芻議農(nóng)村公共服務(wù)資金和項目監(jiān)管體系建設(shè)
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論文導(dǎo)讀：針對欠發(fā)達(dá)山區(qū)小城鎮(zhèn)在公共資金來源上存在的以上問題，必須堅持以改革為動力，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下不斷破解小城鎮(zhèn)籌措公共服務(wù)資金的現(xiàn)實難題。對農(nóng)村公共服務(wù)資金項目監(jiān)管體系進(jìn)行設(shè)計，除了要符合上面所說的總體要求外，還應(yīng)該遵循相應(yīng)的原則，以保證體系設(shè)計的科學(xué)性和合理性。投資公共服務(wù)項目的監(jiān)管問題表現(xiàn)在投資的各個階段，為此對農(nóng)村改革服務(wù)資金和項目監(jiān)管問題表現(xiàn)在各個方面。
關(guān)鍵詞：公共資金，資金和項目，監(jiān)管體系
1.農(nóng)村公共服務(wù)資金與項目現(xiàn)實調(diào)查
1.1農(nóng)村公共服務(wù)資金與項目問題的調(diào)查
1農(nóng)村公共服務(wù)資金來源匱乏。目前，某些小城鎮(zhèn)的財政是沒有獨立地位的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣(市、區(qū))級財政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上主要是在執(zhí)行、操作縣市級政府的各項決策和政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政還主要是由縣(市、區(qū))級財政下?lián)苡糜诒?ldquo;開門”、保“吃飯”的政府運轉(zhuǎn)性財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府往往是需要通過多個上級財政安排的建設(shè)項目的建設(shè)，才能獲取一定比例的工作經(jīng)費作為能主動支配的資金，從而以這筆財政資金去做一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府所力所能盡的公共服務(wù)項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的事權(quán)與財權(quán)不相適應(yīng)、不相匹配，在加強社會管理和提供公共服務(wù)方面，不可避免地陷入了心有余而力不足的兩難境地。
�、谇钒l(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)資金與項目面臨的現(xiàn)實問題。隨著近年來中央、省、市、縣(市、區(qū))財政收入的快速增長，縣(市、區(qū))以上各級財政對浙西南欠發(fā)達(dá)山區(qū)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)項目的支持力度不斷加大，投入了大量資金，教育、文化、環(huán)保、城建、交通、電力以及社會保障等各方面的公共服務(wù)有了顯著的改善。同時，這種自上而下的公共產(chǎn)品供給模式缺乏針對性，與小城鎮(zhèn)因社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人口快速集聚帶來的大量公共服務(wù)需求差距還很遠(yuǎn)。其特點歸納如下：
一是小城鎮(zhèn)公共服務(wù)資金的主要來源是省級財政投入；二是小城鎮(zhèn)公共服務(wù)資金投入主體單一，基本上以政府投入為主；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政投入偏少，財力顯得十分脆弱；四是縣(市、區(qū))級財政用于小城鎮(zhèn)公共服務(wù)項目建設(shè)資金偏少，比例偏低；五是民間資本對小城鎮(zhèn)公共服務(wù)項目建設(shè)的貢獻(xiàn)率低，尚無民間資本進(jìn)入小城鎮(zhèn)公共服務(wù)項目建設(shè)的新機制。針對欠發(fā)達(dá)山區(qū)小城鎮(zhèn)在公共資金來源上存在的以上問題，必須堅持以改革為動力，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下不斷破解小城鎮(zhèn)籌措公共服務(wù)資金的現(xiàn)實難題。
1.2對農(nóng)村公共服務(wù)資金問題的突破
1科學(xué)規(guī)化引領(lǐng)公共服務(wù)資金投向。小城鎮(zhèn)規(guī)劃是實現(xiàn)小城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，以最大限度地減少重復(fù)建設(shè)和資源資金浪費現(xiàn)象，建設(shè)節(jié)約型社會的重要手段。
從2008年1月1日起，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開始實施，針對當(dāng)前城市和村鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中存在的突出問題，就城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任作了規(guī)定，制定長期而穩(wěn)定的小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，按照規(guī)劃逐步推進(jìn)小城鎮(zhèn)道路交通、電力通訊、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、環(huán)境保護(hù)等方面的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要對照規(guī)劃的要求，積極穩(wěn)健地推進(jìn)小城鎮(zhèn)婦幼保健、教育文化、社會保障、殘疾人康復(fù)與就業(yè)等各項社會公益事業(yè)的發(fā)展，切實做到以小城鎮(zhèn)規(guī)劃去引領(lǐng)公共服務(wù)資金的投向，最大限度地發(fā)揮小城鎮(zhèn)公共服務(wù)資金的使用效益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立健全針對轄區(qū)內(nèi)各個小城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施激勵機制，對依照規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)成效顯著的，要給予相應(yīng)的財政補貼或獎勵;對違反規(guī)劃進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，要依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
2優(yōu)化農(nóng)村財政支出結(jié)構(gòu)來提高資金支出比例。欠發(fā)達(dá)山區(qū)小城鎮(zhèn)政府調(diào)整和優(yōu)化公共服務(wù)資金的支出結(jié)構(gòu)，當(dāng)前要注重突出重點，講究實效，特別是在教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、交通電力、婦幼保健、環(huán)境保護(hù)等方面加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷擴大這方面的支出規(guī)模和比例。而市場機制能解決的問題，小城鎮(zhèn)政府則要善于交給市場去做，從而也切實加強了欠發(fā)達(dá)山區(qū)小城鎮(zhèn)政府自身的職能轉(zhuǎn)換，把真正應(yīng)該由政府去做的事做好并且做到位。
3規(guī)范和完善農(nóng)村政府財政的轉(zhuǎn)移支付制度。在實踐中，要特別注意城鄉(xiāng)之配合理地分配中央、省級財政下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金，切實加強小城鎮(zhèn)共享縣級以上財政轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)范化、制度化建設(shè)，堅決克服截留、挪用、克扣小城鎮(zhèn)應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付資金的不合理現(xiàn)象。
縣級以上財政應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研、科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，制定面向所轄小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金分配制度，做到規(guī)范、統(tǒng)一、公開、透明，盡量擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，注意克服轉(zhuǎn)移支付中的主觀隨意性和盲目性，善于用權(quán)威的制度去消除轉(zhuǎn)移支付中的主觀主義、形式主義、官僚主義和貪污腐敗現(xiàn)象。
對發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)自身而言，則必須建立相應(yīng)的規(guī)章制度，堅持�？顚Ｓ�，把縣級以上各級財政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金落實到相應(yīng)的公共服務(wù)建設(shè)項目上去，強化監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮上級下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金的公共財政效益，真正把上級下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為小城鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的實際能力。要將欠發(fā)達(dá)山區(qū)小城鎮(zhèn)的專項轉(zhuǎn)移支付資金納入科學(xué)管理的軌道，建立健全嚴(yán)格的科學(xué)分析和聽證制度，提倡和推行“陽光政務(wù)”，充分發(fā)揮上級所下達(dá)專項轉(zhuǎn)移支付資金的運營效益，并以此來不斷增強浙西南欠發(fā)達(dá)山區(qū)小城鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的能力。
2.農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管體系的構(gòu)建
2.1監(jiān)管體系設(shè)計的總體要求和原則
1總體要求。要初步建立起符合本市特點、與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，統(tǒng)一、科學(xué)、有效的政府投資公共服務(wù)資金和項目監(jiān)管體系，做到監(jiān)管機構(gòu)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，監(jiān)管程序的法定和規(guī)范，監(jiān)管規(guī)則的科學(xué)和公正。具體來說，要做到以下幾點：
一要建立農(nóng)村政府投資責(zé)任追究制度。對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。二要完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門、公共服務(wù)主管部門以及有關(guān)部門，依據(jù)職能分工，對政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督。三是加強政府監(jiān)管職能，完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資公共服務(wù)資金項目進(jìn)行全過程監(jiān)管。四是培育、引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督項目服務(wù)咨詢、服務(wù)評估、服務(wù)設(shè)計、服務(wù)監(jiān)理、審計等社會中介組織，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律的作用。五是建立政府投資項目的社會監(jiān)督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進(jìn)行監(jiān)督。六是設(shè)計政府投資公共服務(wù)資金項目監(jiān)管指標(biāo)體系，實現(xiàn)監(jiān)管的科學(xué)性和公正性。
2原則。對農(nóng)村公共服務(wù)資金項目監(jiān)管體系進(jìn)行設(shè)計，除了要符合上面所說的總體要求外，還應(yīng)該遵循相應(yīng)的原則，以保證體系設(shè)計的科學(xué)性和合理性。
第一、法律確定原則。農(nóng)村資金項目監(jiān)管機構(gòu)的職能和項目監(jiān)管的內(nèi)容、程序、手段等應(yīng)基于嚴(yán)格的法律法規(guī)規(guī)定。第二、獨立公正原則。獨立性是監(jiān)督工作的生命力和本質(zhì)特征。要賦予監(jiān)管機構(gòu)相當(dāng)程度的獨立性，使其避免受干擾影響。第三、過程控制原則。貫徹“預(yù)防為主、防查結(jié)合”的方針，實施事前、事中、事后相結(jié)合的全過程、動態(tài)監(jiān)管。第四、責(zé)任追究原則。對違反程序、濫用職權(quán)造成損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。第五、注重效率原則。政府相關(guān)部門之間實行監(jiān)督信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動，發(fā)揮社會中介機構(gòu)和新聞媒體的力量。第六、量化監(jiān)管原則。對農(nóng)村公共服務(wù)資金項目設(shè)計監(jiān)管指標(biāo)，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)給指標(biāo)打分，對評分結(jié)果進(jìn)行反饋，實現(xiàn)科學(xué)有效監(jiān)管。論文大全。指標(biāo)設(shè)計時要注重合法性與績效性相結(jié)合。
2.2監(jiān)管體系實施的基本框架
目前我國政府投資項目的監(jiān)管往往是事后的，也就是發(fā)現(xiàn)問題才監(jiān)管，事前防范、事中控制和事后的評價機制不健全。投資公共服務(wù)項目的監(jiān)管問題表現(xiàn)在投資的各個階段，為此對農(nóng)村改革服務(wù)資金和項目監(jiān)管問題表現(xiàn)在各個方面。
對監(jiān)管體系的設(shè)計大致包含兩方面，一是監(jiān)管指標(biāo)。具體來說，監(jiān)管指標(biāo)是為了要實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管和公平監(jiān)管，對每一個項目進(jìn)行量化的分析和評價，然后依據(jù)量化的結(jié)果采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。在設(shè)計監(jiān)管指標(biāo)時，要考慮合法性和績效性。二是監(jiān)管模式。首先要保證監(jiān)管機構(gòu)的獨立和公正；其次，要明確相關(guān)監(jiān)管部門之間的職責(zé)分工，以提高效率；再次，在監(jiān)管模式中要責(zé)任追究，體現(xiàn)“監(jiān)”和“管”的結(jié)合。
監(jiān)管體系的另外一個特點就是在監(jiān)管時間上體現(xiàn)為前期、中期和后期的全過程監(jiān)管，無論是監(jiān)管指標(biāo)還是監(jiān)管模式，都是在這三個階段分別進(jìn)行設(shè)計的，體現(xiàn)過程控制的原則。論文大全。在這種設(shè)計下，從監(jiān)管指標(biāo)上講，可以及時根據(jù)量化評價結(jié)果，采取相應(yīng)措施，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管；從監(jiān)管模式上說，可以根據(jù)各個過程所涉及的不同部門和單位，有針對性地進(jìn)行職責(zé)設(shè)計。而且在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計和模式設(shè)計時，要體現(xiàn)法律確定的原則。最后，為了對具體項目有一個監(jiān)管的總體評價，要將各個階段的監(jiān)管指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行匯總，得到全過程的監(jiān)管效果評價，對監(jiān)管模式也要進(jìn)行全過程的匯總。
23 政府公共服務(wù)項目監(jiān)管指標(biāo)設(shè)計
項目監(jiān)管體系包括項目前的監(jiān)管、項目中的監(jiān)管價和項目后監(jiān)管三個部分，三者缺一不可。在進(jìn)行監(jiān)管指標(biāo)設(shè)計時，要明確三個問題。
1監(jiān)管指標(biāo)設(shè)計的原則。在設(shè)計公共服務(wù)項目監(jiān)管評價指標(biāo)體系時，不是對指標(biāo)的簡單羅列，應(yīng)遵循以下原則。
一是代表性原則。選擇的指標(biāo)盡可能覆蓋監(jiān)管的基本內(nèi)容，應(yīng)選取最具代表性的指標(biāo)。二是可比性原則。要具有普遍的適用性和可比性，不僅能用于某一個確定區(qū)域內(nèi)時間序列的縱向比較，還能用于空間地域的橫向比較。三是系統(tǒng)整體原則。把評價作為一個系統(tǒng)進(jìn)行分析，使監(jiān)管指標(biāo)體系具有高度的系統(tǒng)性和概括性。四是定性分析和定量分析相結(jié)合原則。
2指標(biāo)監(jiān)管的目標(biāo)。一是合規(guī)性。揭示項目建設(shè)、管理中存在的各種違法違規(guī)問題。二是合理性。包括項目總體安排的合理性和評判項目管理活動的合理性。
三是效率性。效率性涉及到投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。四是效果性。具體包括產(chǎn)出的質(zhì)量、得到的經(jīng)濟(jì)社會效果、公眾的滿意程度等。效果性涉及到產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系。
3績效評價的指標(biāo)及設(shè)計層次。由財政部提出了“積極探索建立財政支出績效評價工作體系”的工作思路，強調(diào)應(yīng)以財政資金為主線，以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以提高財政支出績效為目標(biāo)，采取“統(tǒng)籌考慮，整體推動，區(qū)分層次，分步實施”的思路逐步開展，摒棄了分頭行動、各自為戰(zhàn)的“散兵”工作思路。中共中央十六屆三中全會《決定》明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”，財政支出績效評價工作提高到一個前所未有的高度。論文大全。
財政部關(guān)于政府投資項目績效評價的與本文所談的監(jiān)管問題有很多相似之處，最終都是為了提高國家資金的使用效率。因此，本文在研究農(nóng)村公共服務(wù)資金項目的監(jiān)管指標(biāo)時考慮關(guān)于績效評價的指標(biāo)，可以分別從目標(biāo)層、狀態(tài)層、描述層、和操作層入手，政府公共服務(wù)資金項目全過程監(jiān)管體系要從監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)管模式兩個角度來進(jìn)行。
參考文獻(xiàn)：
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