農(nóng)民工子女受教育問題的研析
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論文導(dǎo)讀：但是，由此帶來的農(nóng)民工子女的受教育現(xiàn)狀卻成為一個(gè)涉及公平的“問題”愈演愈烈。[1]義務(wù)教育法規(guī)定由于各地的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由各地的政府財(cái)政支付，因此，義務(wù)教育這項(xiàng)由相關(guān)法律和制度規(guī)定的公共產(chǎn)品，成為各地政府只能提供給當(dāng)?shù)貞艏用竦墓伯a(chǎn)品。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民工子女，義務(wù)教育，現(xiàn)狀，對策
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)到2.1億，堪稱和平時(shí)期人類規(guī)模最大的人口流動。這種人口流動是正常的社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整環(huán)節(jié)，是中國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。但是，由此帶來的農(nóng)民工子女的受教育現(xiàn)狀卻成為一個(gè)涉及公平的“問題”愈演愈烈。
1.農(nóng)民工及其農(nóng)民工子女的身份
“農(nóng)民工”愈來愈被作為一種身份制度化。目前，在大、中城市中出現(xiàn)的大量的“不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍然保留農(nóng)民身份”“干著工人的勞動卻得不到工人身份”的農(nóng)民工群體。在本質(zhì)上來說，農(nóng)民工群體的出現(xiàn)恰恰是城鄉(xiāng)二元體制在城市內(nèi)部的再次復(fù)制，而復(fù)制的結(jié)果就是形成了“農(nóng)民工體制”，他們處于城市的集體排斥之中，生活質(zhì)量低下，工作沒有保障，權(quán)利受損是一種常態(tài)。[1] 2004年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干問題的意見》中，也指出“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。”2006年，國務(wù)院通過《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，認(rèn)為農(nóng)民工問題關(guān)系到國家的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展，要求解決農(nóng)民工問題要公平對待，一視同仁。但實(shí)質(zhì)上，“農(nóng)民工”這種人為的以制造差別來界定身份的做法，是以忽視公民基本資格權(quán)利為基礎(chǔ)的，他忽視了農(nóng)民工作為公民的平等性要求。
“農(nóng)民工子女”大致有幾種稱謂：“城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年”、“流動兒童少年”、“農(nóng)民工子女”、“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女”、“農(nóng)村留守兒童”。[2] 2003年國家政策中開始提出“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女”和“農(nóng)民工子女”概念，2007年提出的“農(nóng)村流動兒童”的概念更加明了地表述了農(nóng)民進(jìn)城后其子女隨之進(jìn)程抑或留守的兩種生存狀態(tài)。
2.農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的現(xiàn)狀
2.1受教育機(jī)會不平等
受教育機(jī)會是衡量教育公平的最重要指標(biāo)。農(nóng)民工子女受教育機(jī)會不平等具體反映在農(nóng)民工子女的就學(xué)渠道方面。就學(xué)渠道主要有：[3]第一，在公立中小學(xué)借讀。第二，就讀于流出地政府在流入地所辦的學(xué)校。第三，進(jìn)入民助公立(或公助私立)學(xué)校學(xué)習(xí)。論文發(fā)表。第四，就讀于民工子弟學(xué)校。論文發(fā)表。第五，在家鄉(xiāng)學(xué)校接受教育。抽樣調(diào)查顯示有65％的適齡兒童在家鄉(xiāng)接受教育，他們的父母親一方或雙方不在身邊，處在教育的邊緣地位。[3]第六，部分農(nóng)民工子女失學(xué)或輟學(xué)。
2.2受教育過程不平等
一方面，由于戶籍的限制，農(nóng)民工子女必須比城市孩子多繳納高昂的贊助費(fèi)和借讀費(fèi)，盡管他們生活的經(jīng)濟(jì)條件比城市孩子要低很多。論文發(fā)表。接受農(nóng)民工子女的城市公立學(xué)校目前主要有以下兩種：一類是城市中基礎(chǔ)薄弱的學(xué)校，二是城郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校。在公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女經(jīng)常是“插班”或者是被“單獨(dú)編班”。由于戶口不在當(dāng)?shù)�，�?jīng)濟(jì)條件薄弱，常被公辦學(xué)校的城市學(xué)生排斥；由于父母工作流動性大，學(xué)校有時(shí)會疏于管理；由于沒有學(xué)籍，成績因此不計(jì)入教學(xué)考評，甚至無機(jī)會參加學(xué)校或當(dāng)?shù)馗骷壵e辦的各種活動，以及“三好學(xué)生”的評選和一些體育競賽；部分教師素質(zhì)不高，往往歧視農(nóng)民工子女學(xué)生，甚至剝奪農(nóng)民工子女與城市學(xué)生平等地接受教育的權(quán)利。[4]另一方面，民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校由于資金短缺，且不少學(xué)校辦學(xué)以贏利為目的，辦學(xué)條件被降到最低，因此存在很多問題，如教學(xué)設(shè)備奇缺、管理水平低、師資力量弱以及存在安全方面的隱患等。所以農(nóng)民工子女盡管有學(xué)可上，享受的依然是比公辦學(xué)校低得多的待遇；而且當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T還有比較嚴(yán)重的城市本位觀念，不但不落實(shí)國家的政策，對這些學(xué)校進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，改善教學(xué)環(huán)境，反而以地區(qū)、部門利益為重，動輒以辦學(xué)規(guī)模太小、條件太差等不合規(guī)范為理由將學(xué)校關(guān)閉，不給予其合法的辦學(xué)地位，全然不顧流離失所的學(xué)生。[5]
3.導(dǎo)致農(nóng)民工子女受教育問題產(chǎn)生的制度性障礙
3.1二元對立的戶籍管理制度
導(dǎo)致農(nóng)民工子女受教育不平等的直接原因是：沒有流入地城市的戶籍。自1958年《戶口管理?xiàng)l例》的頒行，城市與農(nóng)村被制度地二元分割開來:公民被分成城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩大身份不同、待遇不同的利益群體。這樣“農(nóng)民”從原來的職業(yè)概念變成了一種身份界定，農(nóng)民不能隨意流動，更無法享有城里人的各種資源和福利待遇。[1]義務(wù)教育法規(guī)定由于各地的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由各地的政府財(cái)政支付，因此，義務(wù)教育這項(xiàng)由相關(guān)法律和制度規(guī)定的公共產(chǎn)品，成為各地政府只能提供給當(dāng)?shù)貞艏用竦墓伯a(chǎn)品。[4]農(nóng)民工雖然居住在城市，也在所在城市繳納了相關(guān)稅費(fèi)戶籍卻在農(nóng)村。卻沒有該城市的戶籍，其子女就不能同樣享受該城市的義務(wù)教育這項(xiàng)由法律和制度規(guī)定的、以稅收為基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品。
3.2義務(wù)教育投入體制
我國義務(wù)教育階段實(shí)行的“分級辦學(xué)、分級管理”的教育體制過度分權(quán)�！读x務(wù)教育法》第八條規(guī)定：義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級管理；第十二條規(guī)定：實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證。這個(gè)教育法則明確了流入地政府對流動人口學(xué)齡兒童的入學(xué)并沒有法律上的責(zé)任，作為城市邊緣人口，農(nóng)民工子女無法享受流出地政府帶給他們的教育補(bǔ)助。因此，義務(wù)教育的過度分權(quán)是造成農(nóng)民工子女上學(xué)難的主要原因。雖然國家出臺了一系列的政策，想要地方采取措施，強(qiáng)化農(nóng)民工子女受教育問題，但是這種中央出政策，地方出資金的方式在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中并未奏效。如2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》(以下簡稱《決定》)指出，“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主(以下簡稱“兩為主”)，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。”但《決定》對如何落實(shí)保障“兩為主”并無明確的規(guī)定或辦法。此后一些地方出臺的關(guān)于解決流動人口子女教育問題的政策與《暫行辦法》也無明顯的區(qū)別。[5] 但是，政策的出臺并不等于問題的解決，尤其是在中央政府出政策、地方政府出錢的情況下，政策與其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間還有一段相當(dāng)長的距離。把農(nóng)民工子女教育問題被制度地定性為一個(gè)地方性問題，還有待進(jìn)一步探討。
4.解決對策
4.1確立農(nóng)民工子女以公民身份的資格
農(nóng)民工是以差別對待的方式形成的一種制度身份，這種身份建構(gòu)的過程本身就是一種權(quán)益受損的過程。因?yàn)樵谏鐣娴姆峙溥^程中，忽視了農(nóng)民工作為公民的基本的平等權(quán)利。公民身份是作為社會的個(gè)體一切權(quán)利享有與義務(wù)承擔(dān)的基礎(chǔ)。從憲政意義上，包括農(nóng)民工在內(nèi)的每一個(gè)公民在一些最基本的社會、政治、經(jīng)濟(jì)方面都享有同等的國民待遇，不因民族、種族、職業(yè)、家庭住址、戶籍和其他身份的差異，在憲法法律地位上有所不同。因此對待農(nóng)民工問題首先要以“公民權(quán)利”為衡量標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先價(jià)值選擇，創(chuàng)設(shè)條件，滿足農(nóng)民工子女教育中的實(shí)際需求，不能因陋就簡，降低標(biāo)準(zhǔn)。所以，要確立尊重農(nóng)民工子女的公民資格，首先要通過法律來確保公民的身份是平等的�？涩F(xiàn)實(shí)正如有學(xué)者所指出的那樣“作為一個(gè)階層的農(nóng)民和民工，受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利方面與城市居民有重大差別，大量的法律文件則體現(xiàn)、貫徹了這種二元結(jié)構(gòu)，從立法上確定了這種基本階層的差別對待，這種差別對待構(gòu)成了法律上的不平等”[6]。因此，要進(jìn)行立法層面的考察，對于侵犯農(nóng)民工子女受教育權(quán)利的法律法規(guī)、規(guī)章制度進(jìn)行清理和廢止，創(chuàng)設(shè)一個(gè)有利于農(nóng)民工子女教育實(shí)現(xiàn)的法律環(huán)境，真正使“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會。”
4.2政府調(diào)整現(xiàn)有義務(wù)教育資源配置格局
要把義務(wù)教育管理體要由“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理、以縣為主”調(diào)整到“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”、“中央和省級人民政府要通過轉(zhuǎn)移支付等方式加大對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的扶持力度，使教育資金跟著孩子走”。從而，全方位地把農(nóng)民工子女教育從體制外納入到體制內(nèi)。入學(xué)渠道應(yīng)該以公辦學(xué)校為主，民辦教育為輔，調(diào)整現(xiàn)有教育資源的分布，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有資源利用的最大化。明確、具體規(guī)定相關(guān)各部門的職責(zé)。并建立健全捐贈機(jī)制，完善捐贈立法，鼓勵社會資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，多渠道籌措教育資金。各級政府的教育行政部門應(yīng)嚴(yán)格督查各地實(shí)施義務(wù)教育的情況，并加強(qiáng)社會監(jiān)督（群眾監(jiān)督），設(shè)立舉報(bào)熱線（舉報(bào)信箱）以及強(qiáng)化媒體的監(jiān)督作用建立完善系統(tǒng)嚴(yán)格的評價(jià)，考核的指標(biāo)體系，可設(shè)立一系列的指標(biāo)進(jìn)行檢查與考核，以作為各校領(lǐng)導(dǎo)晉降、任免的依據(jù)。真正做到違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，嚴(yán)厲查處和懲處責(zé)任人。
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