個人作為市場主體的存在。因此，在中國農(nóng)村金融市場，中央政府及地方政府是主要的制度供給主體，強制性制度變遷也是其主要的變遷形式。事實上，政府所有的金融機構(gòu)在掌握潛在借款者信息方面并不比私人放貸者擁有優(yōu)勢，在貸款的監(jiān)督和實施上更可能處于劣勢。[7]
�。ㄈ﹥r值追求上以改革目標(biāo)為主，以市場目標(biāo)為輔
某種制度所追求的價值從一開始就決定了這一制度的命運。但同時制度的價值取向不能脫離制度現(xiàn)實情況和彌補本身缺陷之需要。市場經(jīng)濟(jì)制度的的價值是個體利益、良性競爭和市場效率。反觀我國農(nóng)村金融的制度供給在價值取向上早已經(jīng)與現(xiàn)實和經(jīng)濟(jì)制度本身需要相去甚遠(yuǎn)。在這樣的價值指導(dǎo)下建立起來的中國農(nóng)村金融市場，其從一開始就注定了它與市場本源性的價值追求格格不入。
�。ㄋ模┙ㄔO(shè)手段上以政策管理為主，以法律規(guī)制為輔
在我們所查閱的研究文獻(xiàn)中，幾乎所有的研究者都認(rèn)為，一國金融體系的形成事實上受到該國法律體系的制約，兩者之間具有較高的關(guān)聯(lián)性。[8]強制性制度供給者可以采用多種手段來建設(shè)制度。由于中國農(nóng)村金融的種種制度基礎(chǔ)是在計劃經(jīng)濟(jì)體制的濃厚的背景中生成的，天然缺乏市場機制的基礎(chǔ)性制度安排，這使得中國農(nóng)村金融的制度變遷帶有計劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印。自政府與農(nóng)村市場結(jié)合以來，政府一直用行政管理的方式，利用行政政策來建設(shè)相關(guān)市場。即使我國政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也倡導(dǎo)并提供了為數(shù)不多的法律制度，但這種“法治”亦流于形式，甚至于不是對政府權(quán)力的控制與制約，有時是對其權(quán)力的確認(rèn)與強化。
中國農(nóng)村金融建設(shè)中的政策管制與法律規(guī)制相比，前者占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位。中國農(nóng)村金融市場實質(zhì)上一直是政府用行政手段控制和建設(shè)的市場。
三、我國農(nóng)村金融制度生成模式之轉(zhuǎn)向
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國農(nóng)村金融的制度變遷已經(jīng)走過了六十多個年頭。其間中國的農(nóng)村金融從無到有，從小到大，初具規(guī)模。然而，正如前面所分析的那樣，相關(guān)的制度供給在價值追求、供給模式及建設(shè)手段等方面，與現(xiàn)代市場運行的規(guī)律存在沖突，需要及時轉(zhuǎn)變。在制度變遷中，制度的不均衡是常態(tài)，制度也因此而發(fā)展。我國農(nóng)村金融制度變遷至今，其自身的不均衡性日漸明顯，這給農(nóng)村金融制度的變遷提供了初始動力。由于我國農(nóng)村金融的制度供給是“以國家主義為中心、以行政控制為主導(dǎo)的強制性供給模式”，因而今后我國農(nóng)村金融制度的轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)從遵循市場規(guī)律，轉(zhuǎn)變政府角色開始，構(gòu)建“市場、法治和多元的制度供給模式”。為此，現(xiàn)行農(nóng)村金融的制度生成模式應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)以下幾個方面的轉(zhuǎn)換：
�。ㄒ唬┕┙o途徑的轉(zhuǎn)換：從以強制性供給為主到強制性與自發(fā)性供給并重
長期以來我國以行政為主導(dǎo)的農(nóng)村金融制度的強制供給模式，基于此種模式的高效率性，在促進(jìn)和穩(wěn)定我國農(nóng)村金融的發(fā)展和控制風(fēng)險方面的確具有優(yōu)勢。特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，以政府的力量建立并發(fā)展農(nóng)村金融，有利于轉(zhuǎn)型中社會之穩(wěn)定。但是法律，目前的這種制度供給模式已經(jīng)并不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。首先，這種模式下自發(fā)性供給制度沒有成長的空間。行政力量在制度變遷中影響過大，以至于利益主體已經(jīng)對政府形成了一種制度變遷的路徑依賴，制度變遷由此缺乏突破與創(chuàng)新。但是政府也是有限理性人，也會出現(xiàn)政府失靈。強制性制度供給極可能在供給源頭上就失敗了。自發(fā)性制度供給從實踐中來，從認(rèn)識上最契合現(xiàn)實的要求。由此自發(fā)性制度變遷能彌補強制性制度供給的不足，它的缺失意味著我國農(nóng)村金融的制度供給已經(jīng)限于片面，政府單向的主觀意志成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運行的唯一依據(jù)。其次如前所述，強制性制度以理性政府為理想狀態(tài)，但是因為相關(guān)決策是具體個人根據(jù)其認(rèn)識與感情，以及受制于環(huán)境所做出的。實質(zhì)上強制性制度所依賴的基礎(chǔ)是缺乏溝通交流，而這一環(huán)節(jié)正有助于克服有限理性。所以在一定意義上,國家作為制度的最大供給者,所提供的金融制度安排能否有效,很大程度上也取決于其是否能夠與現(xiàn)存非正式制度和睦共處,而不是取決于政府對現(xiàn)有所謂的“先進(jìn)的制度”的了解、引進(jìn)以及推行決心。[9]
因此供給途徑的轉(zhuǎn)換應(yīng)注重以下問題。其一，有限制地提供強制性制度。強制性制度供給應(yīng)當(dāng)局限于核心制度，比如農(nóng)村金融運行賴以依托的基本法律，更多非核心的制度，可以采用自發(fā)性制度供給的方式加以提供；其二，按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求改善制度供給的科學(xué)性，以民主、高效和公平為指導(dǎo)豐富制度供給機制；其三，更要保證制度供給的合法性和連續(xù)性。畢竟農(nóng)村金融建設(shè)是一項復(fù)雜困難的艱巨工程。
�。ǘ┕┙o主體的轉(zhuǎn)換：從以中央政府為主到政府、社會組織和個人的多元體系
從制度供給主體上看，中央政府（含各部門）在農(nóng)村金融制度供給中起著決定性的作用。中央政府、地方政府、民間組織、市場主體在制度供給中的作用，依次遞減。到市場主體這一層次時，其制度供給的作用幾乎為零。但是，目前中央政府在制度供給過程中存在著較為突出的問題：一是角色的多元與自我矛盾論文服務(wù)。例如，在農(nóng)村合作金融上，中央政府既是市場的監(jiān)管者，又是市場的組織者，還是普通民眾的保護(hù)神，由于身兼數(shù)職，中央政府在提供相關(guān)制度時，常常會陷入不同角色需要的矛盾之中，難免顧此失彼、政策多變；二是缺乏有效的監(jiān)督機制。中央政府處于制度供給的最高層級，其決策具有最高權(quán)威，由于決策程序的科學(xué)化和法制化程度不高，又缺乏有力的監(jiān)督約束機制，其制度供給即使偏離了實際的需要，也不能得到及時的糾正。值得注意的是，目前地方政府在農(nóng)村金融的制度供給中的地位有所提升，這是一個好現(xiàn)象。但是，隨著改革開放的深化，地方利益凸顯，有時地方政府的制度供給常常表現(xiàn)出地方本位的特色。其所追求的價值目標(biāo)常與中央政府追求的價值目標(biāo)相沖突。為了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方的財政收入，解決地方的就業(yè)問題，一些地方政府總是在中央供給的制度中“趨利避害”，甚至不惜弄虛作假。這是在強化地方制度供給功能的同時必須注意克服的。
制度學(xué)派認(rèn)為現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中的社會組織和個人被看作能夠發(fā)現(xiàn)新的收入并積極追求制度變革的“初級行動團(tuán)體”，在制度變遷中占有十分重要的地位。但是，與政府的制度供給功能相比，我國農(nóng)村金融領(lǐng)域的社會組織和個人的制度供給功能被嚴(yán)重忽視。
因此，我們必須擺正中央政府在農(nóng)村金融制度供給中的位置，分清中央政府與地方政府制度供給方面的權(quán)限；同時法律，要充分重視市場民間組織及個人在農(nóng)村金融制度供給中的作用，留給它們一定的制度創(chuàng)新空間，并將其制度供給的愿望與要求反映到政府的制度供給過程之中。只有形成一個開放、多元和協(xié)調(diào)的制度供給主體體系，中國農(nóng)村金融的制度變遷才可能走出一條新路。
�。ㄈ﹥r值取向：從以改革目標(biāo)為主到以市場目標(biāo)為主
以什么樣的目標(biāo)為方向，在很大程度上決定了強制性制度變遷的成敗。因為與自發(fā)性制度不同，強制性制度更像是一場政策實驗，國家缺乏與市場的溝通。在這種基礎(chǔ)上的改革缺乏成功的基礎(chǔ)。在深化農(nóng)村金融制度的時候，改變制度供給方面的價值目標(biāo)，從國家本位論到市場本位論，還農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以本來面目。在我國，正規(guī)金融與民間金融共存是一個普遍現(xiàn)象。[10]在這樣的事實上，農(nóng)村金融要從政策性金融向市場性金融轉(zhuǎn)變。只有這樣，才能將現(xiàn)實的活力注入制度中，煥發(fā)制度的活力。有學(xué)者研究得出，農(nóng)村金融市場化，具體表現(xiàn)為操作手段市場化和機構(gòu)運作機制市場化。衡量農(nóng)村金融領(lǐng)域市場化的程度，可以利用三個指標(biāo)：一是農(nóng)戶和企業(yè)通過直接融資方式實現(xiàn)的融資量占融資總量的比重；二是農(nóng)戶和企業(yè)從非合作金融渠道與非政策性渠道得到的融資占融資總量的比重；三是民間私人資本和合作制形式的金融機構(gòu)占金融機構(gòu)總數(shù)比重。
�。ㄋ模┙ㄔO(shè)手段：從以政策為主到以法律為主
農(nóng)村金融是農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，當(dāng)然其存在巨大風(fēng)險。由市場不完全、信息失靈、外部性、經(jīng)濟(jì)周期等引發(fā)的弊端對制度的安全性是一個挑戰(zhàn)。因此核心的法律制度必須改善并發(fā)揮應(yīng)有的作用。這就要求制度建設(shè)的手段要從政策為主過渡到法律為主。用立法手段來保障農(nóng)村金融對農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融支持。無論是美、日等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，還是印度等發(fā)展中國家，都通過立法規(guī)定農(nóng)村金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。[11]有學(xué)者認(rèn)為實際上，中國市場化法制建設(shè)正處于初創(chuàng)階段，而有關(guān)金融與市場的法律正在比較多地借鑒英美法的經(jīng)驗，這使得中國的市場化法律從創(chuàng)建伊始即帶有市場主導(dǎo)型金融法律的特征。[12]
實現(xiàn)以上過度的路徑在于全面建立為農(nóng)村金融保駕護(hù)航的法律制度。一是提供農(nóng)村金融賴以生存和運行的法律制度，二是政府應(yīng)該嚴(yán)格履行法律賦予的相關(guān)職能，三是健全為了實現(xiàn)農(nóng)村金融的安全與可持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行相關(guān)的宏觀調(diào)控制度。同時，我們可以借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的先進(jìn)制度。制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以法為本，政府應(yīng)該依法而為，對政府干預(yù)做到嚴(yán)格限制。
四、結(jié)語
最近幾年農(nóng)村金融市場的制度變遷已經(jīng)在逐步實現(xiàn)從單一強制性制度變遷到自發(fā)性與強制性并重的轉(zhuǎn)變。建立真正符合市場自身邏輯的制度和削弱行政權(quán)力對市場的過度干預(yù)是這一過程的主題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融的建設(shè)并非單純依靠制度變遷方式的改變就會一帆風(fēng)順，但是這一轉(zhuǎn)變畢竟為突破農(nóng)村問題提供了一條可能的路徑。
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