淺析村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位及功能
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【摘要】村委會作為基層的群眾性自治組織，在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要的作用。為明確村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位及功能，文章對廣東省佛山市順德區(qū)等地進(jìn)行實地調(diào)研，發(fā)掘村委會的行為及法律法規(guī)存在的問題，通過剖析其原因為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作提供相應(yīng)的法理見解和對策建議。 【關(guān)鍵詞】村委會；農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)；法律地位；功能 村委會作為基層的群眾性自治組織，在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮中重要的作用。然而，遍尋法律法規(guī)、地方規(guī)章制度等，均沒能看到其對村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位作出明確規(guī)定，這使得村委會在實際的土地流轉(zhuǎn)中的定位不明確。定位不清導(dǎo)致了村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的功能沒能得到有效發(fā)揮，土地流轉(zhuǎn)過程中行政障礙重重，土地流轉(zhuǎn)效率不高，造成土地資源浪費。因此研究村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位及功能有著重要的理論和現(xiàn)實意義。 本文在前人研究的基礎(chǔ)上，嘗試對村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位與功能進(jìn)行剖析，進(jìn)而給出法理見解和對策建議，為推進(jìn)我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提出新構(gòu)想。 一、村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位和功能淺析 （一）法律地位 法律地位是指法律主體享受權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的資格，也用以指法律主體在法律關(guān)系中所處的位置，它常用來表示權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)程度。村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位即是關(guān)于村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利和義務(wù)的法學(xué)范疇。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)尚未對村委會的法律地位作出明文解釋，對村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位的規(guī)定更是處于法律的空白地帶。我們認(rèn)為有必要盡快啟動立法進(jìn)程，明確村委會在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的法律地位。 （二）功能 功能是指主體對客體所發(fā)揮的有利作用和效能。雖然我國現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒有對村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的功能做出明文規(guī)定，但是從一些具體的法律條文中，我們還是能夠發(fā)現(xiàn)端倪。概括而言，村委會享有農(nóng)村集體土地的發(fā)包權(quán)、代理管理權(quán)和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的代理經(jīng)營權(quán)，并依法對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的情況實行監(jiān)督和調(diào)解。其作用好比一座橋梁，分別連通著村民、企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中扮演著不可或缺的角色，發(fā)揮著多種功能： 1.村委會是村民的擔(dān)保人 在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中，村委會是村民的擔(dān)保人。村民所有的土地承包經(jīng)營權(quán)若要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，須經(jīng)村民代理授權(quán)后由村委會與企業(yè)溝通、簽訂協(xié)議等。村委會不僅要為村民在簽訂協(xié)議時提供相應(yīng)的建議，還要在承包方履行協(xié)議時充分保障村民的合法權(quán)益。同時，村委會須作為中立方調(diào)解村民和企業(yè)之間關(guān)于出讓土地問題的歧義、糾紛，既要保障村民的合法權(quán)益，也不能損害企業(yè)的合法利益。 2.村委會是企業(yè)的協(xié)助人 在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過程中，村委會是企業(yè)的協(xié)助人。一般來說，企業(yè)要租用農(nóng)村的土地，就需要村委會的協(xié)助。農(nóng)村土地碎片化的問題普遍存在，土地流轉(zhuǎn)往往會牽涉到好幾戶村民，這便需要發(fā)揮村委會的影響力，由村委會與村民進(jìn)行協(xié)商，方能更快、更好地滿足企業(yè)大面積的用地需求。這不僅極大地提高了土地流轉(zhuǎn)的成功率，而且為交易雙方節(jié)約了成本。 3.村委會是政府的代理人 在農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)過程中，村委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人。在政府眼中，基于政治行為的慣性，村委會是行政機(jī)構(gòu)的末級觸角，受基層政府土地管理部門的委托實施一些行政行為再正常不過。從這一角度來看，村委會是國家行政權(quán)力的延伸，既要向村民傳遞政府部門的信息，也要向政府反映村民的意見，扮演著代理人的角色。 二、村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位及功能困境 土地流轉(zhuǎn)本應(yīng)堅持因地制宜的原則，從各地實際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。但中央層面的法律政策一旦下達(dá)地方，在地方政府結(jié)合本地情況進(jìn)行落實的過程中卻極易出現(xiàn)偏差、陷入困境。 �。ㄒ唬┰趯嶋H操作中，村委會對自身的定位與法律規(guī)定尚有差距 據(jù)調(diào)查，在廣東省佛山市順德區(qū)陳村的六個行政村中，村內(nèi)集體土地流轉(zhuǎn)事項由村委會股份合作社和資產(chǎn)辦公室共同負(fù)責(zé)，其中股份合作社負(fù)責(zé)村內(nèi)農(nóng)用、非工業(yè)用地的流轉(zhuǎn)事項，包括合約的簽收與土地使用情況的監(jiān)督管理；資產(chǎn)辦公室負(fù)責(zé)工業(yè)用地的流轉(zhuǎn)事項，二者皆由村委會主任領(lǐng)導(dǎo)。村委會在土地流轉(zhuǎn)過程中負(fù)責(zé)通知股份合作社及資產(chǎn)辦公室相關(guān)政策的變化，并收集村集體經(jīng)濟(jì)理事會、村支部、村民股東的意見，根據(jù)討論結(jié)果決定政策是否實施；同時股份合作社和資產(chǎn)辦公室也具有制定土地經(jīng)營方案的職能，根據(jù)集體土地原有的規(guī)劃決定土地用途。而在陳村的實際操作中，各村對此的管理未能統(tǒng)一：在陳村內(nèi)，大都由資產(chǎn)辦公室負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)土地的簽約和收租，而潭村的流轉(zhuǎn)土地是由村委會收取管理費、股份合作社管理集體土地的分紅和福利，紺現(xiàn)村的土地流轉(zhuǎn)則需得到村委會的批準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)后由村委會負(fù)責(zé)收取租金。 但根據(jù)規(guī)定，股份合作社的職能是經(jīng)營管理屬于本社成員集體所有的土地和其他資產(chǎn)，并辦理集體土地承包、流轉(zhuǎn)及其他集體資產(chǎn)經(jīng)營管理事項；資產(chǎn)辦公室的職能是指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村集體資產(chǎn)購建、運營和處置等工作。
（二）現(xiàn)實中的一些村委會干部在土地流轉(zhuǎn)中以權(quán)謀私 在調(diào)查地大都村，就曾發(fā)生過村委會干部私下大量低價流轉(zhuǎn)集體土地，嚴(yán)重?fù)p害村民權(quán)益的惡劣事件。在農(nóng)村土地市場主體中，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的村民卻成了弱勢群體，法律所賦予的權(quán)利和應(yīng)得的收益得不到保障；村民會議也因受到現(xiàn)實的各種因素影響，并沒有發(fā)揮其固有的監(jiān)督作用。就監(jiān)督功能而言，調(diào)查地各村均未對已流轉(zhuǎn)出的土地進(jìn)行合理的監(jiān)督，監(jiān)督功能的缺失導(dǎo)致村民的權(quán)益受損。甚至要等到村民投訴時，村委會才會出面處理，監(jiān)督和預(yù)防機(jī)制形同虛設(shè)。 三、村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及剖析 �。ㄒ唬┐嬖诘膯栴} 1.缺位 在土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會作為村民的擔(dān)保人，理應(yīng)對村民負(fù)責(zé)，充分保障村民的合法權(quán)益。而在實際操作中，村委會并沒有充分行使自己的職權(quán)，沒有時刻把村民的利益放在首位，只是起到形式上的擔(dān)保作用，甚至沒有保障村民的知情權(quán)。 2.錯位 我國的行政村有幾個不同職能的主體，如村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民會議和村支部等。就土地流轉(zhuǎn)而言，村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，村民會議是村民意愿與訴求的表達(dá)平臺，村支部則主要發(fā)揮監(jiān)督作用。在現(xiàn)實中，作為行政末梢的村委會，經(jīng)常與其他主體的職能混淆，錯位地作為集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，直接代表民意行使本不屬于村委會的職能；甚至陽奉陰違，權(quán)力尋租、以公謀私，視國法于無形。 3.越位 村委會作為行政權(quán)力的末級觸角，扮演著國家代理人的角色。村委會要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和村民之間上傳下達(dá)，也要受基層政府土地管理部門的委托來施行一些行政行為。因此，村委會的權(quán)力極易膨脹放大，在處理土地流轉(zhuǎn)事務(wù)時忽略上級部門，走在法律政策的前面；村委會在落實相關(guān)文件的精神時，發(fā)現(xiàn)一些新思想、新路徑，往往擅做決定，沒有報告上級就付諸行動。 �。ǘ┰蚱饰� 1.村委會對自身的法律地位與功能認(rèn)識不足 村委會只是籠統(tǒng)而簡單認(rèn)為其職責(zé)在于全權(quán)管理本村的各種公共事務(wù)，對自身在集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位與功能缺乏認(rèn)識。首先，地方的指示文件與中央的法律精神存在出入導(dǎo)致村委會不能對自身進(jìn)行準(zhǔn)確定位。其次，村委會沒能理順與村支部、村民會議、村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，導(dǎo)致其不同程度地混淆了與其他組織的定位。 村委會集權(quán)過多、扮演多重角色是其對自身功能認(rèn)識不足的重要原因。村委會在土地流轉(zhuǎn)中具有管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)包權(quán)以及調(diào)解監(jiān)督的功能，而集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實中缺失組織形式，使集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利被虛化；村民會議、村支部的職能弱化，進(jìn)一步使村委會在實際工作中履行眾多職能、享受諸多權(quán)力。不斷擴(kuò)張的權(quán)力使得村委會已經(jīng)脫離了作為“村民自治組織”“為村民利益服務(wù)的主體”的存在，變成了一些村委會成員謀取私利的工具。 2.法律重于頂層設(shè)計，忽略基層實際情況 我國制定土地流轉(zhuǎn)政策，是基于宏觀上的考慮，實現(xiàn)整體利益最大化。但對土地流轉(zhuǎn)的實際操作，相關(guān)法律制度雖有規(guī)定，卻只是針對普遍而統(tǒng)一的情況做出的，沒有考慮到地方的特殊性。另外，在進(jìn)行法律修訂時，并未全面顧及到土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問題，譬如村委會該如何更有效率地行使自身職能等，從而沒有制定完善的應(yīng)對機(jī)制，這就給某些心機(jī)不正的村委會成員留下了空檔。 3.法律監(jiān)督的功能未得到有效發(fā)揮 我國法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督體系有著明確規(guī)定。但在調(diào)查地，村委會的監(jiān)督權(quán)并未得到很好的發(fā)揮。這不僅體現(xiàn)在上級政府部門未對村委會在土地流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行監(jiān)督，而且村委會也沒有對整個土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行監(jiān)督。村民受制于自身素質(zhì)不高、自治意識薄弱、民主生活缺乏等因素，只有在自身利益受到嚴(yán)重?fù)p害時，才會主動去關(guān)心土地流轉(zhuǎn)的情況。 四、對策建議 �。ㄒ唬┐_立村委會的民事法律地位和行政法律地位 結(jié)合已有研究成果，本文認(rèn)為在整體上可將村委會在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位劃分成民事法律地位和行政法律地位兩方面。 1.確立村委會的民事法律地位 村委會具有民事訴訟主體地位是毋庸置疑的。我國訴訟法雖然沒有對村委會的訴訟地位作出明確規(guī)定，但在關(guān)于“其他組織”的規(guī)定中，村委會可以以平等主體的身份與其他主體建立民事關(guān)系，從而具有民事訴訟主體地位。由于村委會在土地流轉(zhuǎn)過程中享有管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)包權(quán)，以及調(diào)解仲裁的權(quán)力，村委會在實際的土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)民事糾紛，大都以主體地位參與其中，在法律上對其民事主體地位作出規(guī)定，有助于其民事糾紛的處理，進(jìn)而利于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)。 2.確立村委會的行政法律地位 如今仍存在于行政學(xué)和法學(xué)中的不解之題是村委會有行政機(jī)關(guān)之實，卻無行政機(jī)關(guān)之名。村委會依法管理本村的公共事務(wù)，承擔(dān)著本村自治管理的職責(zé)，同時其在集體土地流轉(zhuǎn)中享有土地管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)包權(quán)等權(quán)力，承擔(dān)著促進(jìn)土地順利流轉(zhuǎn)的職責(zé)。村委會因此符合我國法學(xué)界公認(rèn)的行政法律地位主體的兩個特征：一是享有國家行政權(quán)力，以自己的名義實施行政管理活動；二是承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。 �。ǘ╉攲釉O(shè)計要與地方實情緊密結(jié)合 為了克服在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中法律制度與農(nóng)村實際情況相脫節(jié)的問題，我們有必要從整個法制運行的過程入手，使頂層設(shè)計與地方實情緊密結(jié)合，確保法律制度與時俱進(jìn)，始終在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮積極作用。 1.加強(qiáng)對相關(guān)法律制度的制定和修訂 從法制運行的過程來看，人民群眾的實踐活動是制定法律的依據(jù)，這便要求法律制度必須密切反映群眾的需求。已有的法律制度如果不符合實際情況，不僅會對實際工作造成束縛，還不可避免地影響到農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的積極性。我國集體土地流轉(zhuǎn)的工作是不斷變化的，廣大農(nóng)村在積極的探索中積累了豐富的集體土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗。為此，各級政府應(yīng)深入基層調(diào)研，及時修訂現(xiàn)行的相關(guān)法律制度，或者制定新的法律制度。 2.重視對地方性法規(guī)的審查 國家對于土地流轉(zhuǎn)的法律制度和政策指導(dǎo)是從宏觀的角度出發(fā)，沒有而且也無法兼顧到各個地方，所以允許地方根據(jù)國家的法律和政策制定地方法規(guī)是切合國情的。可是地方在制定地方法規(guī)的過程中，是否完全依據(jù)國家的法律和政策，是否完全符合法律和政策精神，卻是值得我們擔(dān)憂的。為此，地方政府在制定地方土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)時，必須有相關(guān)的審查制度配合，才能確保地方法規(guī)與國家法律和政策的一致性。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作上，上級土地行政管理部門理應(yīng)承擔(dān)對下級地方政府的這一審查職責(zé)。 3.建立下情上達(dá)的意見收集機(jī)制 我國地廣人多，全國的行政村更是多不勝數(shù)。在制定和修訂相關(guān)法律制度所需的信息資源上，僅依靠國家深入基層調(diào)研收集是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也是缺乏效率的。為此，政府應(yīng)該廣開言路，建立下情上達(dá)的意見收集機(jī)制，讓基層群眾的意見和建議可以充分傳達(dá)給政府，使廣大農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗可以及時成為國家制定法律和政策的依據(jù)。這既要求各級地方政府積極發(fā)揮傳聲筒的作用，也要求國家利用多種方式開辟信息傳遞的渠道，比如召開群眾座談會、開設(shè)網(wǎng)絡(luò)意見箱、舉辦領(lǐng)導(dǎo)接待日等。 �。ㄈ┏浞职l(fā)揮上下級的互相監(jiān)督功能 在我國的相關(guān)法律中，對土地流轉(zhuǎn)方面的監(jiān)督職能雖有明確的規(guī)定，但在實際工作中，監(jiān)督功能遠(yuǎn)未得到有效發(fā)揮。為此，本文擬定以下措施：上級需定期檢查下級的土地流轉(zhuǎn)工作情況，被檢查的下級也需定期公示上級的檢查情況，以接受群眾的監(jiān)督，并將檢查和公示情況納入部門的績效考核，以利益驅(qū)動相關(guān)人員自主工作的積極性。為確保監(jiān)督結(jié)果的真實性，僅依靠下級上報進(jìn)行監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，上級也要對下級上報的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督情況進(jìn)行復(fù)查核實，并以書面形式提交再上一級管理部門備案。只有同時規(guī)定上級的及時檢查、下級的及時反饋和公示，監(jiān)督體系才能建構(gòu)完整、運行順暢。 （四）確保村委會正確履行職能 1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予適當(dāng)指導(dǎo) 村委會雖是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但囿于一些村委會的業(yè)務(wù)水平，在結(jié)合本村實際落實法律政策的過程中難免出現(xiàn)偏差，未能正確履行相關(guān)職能。在不干涉、不影響村委會自治的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予適當(dāng)指導(dǎo)，為村委會在土地流轉(zhuǎn)中的工作提供咨詢和建議，有助于村委會正確履行職能，避免越位、錯位、缺位的問題，從而保障村民的合法利益不受損害。 2.提高村委會成員的整體素質(zhì) 以調(diào)查地大都村為例，個別村委會成員的低素質(zhì)和自利行為最終損害的是村民的利 本文由m.78375555.com提供，畢業(yè)論文 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