分析當代中國地方政府制度的沿革和確立
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當代中國地方政府制度，其沿革和建立與中央政制不同。中央人民政府，是中共根據(jù)長期建政經(jīng)驗創(chuàng)立的一種新型政府模式，不但與蘇、美等各國不同，也與民國政府的五院制沒有延續(xù)關(guān)系。但當代地方政制，卻是在繼承歷代地方官制的基礎上發(fā)展變革而來的。
一、1949年以前的地方政制
中國地方政制始于秦代。秦設“郡縣制”，將全國劃分若干郡，郡再劃若干縣，分層級進行治理。以后歷代不論地方政府的名稱和層級如何演變，都未能脫離郡縣制的基本模式。
中華人民共和國成立以前，民國時期地方層級分省、縣2級。當時，省、縣之間還設有“專員區(qū)”，1932年始設于豫、鄂、皖，后因各省轄區(qū)擴大，屬縣增多，遂為定制。1936年國民政府規(guī)定，各省一律劃分若干“行政督察區(qū)”，設“行政督察專員公署”，簡稱專員公署�？箲�(zhàn)時期又規(guī)定，專員公署設保安司令部，專員兼保安司令，得掌一地軍政大權(quán)。但是，專員區(qū)制度無論如何變化，性質(zhì)仍是省府的派出機關(guān)， ［1］ 并非一級政府。
省成為地方行政區(qū)劃始于元代。元設“行中書省”，通稱“省”，為地方最高政權(quán)。明代廢省，改設“承宣布政使司”，但因其轄區(qū)與元代的省略同，習慣上仍稱之為省。清朝恢復省制，至光緒時全國劃22省。民國繼承清代省制，發(fā)展為28省，計有:江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、云南、貴州、廣東、廣西、福建、浙江、山東、山西、河南、河北、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、熱河、綏遠、察哈爾、遼寧、吉林、黑龍江�？箲�(zhàn)勝利后，東三省改為遼寧、遼北、安東、吉林、合江、松江、黑龍江、嫩江、興安9省。1945年8月臺灣回歸中國，設臺灣省。中華人民共和國成立前，全國設35省。
省是民國地方最高一級政權(quán)。設省政府，取委員制，由國民政府任命委員若干人組成“省政府委員會”，置主席1人，在委員中任命。省府另置秘書長1人，由省府委員兼任或?qū)Ｂ殹Ｊ「略O民政、財政、建設、教育4廳及秘書處。廳以下分科辦事，置科長、科員。
縣制始于秦代，在地方政制中起承上啟下的作用。中國歷代地方制度多變，但縣制卻很少變化，是最穩(wěn)定也是最重要的一級基層政權(quán)。中華人民共和國成立以前，全國大約設2016個縣。 ［2］ 民國時期，縣制變化很大。據(jù)1929年《縣組織法》，縣綜理全縣行政，可以在中央及省府法律范圍內(nèi)發(fā)布縣令�？h政府置縣長1人，由省民政廳提名，經(jīng)省府議決任用�？h府置秘書1人，承縣長之命，處理各項事務，另設民政、財政、教育、建設等局或科，分置局長、科長和科員。此外還置督導縣立學校的督學，指導農(nóng)林工商的技士，指揮縣警察的警佐、巡官，審問訴訟案件的承審及會計、出納、事務員等。
1939年，民國政府頒布《縣各級組織綱要》，推行“新縣制”。其主要變化是:（1）縣為地方自治單位，縣長由省府派充，另設縣議會為民意機關(guān);（2）各縣按面積、人口、經(jīng)濟、文化、交通等狀況分3至6等，由省府劃分，報行政院核定;（3）縣長除在省府監(jiān)督下辦理全縣自治事項外，須執(zhí)行中央及省府委辦事項;（4）各縣一律廢局設科，有民政、財政、教育、建設、軍事、地政、社會、糧政等，分置科長1人、科員若干人，另置秘書、督學、技士、技佐、警佐、巡官及事務員等;（5）設“縣政會議”，由縣長主持，秘書、科長等人組成，決議有關(guān)縣政重大事項及縣參議會議案。新縣制實施后，縣級政權(quán)得到加強。
民國時除實行省、縣2級地方制度外，還首創(chuàng)了市制。最早設立的是廣州市，于1921年設市政廳，辦理市政。以后各地陸續(xù)設市，分為兩種:一為直隸行政院之市，稱直轄市;一為隸屬省政府之市。前者地位同省，后者地位同縣。1941年，全國直轄市計有廣州、南京、上海、北平、天津、青島、西安、重慶�？箲�(zhàn)勝利后增設漢口、沈陽、大連、哈爾濱。至中華人民共和國成立前，共有12個直轄市。市設市政府，置市長一人，設公安、社會、財政、工務、教育等局，下設各處、科，置處長、科長、科員。
縣（市）以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)實行自治，不是一級地方政府，由縣（市）分區(qū)管理。原則上每區(qū)管轄15至20個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。區(qū)設“區(qū)公署”，為縣府派出機關(guān)，督導各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政及自治事務。區(qū)公署置區(qū)長1人，設員分掌民政、財政、教育、建設等事項，設警察所掌管地方警務。不設區(qū)的小縣，由縣政府直接派員督導鄉(xiāng)、鎮(zhèn)事務。
二、1949～1954年過渡時期的地方政制
當代中國政府與政府制度概念不同。前者建于1949年10月1日，后者確立于1954年制定的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱1954年憲法）。1954年憲法確立的當代政制的基本原則，延續(xù)至今。1949～1954年，是當代政制建立和過渡時期。
這個時期，《共同綱領》未對地方層級做統(tǒng)一規(guī)定。但是，從當時中央人民政府發(fā)布的有關(guān)各級地方“各界人民代表會議”和人民政府法令看，主要劃分為大行政區(qū)、省、市、縣、鄉(xiāng)（行政村）和大城市的區(qū)。此外劃有蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川西、川南、川北8個行政區(qū)，地位相當于省，分設“人民行政公署”。1952年11月以后，全國地方層級統(tǒng)一變?yōu)椤叭龑嵢摗保词�、縣、鄉(xiāng)3個實級;大行政區(qū)、專區(qū)、區(qū)3個虛級。 ［3］ 所謂“實級”，該區(qū)域通過召開人民代表大會產(chǎn)生人民政府;“虛級”則是上級政府的派出單位，直接委任組成。
1952年前，省、市、縣各級地方政府除數(shù)量和轄區(qū)有所變動外，體制上變化不大，只是將民國時的“省政府”、“市政府”、“縣政府”改稱“省人民政府”、“市人民政府”、“縣人民政府”，均加“人民”二字以示政權(quán)性質(zhì)區(qū)別。省仍采取委員制，置主席，市、縣仍采市長、縣長制，一律由上級委任�！靶姓讲鞂T公署”改稱“專員公署”，“區(qū)公署”改稱“區(qū)公所”。1950年后，雖開始在一些少數(shù)民族聚居地方實行民族區(qū)域自治，但尚處于推行和總結(jié)經(jīng)驗階段。1952年后，開始將以前實行自治的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)改為地方一級基層政權(quán)，但原先的“鄉(xiāng)公所”、“鎮(zhèn)公所”大多保留和沿用。過渡時期地方政制的最大變化，是大行政區(qū)一級政權(quán)的建立。
大行政區(qū)制度，即將全國劃分為若干行政區(qū)域，代表中央，領導數(shù)省。這種政權(quán)模式源于清代。順治元年（1644年）設總督 ① 為地方最高長官，作為朝廷代表，總攬一省或數(shù)省軍政，至乾隆時成為定制。當時全國設有直隸、兩江、陜甘、閩浙、湖廣、四川、兩廣、云貴8位總督，光緒末年增設東三省總督。
大行政區(qū)遠比清代總督的轄區(qū)大。新中國成立后，初設5大行政區(qū)，1952年11月，中央人民政府增設“華北行政委員會”，正式劃華北為第6大行政區(qū)。各大行政區(qū)簡況如下:
華北大行政區(qū)包括:河北省、察哈爾省、綏遠省、山西省、平原省、北京市、天津市。 ② 東北大行政區(qū)包括:遼東省、遼西省、吉林省、松江省、黑龍江省、熱河省、沈陽市、長春市、哈爾濱市、旅大市、鞍山市、撫順市、本溪市。政府駐地為沈陽市，主要領導人是高崗。
華東大行政區(qū)包括:山東省、浙江省、福建省、臺灣省、蘇北區(qū)、蘇南區(qū)、皖南區(qū)、皖北區(qū)、上海市、南京市。政府駐地為上海市，主要領導人是饒漱石。 ③
中南大行政區(qū)包括:湖北省、湖南省、河南省、江西省、廣東省、廣西省、武漢市、廣州市。政府駐地為漢口市，主要領導人是林彪。 ④
西北大行政區(qū)包括:陜西省、甘肅省、青海省、寧夏省、新疆省、西安市。政府駐地為西安市，主要領導人是彭德懷。 ⑤
西南大行政區(qū)包括:西康省、云南省、貴州省、西藏地方、川東區(qū)、川西區(qū)、川南區(qū)、川北區(qū)、重慶市。政府駐地為重慶市，主要領導人是劉伯承。 ⑥
大行政區(qū)制度的設立，是中共根據(jù)當時客觀情況做出的重要決策。在1949年3月七屆二中全會上，周恩來首次提出中央向地方分權(quán)的問題，即:由分散到統(tǒng)一，不是幾個月而是要幾年才能完成的。這么大的中國，如果過分強調(diào)集中，會辦不好事。所以在組織形式上不能一下子都集權(quán)，一定要授權(quán)地方，才能發(fā)揮積極性。但中央必須成為掌握政策的司令部。 ［4］ 中共中央隨后發(fā)出文件，正式提出“中央領導之下的區(qū)域制”，指出由于中國地方廣大，經(jīng)濟落后，又由于革命發(fā)展不平衡，戰(zhàn)區(qū)與非戰(zhàn)區(qū)、新區(qū)與老區(qū)、解放區(qū)與國統(tǒng)區(qū)有很大的區(qū)別。因此，在中央領導下的區(qū)域制，在相當長時期內(nèi)仍然必要。 ［5］ 由此確定將全國劃分不同行政區(qū)域的方針。9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中央人民政府組織法》中規(guī)定:“依據(jù)政務院的提議，任免或批準各大行政區(qū)和省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人員。” ［6］ 大行政區(qū)制度在法律上得到確定。12月，中央人民政府委員會分別任命東北、華東、中南、西北、西南5大行政區(qū)領導人，政務院隨后通過《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》，大行政區(qū)制度正式建立。
大行政區(qū)政權(quán)機關(guān)是“人民政府”或“軍政委員會”，分別為各該區(qū)所轄�。ㄊ校└咭患壍牡胤秸䴔�(quán)機關(guān)，并為政務院領導地方政府的代表機關(guān)。 ［6］（p.144） 大區(qū)人民政府和軍政委員會并不完全相同�！洞笮姓䥇^(qū)人民政府委員會組織通則》規(guī)定:“凡軍事行動已經(jīng)結(jié)束，土地改革已經(jīng)徹底實現(xiàn)，各界人民已有充分組織的大行政區(qū)，即應實行普選，召開大行政區(qū)的人民代表大會，正式選舉大行政區(qū)人民政府委員會。在大行政區(qū)人民政府委員會成立后，軍政委員會即宣告結(jié)束�！� ［6］（p.144） 因此，大區(qū)“人民政府”須經(jīng)民主程序選舉產(chǎn)生;“軍政委員會”則是在此之前代行人民政府職權(quán)的過渡機構(gòu)。
大行政區(qū)人民政府僅建于東北。華北曾于1948年9月建立華北人民政府，于1949年11月撤銷，所轄5省2市歸中央直屬。 ① 大行政區(qū)制度建立后，次年9月，中央人民政府增設“政務院華北事務部”，負責聯(lián)系并指導華北5省及京、津2市工作。1952年4月，撤銷華北事務部，成立“政務院華北行政委員會”。11月，各大區(qū)人民政府或軍政委員會一律改為“中央人民政府行政委員會”，華北與其他大區(qū)行政委員會一樣，歸中央人民政府直屬。因此大行政區(qū)時期，華北一直未曾設立大區(qū)政府一類的政權(quán)機關(guān)。
東北人民政府前身最早稱“東北政聯(lián)行政委員會”，為東北解放區(qū)最高行政領導機關(guān)，1946年更名為“東北行政委員會”。1949年8月，東北人民代表會議選舉產(chǎn)生東北人民政府，12月經(jīng)中央人民政府委員會批準正式成立。其體制與機構(gòu)設置與原華北人民政府略同，置主席1人、副主席3人、政府委員若干人組成東北人民政府委員會，下設民政、教育、財政、工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、公安、衛(wèi)生、司法、文化等部、財政經(jīng)濟委員會、司法委員會、人民法院、東北銀行等。另設勞動局、榮譽軍人管理委員會、文物保管委員會、辦公廳、外事處、東北科學院（后稱中國科學院東北分院）。另在東北財經(jīng)委員會內(nèi)設計劃委員會。
大行政區(qū)軍政委員會建于西北、華東、中南和西南4個新解放區(qū)。“軍政委員會”這個機構(gòu)的名稱，最早由前國民黨湖南省主席程潛提出。程潛于1949年6月向中共遞交《備忘錄》，表示愿謀求湖南局部和平，要求在湘設立由自己領導的“中國國民黨湖南人民臨時軍政委員會”。毛澤東復電同意，隨后在致林彪關(guān)于和平解決湖南問題的電報中提出，應建立“湖南軍政委員會”，以程潛為主席，以中共的人為副主席。 ［7］ 不久，毛澤東致電彭德懷進一步提出，整個西北，地區(qū)甚廣，民族甚復雜，欲求徹底、健全而又迅速的解決，必須在采用戰(zhàn)斗方式的同時輔以政治方式。其辦法即為組織“軍政委員會”，以為臨時過渡機構(gòu)。 ［8］ 軍政委員會從此成為新解放區(qū)最高政權(quán)機關(guān)。至1950年7月，4大行政區(qū)軍政委員會相繼正式成立。
軍政委員會作為過渡性機構(gòu)，不經(jīng)各該地區(qū)人民代表會議選舉，由中央人民政府任命產(chǎn)生。由主席1人、副主席若干人、委員若干人組成，一般設民政、公安、財政、商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通、郵電、勞動、人事、文教、衛(wèi)生、司法等部，體育運動、民族事務、人民監(jiān)察等委員會等。
中央人民政府正式宣布撤銷大行政區(qū)，是在1954年第一屆全國人民代表大會召開前夕。但在此一年多以前，大區(qū)性質(zhì)已發(fā)生變化。1952年底，中央人民政府將各大區(qū)人民政府或軍政委員會一律改為中央人民政府行政委員會，為“代表中央人民政府在各該地區(qū)進行領導與監(jiān)督地方政府的機關(guān)”。 ［9］ 大行政區(qū)從此不再是地方最高一級政權(quán)機構(gòu)，只作為中央人民政府的派出機關(guān)，對地方行使督導之責。新設大區(qū)的政權(quán)機關(guān)也由實級變?yōu)樘摷墶?954年6月，中央人民政府正式撤銷各行政委員會，大行政區(qū)制度結(jié)束。
大行政區(qū)時期，全國省級行政區(qū)劃變化很大。最初劃有遼東、遼西、吉林、松江、黑龍江、熱河、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、臺灣、河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西、云南、貴州、西康、河北、察哈爾、綏遠、山西、平原，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)、川東、川西、川南、川北行政區(qū)、重慶和西藏地方。1952年撤銷平原省和察哈爾省;1954年撤銷綏遠省;東北合并為遼寧、吉林、黑龍江3省，此外，將川東、川南、川西、川北、皖北、皖南、蘇北、蘇南行政區(qū)，合并為四川、安徽、江蘇3省。
市的變化也很大。除有直屬中央人民政府的直轄市外，還有隸屬于省人民政府的市、隸屬于專區(qū)的市。最初，直轄市設有北京、天津、上海、南京、武漢、廣州、重慶、西安、沈陽、長春、哈爾濱、旅大、鞍山、撫順、本溪。但當時除北京、天津因華北未設大區(qū)政府，確屬中央，其他上海、南京等市實際都隸屬于各大行政區(qū)。以后，中央人民政府在撤銷大行政區(qū)的同時，將沈陽、旅大、鞍山、撫順、本溪、長春、哈爾濱、武漢、廣州、重慶、西安11個市改為省轄市。
撤銷大行政區(qū)和省、市區(qū)劃的變化，為1954年《憲法》確立當代中國地方政制打下基礎。
三、1954年憲法確立的當代中國地方政制
1954年《憲法》首次對地方政府制度做出法律規(guī)定，確立了當代中國地方政府制度。
首先，1954年《憲法》對地方政權(quán)組織做了明確規(guī)定。人民代表大會制度是中華人民共和國的根本政治制度。此前，由于尚未召開各級人民代表大會，各級國家政權(quán)均采用“議行合一”，即中央人民政府不但是最高行政機關(guān)，也是最高權(quán)力機關(guān)。地方各級人民政府一律由上級任命組成，既是地方行政機關(guān)，又是地方權(quán)力機關(guān)。
1954年《憲法》改變了這種政權(quán)體制，將國家機構(gòu)中的立法權(quán)與行政權(quán)分離，規(guī)定全國人民代表大會是最高權(quán)力機關(guān)，是國家立法的唯一機關(guān);全國人民代表大會產(chǎn)生的國務院，即中央人民政府，為國家最高行政機關(guān)。對于行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系，憲法中規(guī)定:國務院必須向全國人民代表大會及其常務委員會負責，并報告工作。地方政權(quán)同樣由地方各級人民代表大會和同級人民政府組成。地方各級人民代表大會是各級地方國家權(quán)力機關(guān)，產(chǎn)生的各級人民政府是各級地方國家行政機關(guān)。地方人民政府必須向同級人民代表大會負責，并報告工作。
地方各級人民代表大會的職權(quán)是:在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行;規(guī)劃地方的經(jīng)濟建設、文化建設和公共事業(yè);審查和批準地方的預算和決算;保護公共財產(chǎn);維護公共秩序;保障公民權(quán)利;保障少數(shù)民族的平等權(quán)利。 ［10］
縣以上人民政府的職權(quán)是:在本行政區(qū)內(nèi)根據(jù)法律、法令、規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令;主持本級人民代表大會的選舉;召集本級人民代表大會會議，向本級人民代表提出議案;領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作;執(zhí)行經(jīng)濟計劃，執(zhí)行預算;管理市場和地方國營工商業(yè);領導農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和互助合作事業(yè);管理稅收、交通和公共事業(yè);管理文化、教育、衛(wèi)生、優(yōu)撫、救濟和社會福利工作;管理兵役;保護公共財產(chǎn)、維護公共秩序、保障公民權(quán)利;保障少數(shù)民族的平等權(quán)利;辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項等。 ［11］
1954年后，中央人民政府稱國務院，地方各級人民政府一律稱“人民委員會”，即省人民委員會、市人民委員會、縣人民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民委員會。地方各級人民委員會即人民政府，都是國家行政機關(guān)，一律服從國務院。
其次，1954年《憲法》確立了民族區(qū)域自治制度。中國是統(tǒng)一的多民族國家，除漢族外，還有55個少數(shù)民族。據(jù)1953年首次人口普查統(tǒng)計，當時少數(shù)民族約占全國總?cè)丝诘?%，分布在全國64%的地區(qū)。 ［12］
中共在少數(shù)民族問題上作過反復探索，早年一度主張實行“聯(lián)邦制”。1922年中共“二大”宣言提出:“蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治聯(lián)邦” ［13］ 。中共在延安時期，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實行民族自治。至1945年，毛澤東在“七大”政治報告中又提出:“允許各少數(shù)民族有民族自決權(quán)及在自愿原則下和漢族建立聯(lián)邦制國家的權(quán)利�！� ［14］ 此后，中共完全拋棄“聯(lián)邦制”主張，確立在少數(shù)民族聚居地區(qū)實行民族區(qū)域自治政策，并于1947年建立了內(nèi)蒙古自治區(qū)。
中華人民共和國成立時，《共同綱領》規(guī)定，在各少數(shù)民族聚居地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治。 ［15］ 1952年，中央人民政府根據(jù)推行民族區(qū)域自治工作中出現(xiàn)的問題和取得的經(jīng)驗，公布《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》（以下簡稱《綱要》），規(guī)定了實行民族區(qū)域自治的基本原則，即:各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國領土的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機關(guān)統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領導下的一級地方政權(quán)，并受上級人民政府的領導。 ［16］ 《綱要》還對各級自治區(qū)、自治機關(guān)、自治權(quán)力、自治區(qū)內(nèi)民族關(guān)系、自治區(qū)上級人民政府的領導原則作了統(tǒng)一規(guī)定。1950年后，全國民族區(qū)域自治工作已全面展表，至1953年6月，全國已建各級民族自治區(qū)130個，其少數(shù)民族人口約450萬人。 ［17］ 其中，相當于縣和縣級以上的民族自治區(qū)47個，除規(guī)模最大的內(nèi)蒙古自治區(qū)外，還建有桂西壯族自治區(qū)、西康藏族自治區(qū)、湘西苗族自治區(qū)、海南黎族自治區(qū)和苗族自治區(qū)、西康涼山彝族自治區(qū)、云南西雙版納傣族自治區(qū)、吉林延邊朝鮮族自治區(qū)、青海玉樹藏族自治區(qū)、四川藏族自治區(qū)、綏遠伊克昭盟蒙族自治區(qū)及烏蘭察布盟蒙族自治區(qū)等。 ［18］ 另從1950年起，中央人民政府組織了對全國各少數(shù)民族的民族識別工作，至1953年確認了38個少數(shù)民族，為民族區(qū)域自治制度載入1954年《憲法》打下基礎。
1954年《憲法》在民族區(qū)域自治工作經(jīng)驗的基礎上，強調(diào)自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)依照憲法和法律規(guī)定行使自治權(quán)， ［10］（p.537） 并對原《綱要》的某些條款作了調(diào)整，如撤銷了關(guān)于各民族自治區(qū)內(nèi)部改革、培養(yǎng)民族干部等條款;將得組織本自治區(qū)的公安部隊和民兵，改為組織本地方的公安部隊;將得制定本自治區(qū)單行法規(guī)，層報上兩級人民政府核準，并報政務院備案，改為制定自治條例和單行條例，報請全國人大常委會批準，等等。 ［10］（p.537） 《憲法》還明確規(guī)定，民族區(qū)域自治制度的最基本原則是:“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族的國家。各民族一律平等。”“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分�！� ［10］（p.522）
此前，各民族自治地方不分大小統(tǒng)稱“民族自治區(qū)”。1954年《憲法》明確規(guī)定:全國各民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣。 ［10］（pp.533～534）
民族自治地方設立自治機關(guān)，即該民族自治地方的人民代表大會和人民政府。一方面，各自治機關(guān)同為國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關(guān)，服從國務院;其組織根據(jù)憲法規(guī)定的關(guān)于國家地方國家機關(guān)的基本原則;行使憲法規(guī)定的地方國家機關(guān)職權(quán);形式可依照實行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民的意愿規(guī)定。 ［10］（pp.536～537） 另一方面，各自治機關(guān)，依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，主要包括:依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本地方財政;依照國家的軍事制度組織本地方公安部隊;依照當?shù)孛褡宓恼�、�?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批準。 ［10］（p.537） 自治機關(guān)在執(zhí)行任務時，使用當?shù)孛褡逋ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字。 ［10］（p.537）
少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)，定為民族鄉(xiāng)，不是民族自治地方，為相當于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的基層單位。 ① 民族鄉(xiāng)設立人民代表大會，代表由選民直接選舉，每屆任期兩年。 ［10］（p.534） 其人民代表大會可依照法律規(guī)定的權(quán)限采取適合民族特點的具體措施。 ［10］（p.535） 民族鄉(xiāng)依照法律和有關(guān)規(guī)定，可結(jié)合本地區(qū)的具體情況和民族特點，因地制宜發(fā)展經(jīng)濟、文化、教育和衛(wèi)生等事業(yè)。
第三，1954年《憲法》對地方政權(quán)的層級做了明確規(guī)定。全國行政區(qū)劃分為省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）正式3級地方政權(quán)。
全國分為省、自治區(qū)、直轄市。當時，全國省級行政區(qū)經(jīng)過進一步調(diào)整，共有北京、天津、上海3個直轄市，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、陜西、甘肅、青海、新疆、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、臺灣、河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西、四川、貴州、云南、西康26省和內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方、昌都地區(qū)。
省是地方最高一級政權(quán)，由省人民代表大會和省人民政府組成。省人民政府向省人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負責，并報告工作。省人民代表大會有權(quán)罷免省人民政府組成人員。省人民政府置省長1人、副省長若干人及政府委員若干人。下設廳、局、委員會、處，一般均設民政、公安、財政、糧食、商業(yè)、工業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等廳;對外貿(mào)易、建筑工程、勞動、統(tǒng)計、手工業(yè)管理、機要交通等局;計劃、體育運動、民族事務等委員會，以及辦公廳、宗教事務處等。另外，建國之初，各省原設的人民監(jiān)察委員會，一律改為監(jiān)察廳，人事廳改為人事局，文化事業(yè)管理局改為文化局。并撤銷各省原來的政法、財經(jīng)、文教3個委員會，一律改設政法、文教、工業(yè)、財貿(mào)、農(nóng)林5個辦公室。 ［11］（p.155） 省人民政府經(jīng)國務院批準，得設若干“專員公署”為派出機關(guān)。 ［11］（p.144）
省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市。1954年全國縣級政權(quán)共有2116個， ［10］（p.608） 分別由縣人民代表大會和縣人民政府組成�？h人民政府向縣人民代表大會負責，并報告工作。縣人民代表大會有權(quán)罷免縣人民政府組成人員�？h人民政府置縣長1人，副縣長若干人，下設民政、公安、財政、糧食、稅務、工商、農(nóng)林、交通、文化教育、衛(wèi)生等科或股，得設辦公室。 ［11］（p.144） 經(jīng)省人民政府批準，得設若干“區(qū)公所”，為縣派出機關(guān)。 ［11］（p.144）
縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是中華人民共和國創(chuàng)建的一級地方政府。中國歷代以縣作為國家基層單位，縣以下雖設工作機構(gòu)，但都作為縣政府的派出機關(guān)，不是一級地方政權(quán)組織。1950年12月，國家先后公布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，開始在全國普遍建立鄉(xiāng)級政權(quán)。憲法正式把基層政權(quán)確定在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，是中國歷史地方政制的一大變革。
1954年，全國共有220466個鄉(xiāng)。 ［10］（p.608） 鄉(xiāng)人民代表大會是基層國家權(quán)力機關(guān)，由選民直接選舉人民代表組成。鄉(xiāng)人民代表大會選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)人民政府，是基層國家行政機關(guān)。鄉(xiāng)人民政府向鄉(xiāng)人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負責，并報告工作。鄉(xiāng)人民代表大會有權(quán)罷免鄉(xiāng)人民政府組成人員。
鄉(xiāng)人民代表大會與省、縣各級人民代表大會擁有同樣職權(quán)。此外，1954年《憲法》還對鄉(xiāng)人民政府的職權(quán)做出特別規(guī)定:（1）管理本鄉(xiāng)行政工作;（2）可根據(jù)法律、法令、本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決議、命令，發(fā)布決議和命令;（3）主持本級人民代表大會的選舉;（4）召集本級人民代表大會會議，提出議案;（5）管理財政;（6）領導農(nóng)業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)，領導互助合作事業(yè)等;（7）管理公共事業(yè)、文教衛(wèi)生、優(yōu)撫和救濟工作;（8）管理兵役;（9）保護公共財產(chǎn)，維護公共秩序，保障公民權(quán)利;（10）保障少數(shù)民族的平等權(quán)利等。 ［10］（pp.146～147）
鄉(xiāng)人民政府置鄉(xiāng)長1人，副鄉(xiāng)長若干人。下設民政、治安、武裝、生產(chǎn)合作、財糧、文化教育、調(diào)解等工作委員會。 ［10］（p.148） 在農(nóng)村集市、商業(yè)地區(qū)設鎮(zhèn)。鎮(zhèn)與鄉(xiāng)為同級政權(quán)，鎮(zhèn)人民代表大會也由選民直選產(chǎn)生，由鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)人民政府。
最后，除�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）縣（自治州、自治縣、市）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）3級地方政府外，仍設市。市有多種，分為直轄市，地位相當于省;省轄市，地位相當于專區(qū);隸屬專區(qū)的市，地位相當于縣，以及設區(qū)的市和不設區(qū)的市。直轄市和省轄市劃分區(qū)，并有轄縣。此外，還設有3個虛級，即作為省人民政府派出機關(guān)的“專員公署”（專區(qū)）、作為縣人民政府派出機關(guān)的“區(qū)公所”、作為市轄區(qū)和不設區(qū)的市人民政府的派出機關(guān)“街道辦事處”。 ［10］（p.150）
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［1］《行政督察專員公署組織條例》，陳之邁:《中國政府》第2冊《附錄》，商務印書館1947年版。
�。�2］國民政府內(nèi)政部編《中華民國行政區(qū)區(qū)域簡表》，商務印書館1947年版，第4頁。
�。�3］中共中央文獻研究室:《周恩來年譜（1949～1976）》上，中央文獻出版社1997年版，第269頁。
�。�4］金沖及主編《周恩來傳》第2卷，中央文獻出版社1998年版，第914頁
�。�5］中央檔案館:《中共中央文件選集》第14冊，中共中央黨校出版社1987年版，第609頁。
�。�6］中央人民政府法制委員會:《中央人民政府法令匯編》第1冊（1949～1950），法律出版社1982年版，第2頁。
�。�7］中共中央文獻研究室:《毛澤東年譜（1893～1949）》下，人民出版社、中央文獻出版社1993年版，第544頁。
［8］《毛澤東軍事文集》第5卷，軍事科學出版社、中央文獻出版社1993年版，第654頁。
�。�9］中央人民政府法制委員會:《中央人民政府法令匯編》第3冊（1952），法律出版社1982年版，第42頁。
�。�10］《建國以來重要文獻選編》第5冊，中央文獻出版社1993年版，第532～535頁。
�。�11］國務院法制局、中華人民共和國法規(guī)匯編編輯委員會:《中華人民共和國法規(guī)匯編》（1954年9月～1955年6月），法律出版社1956年版，第147頁。
�。�12］《人民日報》1954年10月1日。
［13］中共中央書記處:《六大以前》，人民出版社1980年版，第10頁。
［14］毛澤東:《論聯(lián)合政府》，東北書店1950年版。
�。�15］《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1992年版，第12頁。
�。�16］《建國以來重要文獻選編》第3冊，中央文獻出版社1992年，第79頁。
�。�17］《人民日報》1952年8月13日。
�。�18］中央人民政府法制委員會:《中央人民政府法令匯編》第4冊，法律出版社1982年版，第140頁。
