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　　[摘要]國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織的出現(xiàn)是基于地方政府解決跨行政區(qū)公共問(wèn)題和提高區(qū)域治理績(jī)效的需要，而相關(guān)各方也能夠從中獲得合作收益。但由于權(quán)威來(lái)源層次過(guò)低、缺乏組織執(zhí)行力和相應(yīng)的保障機(jī)制，國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織也面臨著困境。所以，要改革現(xiàn)有的合作組織，使其由區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域政府職能整合機(jī)構(gòu)、由關(guān)系型軟性管理體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體型硬性管理體制。理想的區(qū)域合作組織應(yīng)當(dāng)是法治化的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，具有完整的組織機(jī)構(gòu)體系、規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系和良好的運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)，其行政管理權(quán)限應(yīng)該是有限的。

　　[關(guān)鍵詞]地方政府；政府間組織；區(qū)域合作。

　　近年來(lái)，隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國(guó)的區(qū)域合作組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢(shì)。綜觀國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的區(qū)域合作組織，可以發(fā)現(xiàn)，這些合作組織基本上都是在一定地域范圍內(nèi)由多個(gè)相同或不同行政級(jí)別的地方政府基于共同需要而自發(fā)成立的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。然而，在既有的體制之下，這些區(qū)域合作組織是否能夠真正發(fā)揮作用呢？它們?cè)趯?shí)際運(yùn)作中面臨著怎樣的困難？又該如何對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化？本文擬對(duì)這些問(wèn)題予以探討。

　　一、成立區(qū)域合作組織的初衷。

　　一般來(lái)說(shuō)，同一區(qū)域內(nèi)不同地方政府之間成立合作組織主要是出于以下考慮：

　�。ㄒ唬┙鉀Q跨行政區(qū)公共問(wèn)題。

　　在經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展進(jìn)程中，跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)也越來(lái)越多，由此也就提出了加強(qiáng)地方政府協(xié)作的要求。需要地方政府共同解決的區(qū)域性公共問(wèn)題和公共事務(wù)主要有三個(gè)方面。一是區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的培育和各地方利益的協(xié)調(diào)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各地方政府為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)了長(zhǎng)期的激烈競(jìng)爭(zhēng)，這種以政府競(jìng)爭(zhēng)代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展方式，雖然為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)，但同時(shí)也導(dǎo)致了許多不良的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。

　　因此，亟需在協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)劃對(duì)市場(chǎng)要素流動(dòng)的限制，在更廣闊的地域范圍內(nèi)統(tǒng)一配置經(jīng)濟(jì)資源。二是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。市場(chǎng)主體在追求利益的沖動(dòng)中往往會(huì)對(duì)自然資源進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)或無(wú)視生態(tài)環(huán)境的價(jià)值而肆意排放工業(yè)污染，但是，區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，一個(gè)地方生態(tài)環(huán)境的惡化必然會(huì)影響到周邊地區(qū)。[1]流域污染、大氣污染、沙塵暴、酸雨等環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，使得人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到單個(gè)地方政府無(wú)力解決區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，必須引入“整體政府”的思維進(jìn)行“整體性治理”。

　　三是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。在行政分割的狀態(tài)下，同一區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，一方面是機(jī)場(chǎng)、碼頭林立卻利用率不高；另一方面是“斷頭路”、“斷頭橋”隨處可見(jiàn)。實(shí)際上，水利工程、交通設(shè)施、電力以及通信工程等大型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該是區(qū)域共享的，這些大型基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理和維護(hù)應(yīng)當(dāng)由區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府共同參與。

　　（二）提高區(qū)域治理績(jī)效。

　　區(qū)域治理，不是單靠地方政府間的參與就能完全實(shí)現(xiàn)的，還涉及到治理的績(jī)效問(wèn)題。所謂區(qū)域治理績(jī)效，是指各治理主體共同解決區(qū)域公共事務(wù)的業(yè)績(jī)、效率和效益。顯然，降低管理成本是提高區(qū)域治理績(jī)效的題中之義。我國(guó)是世界上政府管理成本最高的國(guó)家之一，但是，高昂的管理成本卻未必一定能帶來(lái)良好的管理效果，即使可以，也應(yīng)該考慮投入產(chǎn)出比的問(wèn)題。區(qū)域治理同樣如此。在區(qū)域治理中，“九龍治水”卻收效甚微，甚至演變成“無(wú)龍治水”的情況并不少見(jiàn)，太湖藍(lán)藻暴發(fā)就是明證。所以，提高區(qū)域治理績(jī)效的最好選擇是成立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域合作組織。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種治理方式在區(qū)域治理中有著廣泛運(yùn)用，例如，美國(guó)在20世紀(jì)30年代就成立了州際石油委員會(huì)、州際衛(wèi)生委員會(huì)、州際水污染處理委員會(huì)等州際機(jī)構(gòu)，后來(lái)又?jǐn)U展到教育、信息、魚(yú)類(lèi)保護(hù)、廢物利用、交通及稅收征管等許多領(lǐng)域。[2]讓區(qū)域合作組織成為區(qū)域治理主體至少有兩方面的好處：降低治理成本和提高治理專(zhuān)業(yè)化水平。合作組織用成本分?jǐn)偟姆绞桨迅鱾�(gè)地方政府相應(yīng)的行政支出集中起來(lái)，可以達(dá)到“1+1＞2”的效果，而組織成員間的相互制衡和監(jiān)督，又能夠保證管理經(jīng)費(fèi)不會(huì)被濫用和浪費(fèi)。另外，合作組織的成員由各個(gè)地方相關(guān)部門(mén)的工作人員共同組成，他們大多是具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的一線工作者，通過(guò)交流學(xué)習(xí)，可以互相借鑒，從而提高整個(gè)組織的管理能力和專(zhuān)業(yè)化水平。

　　（三）分享“合作收益”。

　　從某種意義上來(lái)說(shuō)，區(qū)域發(fā)展的過(guò)程就是區(qū)域合作不斷增多、不斷深化的過(guò)程。區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方之所以會(huì)選擇合作，是因?yàn)楹献髂軌驇��?lái)收益。這種合作收益與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的競(jìng)爭(zhēng)收益有著本質(zhì)不同。競(jìng)爭(zhēng)與合作，都可以看作是基于理性選擇的行為結(jié)果，但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的地方政府間關(guān)系卻明顯存在著從競(jìng)爭(zhēng)到合作的演化軌跡。當(dāng)然，地方政府間合作關(guān)系的出現(xiàn)是需要具備一定條件的。只有當(dāng)單個(gè)地方政府必須借助合作才能獲得收益或者通過(guò)合作可以產(chǎn)生更多收益的情況下，合作行為才可能出現(xiàn)。在區(qū)域治理中，地方政府間的合作關(guān)系主要有三種類(lèi)型，即為了避免霍布斯?fàn)顟B(tài)的“共處共生”型合作、互通有無(wú)的“互惠互利”型合作和提高區(qū)域整體福利水平的“共創(chuàng)共享”型合作。[3]不管哪一種合作，都可以讓各方從合作中獲得額外收益。這種收益既包括有形的收益也包括無(wú)形的收益，既可以是物質(zhì)收益，如商品貿(mào)易往來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，也可以是非物質(zhì)收益，如合作組織發(fā)起者得到中央政府的褒揚(yáng)等。此外，地方政府間的合作還可以使上級(jí)政府和區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、居民受益。上級(jí)政府可以把一部分公共職責(zé)和管理權(quán)力移交或授予區(qū)域合作組織，從而有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高政府工作效率，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)更為合理的分配。同時(shí)，上級(jí)政府也能夠避免成為某些社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，盡可能地保持一種超然的地位。而對(duì)于企業(yè)和居民來(lái)說(shuō)，地方政府合作所產(chǎn)生的“產(chǎn)業(yè)同籌、交通同網(wǎng)、信息共享、市場(chǎng)同體、旅游同線、環(huán)境同治、科教同興”效果，也能夠讓絕大多數(shù)人都享受到合作所帶來(lái)的好處。

　　二、當(dāng)前國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織面臨的困境及成因分析。

　　（一）區(qū)域合作組織存在的問(wèn)題。

　　我國(guó)的區(qū)域合作組織雖然發(fā)展較快，在許多方面都取得了一定成效，但同時(shí)也還存在著不少問(wèn)題，限制了其作用的充分發(fā)揮。

　　1.權(quán)威性不足。

　　權(quán)威作為一種至關(guān)重要的政治資源，對(duì)區(qū)域發(fā)展起著關(guān)鍵性的影響作用。沒(méi)有足夠的權(quán)威支撐、缺乏權(quán)威性，是當(dāng)前國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織面臨的共同問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：第一，地方政府間合作組織的設(shè)置缺乏法律依據(jù)。目前我國(guó)法律體系中的《憲法》和《地方組織法》只對(duì)中央政府和地方政府的職能作出了相關(guān)規(guī)定，并沒(méi)有涉及到區(qū)域合作組織，更沒(méi)有類(lèi)似美國(guó)聯(lián)邦憲法中關(guān)于州際協(xié)定的條款。盡管后來(lái)出臺(tái)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等一系列規(guī)范地方政府行為的條例和法規(guī)中也涉及到了區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題，但是操作性、實(shí)踐性較差。第二，區(qū)域合作組織在一些地區(qū)只得到了地方領(lǐng)導(dǎo)的有限認(rèn)可。例如，在首都經(jīng)濟(jì)圈列入國(guó)家“十二五”規(guī)劃之后，不少城市都期望看到北京在加強(qiáng)區(qū)域合作方面的明確信號(hào)，但在2011年5月27日召開(kāi)的環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)第十五次會(huì)議上，作為環(huán)渤海地區(qū)中心城市的北京市卻只派出了合作辦公室的代表出席，[4]

　　北京高層的缺席和北京代表的消極回應(yīng)，使得會(huì)議的不少議題都難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　2.穩(wěn)定性不高。

　　我國(guó)區(qū)域合作的組織建設(shè)目前還處于起步階段，許多區(qū)域合作組織具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，組織形式不夠嚴(yán)謹(jǐn)，穩(wěn)定性較差。主要表現(xiàn)為：第一，正式的合作機(jī)構(gòu)缺失�，F(xiàn)有的合作機(jī)構(gòu)大多下掛在政府的某一職能部門(mén)，例如，長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)聯(lián)絡(luò)處設(shè)在上海市政府合作交流辦公室，長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)在湖南省發(fā)改委之下，環(huán)渤海市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在市政府經(jīng)協(xié)辦，這些機(jī)構(gòu)易隨所屬部門(mén)的變遷而消亡。

　　第二，合作組織多為精英推動(dòng)型，例如，粵贛湘紅三角經(jīng)濟(jì)圈的倡導(dǎo)者為全國(guó)政協(xié)副主席霍英東、泛珠三角的倡導(dǎo)者為廣東省省長(zhǎng)黃華華，這種區(qū)域合作具有較強(qiáng)的人治色彩，易隨領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的變動(dòng)而變化。第三，合作組織的成員具有不穩(wěn)定性。例如，湘桂黔渝毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)中的柳州市和張家界市就曾經(jīng)退出過(guò)該區(qū)域合作組織。

　　第四，開(kāi)展合作活動(dòng)缺乏規(guī)律性。例如，杭州、湖州、嘉興、紹興四地于2008年建立了聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，并在當(dāng)年開(kāi)展了9次聯(lián)合執(zhí)法檢查活動(dòng)，但在2010年該活動(dòng)卻只開(kāi)展了2次。[5]

　　3.實(shí)效性不大。

　　議而不決、決而不行，是區(qū)域合作組織存在的普遍問(wèn)題。有學(xué)者對(duì)1992年~2005年長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所要解決的重要議題與1982年~1984年上海經(jīng)濟(jì)區(qū)所要解決的有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要議題進(jìn)行對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)階段有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要議題并無(wú)太大差別。[6]此種現(xiàn)象，發(fā)人深省。整體看來(lái)，盡管近年來(lái)我國(guó)的區(qū)域合作發(fā)展很快，但合作成效大多體現(xiàn)在貿(mào)易、旅游、勞務(wù)等領(lǐng)域，而諸如產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題卻始終沒(méi)有太大改觀，甚至在有些方面還存在倒退的傾向。各個(gè)地方政府雖然都認(rèn)識(shí)到了存在的問(wèn)題但卻沒(méi)有去解決，而且有的地方政府仍然為了自身利益而繼續(xù)大搞地方競(jìng)爭(zhēng)。東北經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)四大城市的區(qū)域性金融中心之爭(zhēng)就是一個(gè)很好的例子。東北地區(qū)金融業(yè)基礎(chǔ)最好的是沈陽(yáng)市，人民銀行主管東北三省金融的分支機(jī)構(gòu)都設(shè)在沈陽(yáng)，但在2009年，哈爾濱、長(zhǎng)春、大連三市的主要領(lǐng)導(dǎo)先后提出要將各自城市建設(shè)成為區(qū)域性金融中心，并相繼出臺(tái)了一系列促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展的措施，[7]大有在政策上與沈陽(yáng)一比高下的味道。

　　（二）導(dǎo)致區(qū)域合作組織困境的原因分析。

　　導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因是多方面的，既有歷史因素的影響也有現(xiàn)實(shí)條件的阻礙，既有制度性缺陷也有人為的干預(yù)。歸納起來(lái)，主要有以下幾點(diǎn)：

　　1.區(qū)域合作組織的權(quán)威來(lái)源層次過(guò)低。

　　區(qū)域合作組織的權(quán)威來(lái)源主要有三種：法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定、上級(jí)政府的授予、地方領(lǐng)導(dǎo)書(shū)面或口頭的承諾。權(quán)威的來(lái)源不同，其強(qiáng)度和可持續(xù)性也就不同。首先，從法律規(guī)定性來(lái)看，經(jīng)由法律授權(quán)的組織才具有高度合理合法的權(quán)威，這種組織的權(quán)威也具有較強(qiáng)的可持續(xù)性，但由于區(qū)域合作組織尚未被我國(guó)的法律體系所認(rèn)可，所以，也就失去了最強(qiáng)有力的權(quán)威支撐；其次，從上級(jí)政府的授予情況來(lái)看，在一省范圍內(nèi)的區(qū)域合作組織都在不同程度上獲得了省級(jí)政府的支持，如珠三角、武漢城市圈等，但這種由上級(jí)政府授予的權(quán)威會(huì)因?yàn)樯霞?jí)政府發(fā)展戰(zhàn)略的變化而改變，可持續(xù)性較差，長(zhǎng)株潭地區(qū)“一體化———反一體化———重新一體化”的發(fā)展歷程就是很好的證明；最后，可以發(fā)現(xiàn)，目前大部分地方政府間合作組織的權(quán)威其實(shí)都是源自各地方領(lǐng)導(dǎo)人的承諾，盡管書(shū)面承諾比口頭承諾要更具有權(quán)威性，但這種承諾的可信度畢竟是因人而異、因時(shí)而異、因事而異的。所以，在區(qū)域合作中出現(xiàn)個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)在聯(lián)席會(huì)議上大唱合作的高調(diào)、回去后卻繼續(xù)搞競(jìng)爭(zhēng)，或者“有利就合作，無(wú)利就翻臉”的情況并不奇怪。區(qū)域合作組織的權(quán)威來(lái)源層次太低，必然會(huì)影響對(duì)組織成員的約束力和合作協(xié)議的實(shí)施效果。

　　2.區(qū)域合作組織的執(zhí)行力太弱。

　　執(zhí)行力，是組織管理中的一個(gè)重要課題，它是指通過(guò)一套有效的系統(tǒng)、體系、機(jī)構(gòu)和操作技術(shù)方法把決策轉(zhuǎn)化為結(jié)果的能力。執(zhí)行力對(duì)于組織的生存和發(fā)展至關(guān)重要，執(zhí)行力越強(qiáng)，組織的目標(biāo)就越容易實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)，在區(qū)域合作組織中同樣適用。許多區(qū)域合作難題無(wú)法得到有效解決的一個(gè)重要原因就在于合作組織的執(zhí)行力太弱。

　　影響區(qū)域合作組織執(zhí)行力的因素是多方面的，既包括組織的人、財(cái)、物等資源性因素，也包括組織的權(quán)力分配、業(yè)務(wù)流程、管理過(guò)程等結(jié)構(gòu)性因素。其中，最為重要的影響因素主要有三個(gè)，即合作組織的實(shí)際權(quán)力、職責(zé)功能和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況。從權(quán)力配置上來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)區(qū)域合作組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)都存在著較為嚴(yán)重的問(wèn)題，即合作組織通常只有對(duì)區(qū)域性公共事務(wù)的協(xié)調(diào)權(quán)而沒(méi)有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這必然會(huì)造成區(qū)域政策在制定以后出現(xiàn)落實(shí)偏差和重形式輕內(nèi)容、重協(xié)議輕實(shí)施的情況。[8]從合作組織的職責(zé)功能來(lái)看，許多區(qū)域合作組織都是基于組織的同構(gòu)性而建立的，這種脫離區(qū)域?qū)嶋H情況照搬或模仿而來(lái)的組織形式缺乏明確的職能界定，當(dāng)然也就不能很好地解決本區(qū)域存在的特殊公共問(wèn)題。從組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來(lái)看，現(xiàn)有合作組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)基本上只是等同于論壇或聯(lián)席會(huì)議的籌備部門(mén)，缺乏執(zhí)行合作協(xié)議所必需的配套機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)人員。

　　3.區(qū)域合作組織缺乏保障機(jī)制。

　　區(qū)域合作組織的保障機(jī)制也就是形成和維持地方政府合作所必需的相關(guān)機(jī)制，主要有三種：

　　第一是談判和協(xié)商機(jī)制，即參與合作組織的各方都應(yīng)該有表達(dá)自己合理訴求的機(jī)會(huì)和權(quán)利。在這方面，國(guó)外的區(qū)域合作組織就做得很好，例如法國(guó)的圖盧茲市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會(huì)在討論是否啟動(dòng)TAT工程時(shí)，由于大多數(shù)代表都認(rèn)為該政策只有利于圖盧茲一地的利益而不利于其他市鎮(zhèn)的發(fā)展，聯(lián)合體委員會(huì)最終否決了這項(xiàng)工程。[9]反觀國(guó)內(nèi)，為了打造中心城市而犧牲周邊小城市利益的現(xiàn)象比比皆是，合作組織自然也就難以健康發(fā)展。第二是利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，要求合作的各個(gè)參與方互利互惠。這一點(diǎn)正是當(dāng)前國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織所亟待建設(shè)的。因?yàn)槔�益關(guān)系是地方政府間關(guān)系的本質(zhì)所在，處理不好稅收分成、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等問(wèn)題，合作就難以有實(shí)質(zhì)性突破。第三是監(jiān)督機(jī)制和糾紛解決機(jī)制，用于減少地方政府在合作中的機(jī)會(huì)主義行為�，F(xiàn)有的區(qū)域合作組織普遍缺少有效的監(jiān)督機(jī)制和糾紛解決機(jī)制，例如《泛珠三角區(qū)域省會(huì)城市合作協(xié)議》第四條規(guī)定：“任何關(guān)于本協(xié)議的解釋、實(shí)施和適用方面問(wèn)題，通過(guò)磋商以友好的方式加以解決”，既然是“友好磋商”，當(dāng)然也就不能傷了和氣，其效果可想而知。

　　三、區(qū)域合作組織的改革趨向。

　　根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為今后國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織應(yīng)該由區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域政府職能整合機(jī)構(gòu)、由關(guān)系型軟性管理體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體型硬性管理體制。具體來(lái)講，今后的區(qū)域合作組織應(yīng)該具有以下特點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┓ㄖ位�的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。

　　馬克思·韋伯根據(jù)合法性的來(lái)源，把權(quán)威分為三種類(lèi)型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。他認(rèn)為，只有法理型權(quán)威才最具有理性，才是效率最高的權(quán)威形式。因此，任何組織和組織的領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)該努力把自己的管理建立在法理型權(quán)威之上。[10]區(qū)域合作組織也首先應(yīng)當(dāng)是一種法定的組織形態(tài)，它的成立及其自身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、職能、權(quán)限等都要有法律依據(jù)。

　　只有經(jīng)過(guò)法定程序，得到法律體系的認(rèn)可，區(qū)域合作組織才能獲得和行使合法的權(quán)力。[11]但是，區(qū)域合作組織在法律體系中卻不應(yīng)該被定性為行政機(jī)構(gòu)。理由有兩個(gè)：一是把合作組織定性為正式的行政機(jī)構(gòu)可能會(huì)增加行政層級(jí)，使原本就亟需改革的“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)行政體系變得更加復(fù)雜；二是“區(qū)域”的范圍在我國(guó)大小不一，大的區(qū)域如長(zhǎng)三角包括兩省一市，小的區(qū)域如長(zhǎng)株潭只有三市，倘若只是在小的區(qū)域設(shè)立行政機(jī)構(gòu)尚且不會(huì)影響大局，但如果設(shè)立跨省的行政機(jī)構(gòu)就顯得很不現(xiàn)實(shí)。所以，區(qū)域合作組織的性質(zhì)應(yīng)該是法治化的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，既具有處理區(qū)域性公共事務(wù)所必需的行政權(quán)力又不是國(guó)家行政系統(tǒng)中的正式組織。

　�。ǘ�）完整的組織機(jī)構(gòu)體系。

　　不同的區(qū)域具有不同的資源稟賦、自然環(huán)境和文化傳統(tǒng)，這些先天的條件再加上后天的政策差異，使得我國(guó)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r差距較大。相應(yīng)地，不同地區(qū)當(dāng)前亟需通過(guò)合作來(lái)解決的區(qū)域性公共事務(wù)也就不盡相同。比如，長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)一體化的城市群時(shí)代，而湘桂黔渝毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)尚處在以調(diào)解邊界糾紛為主要內(nèi)容的初級(jí)合作階段。因此，成立何種形式的合作組織必須立足區(qū)域?qū)嶋H，而不能盲目模仿其他地區(qū)。在一體化要求比較急迫的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)成立綜合性的合作組織，并在其內(nèi)部設(shè)立各種專(zhuān)業(yè)委員會(huì)和相應(yīng)的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)。而對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，可能僅有地方高層領(lǐng)導(dǎo)之間的交流互訪就已足夠。當(dāng)然，這是兩種極端的情況，現(xiàn)實(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況可能大多處于兩者之間。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，保證合作組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的完整性是大勢(shì)所趨。一般而言，一個(gè)完整的區(qū)域合作組織應(yīng)該包括常設(shè)機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)兩大部分，其中，常設(shè)機(jī)構(gòu)包括日常辦公機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和后勤保障機(jī)構(gòu)等，非常設(shè)機(jī)構(gòu)則包括臨時(shí)性委員會(huì)、項(xiàng)目小組和領(lǐng)導(dǎo)小組等。

　�。ㄈ�）規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

　　區(qū)域合作組織的權(quán)力來(lái)源主要是中央政府或省級(jí)政府的授予以及各個(gè)地方政府的讓渡。因此，區(qū)域合作組織往往具有多重的領(lǐng)導(dǎo)和管理關(guān)系。

　　首先，國(guó)家發(fā)改委對(duì)區(qū)域發(fā)展起著引導(dǎo)和宏觀調(diào)控作用，這是由發(fā)改委在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的特殊地位所決定的。例如，在區(qū)域規(guī)劃的編制過(guò)程中，發(fā)改委通常會(huì)派人參與或是給予指導(dǎo)，如果區(qū)域規(guī)劃能夠上升為國(guó)家戰(zhàn)略，合作組織就面臨著新的發(fā)展機(jī)遇，而如果得不到發(fā)改委的認(rèn)可，那合作組織的存廢就可能面臨考驗(yàn)。其次，省級(jí)政府對(duì)合作組織具有直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。尤其對(duì)于省內(nèi)的合作組織而言，省政府具有全方位的決定權(quán)和影響力。最后，地市政府作為區(qū)域合作的載體，對(duì)合作組織也發(fā)揮著不同程度的領(lǐng)導(dǎo)作用，而且中心城市往往在合作組織中占據(jù)主導(dǎo)地位。今后，區(qū)域合作組織的多重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系應(yīng)更加規(guī)范化，即發(fā)改委要減少對(duì)地方微觀活動(dòng)的干預(yù)，更多地側(cè)重宏觀調(diào)控和監(jiān)督指導(dǎo)，省級(jí)政府要充分發(fā)揮政治整合作用，盡量減少地方政府各自為政的行為。

　�。ㄋ模┯邢薜男姓�管理權(quán)限。

　　區(qū)域合作組織的地位和性質(zhì)決定了其管理權(quán)限必須是有限的。從區(qū)域合作組織存在的最初意義來(lái)看，其主要作用在于加強(qiáng)地方政府間的橫向協(xié)調(diào)，調(diào)解跨界糾紛，處理那些由各個(gè)地方政府難以應(yīng)對(duì)的區(qū)域性公共事務(wù)。同時(shí)，從中央與地方的關(guān)系來(lái)看，區(qū)域合作組織所采取的任何行動(dòng)都要以不危及中央利益、不損害中央權(quán)威為前提。

　　而從其與各個(gè)組織成員間的關(guān)系來(lái)看，區(qū)域合作組織也無(wú)權(quán)干涉區(qū)域內(nèi)各地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的具體事務(wù)。為此，必須合理劃分并明確界定區(qū)域合作組織的管理權(quán)限和職責(zé)，以免其與地方政府職能交叉、重疊或糾纏不清。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)賦予合作組織所有區(qū)域性公共服務(wù)的職能和權(quán)限，如區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)等。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)給予區(qū)域合作組織一定的財(cái)政資金支配權(quán)限。

　　（五）良好的運(yùn)行機(jī)制。

　　我國(guó)政治生活中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題不是規(guī)范性不足，而是容易發(fā)生過(guò)程上的偏離。因此，研究區(qū)域合作組織也要擺脫“重權(quán)力歸屬、輕權(quán)力運(yùn)作”[12]觀念的束縛，去深入探討合作組織在實(shí)際運(yùn)行中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。從政治過(guò)程和政策過(guò)程來(lái)看，區(qū)域合作組織在區(qū)域治理中具備“利益表達(dá)—利益綜合—決策—執(zhí)行”四個(gè)基本環(huán)節(jié)。在利益表達(dá)過(guò)程中，合作組織就是一個(gè)對(duì)話平臺(tái)，要充分發(fā)揚(yáng)民主精神，讓各利益相關(guān)者暢所欲言，這是保證區(qū)域政策科學(xué)化的前提；在利益綜合時(shí)，合作組織是一種談判機(jī)制，要盡可能照顧到各方的正當(dāng)利益訴求，以確保區(qū)域政策的公平性和公正性；在決策時(shí)，要立足區(qū)域發(fā)展實(shí)際，以解決確實(shí)存在的公共問(wèn)題、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，不盲目、不武斷；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，則要按原則辦事，盡可能排除地方主義的干擾，不折不扣地執(zhí)行區(qū)域公共政策。此外，還要充分發(fā)揮各級(jí)政府、大眾傳媒和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，促使區(qū)域合作組織的運(yùn)行機(jī)制不斷優(yōu)化。

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