探討“土地財(cái)政”的影響與危害
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摘 要：近些年來，一面是連年不斷、刻骨銘心的征地拆遷之痛，另一面卻是地方政府土地收入的盛宴。土地收入占比財(cái)政收入的不斷提高，形成了地方政府的“土地財(cái)政”，普遍認(rèn)為“土地財(cái)政”的危害性極大，應(yīng)該對(duì)“土地財(cái)政”政策進(jìn)行強(qiáng)制性降溫。“土地財(cái)政”的形成，既反映出現(xiàn)行征地制度引發(fā)的政府牟利動(dòng)機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財(cái)稅體制的弊端，地方政府此種行為造成的影響和危害實(shí)在不可小視。本文擬對(duì)“土地財(cái)政”的八個(gè)方面的危害進(jìn)行了一些粗淺的論述。
關(guān)鍵詞：“土地財(cái)政”；影響；危害。
“土地財(cái)政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用權(quán)的收入以及由此帶動(dòng)的其它相關(guān)收入來維持地方財(cái)政支出的財(cái)政現(xiàn)象。２０１０年，在兩輪房市調(diào)控之下，全國國有土地有償出讓收入達(dá)到２９１１０億元，占全國財(cái)政收入８３０８０億元的３５％，占地方財(cái)政收入的７１。７％，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例再創(chuàng)新高，達(dá)到７０％以上，這一比例是空前的，反映了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的極度依賴�！笆晃濉逼陂g，全國土地出讓總收入７萬多億元，隨著城市的擴(kuò)張和對(duì)土地的經(jīng)營，土地出讓收入成為許多城市推動(dòng)城市發(fā)展的重要支撐，成為名副其實(shí)的地方稅費(fèi)收入之外的第二財(cái)政。
一方面，對(duì)“土地財(cái)政”予以肯定的觀點(diǎn)并不鮮見。這些肯定“土地財(cái)政”的積極作用主要集中在兩點(diǎn)：第一、“土地財(cái)政”切實(shí)增加了地方政府的可支配財(cái)力；第二、“土地財(cái)政”大力推動(dòng)了地方城市化的進(jìn)程。另一方面，持“土地財(cái)政”給經(jīng)濟(jì)與社會(huì)帶來不良影響和危害觀點(diǎn)的更多。普遍認(rèn)為“土地財(cái)政”的危害性極大，應(yīng)該對(duì)“土地財(cái)政”政策進(jìn)行強(qiáng)制性降溫。“土地財(cái)政”的形成，既反映出現(xiàn)行征地制度引發(fā)的政府牟利動(dòng)機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財(cái)稅體制的弊端，地方政府此種行為造成的影響實(shí)在不可小視。其危害主要體現(xiàn)在以下八個(gè)方面：
�。�。推高房價(jià)。
房價(jià)過高乃至“天價(jià)”已成為目前我國一個(gè)非常突出的社會(huì)問題，房價(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出一個(gè)普通公民的承受能力。住房屬于生活必需品，政府理應(yīng)而且也正在下大力氣控制房價(jià)過快上漲。實(shí)際上，“土地財(cái)政”正是樓市調(diào)控艱難，房價(jià)居高不下的首要原因。地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的倚仗導(dǎo)致土地出讓價(jià)格的不斷上漲，開發(fā)商又把這種高價(jià)的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購房者，房價(jià)由此節(jié)節(jié)攀升。以北京市為例，每平方米住宅樓面地價(jià)２００４年是２１２７元，２０１０年漲至１１０００余元，６年漲了５倍，同期支撐消費(fèi)需求的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅只有７１％，普通工薪家庭根本無力買房，報(bào)告顯示８５％家庭買不起房。
�。病．a(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展。
房地產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”，致使產(chǎn)業(yè)升級(jí)艱辛、調(diào)控兩難。由于“土地財(cái)政”的驅(qū)動(dòng)，近年來，國家調(diào)控樓市，房價(jià)反而高速上漲，房地產(chǎn)業(yè)也在調(diào)控過程中得到陽光雨露，如雨后春筍般茁壯成長。過去的１０年里，海爾、海信、雅戈?duì)�、�?lián)想……這些制造業(yè)的行業(yè)龍頭紛紛躋身于房地產(chǎn)。２００９年，紡織行業(yè)上市公司過半都進(jìn)入了地產(chǎn)業(yè)務(wù)。后發(fā)者是央企，在房地產(chǎn)業(yè)行將沸騰到頂點(diǎn)時(shí)，央企開始真正注意這個(gè)流金淌銀的行業(yè)。２０１０年兩會(huì)剛過，北京一天的時(shí)間里就產(chǎn)生了三地王，都是央企。
２０１０年，我國實(shí)現(xiàn)ＧＤＰ３９７９８３億元，其中全社會(huì)固定資產(chǎn)投資２７８１４０億元，ＧＤＰ中有３０％為房地產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)。而大部分開發(fā)商對(duì)地產(chǎn)行業(yè)的信心，也正基于此，他們認(rèn)定房地產(chǎn)之于中國經(jīng)濟(jì)的作用無可替代，所謂“一業(yè)獨(dú)大”，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)６２個(gè)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，房地產(chǎn)衰落，經(jīng)濟(jì)也受影響。
形形色色的資本涌入已經(jīng)令房地產(chǎn)一業(yè)獨(dú)大，不僅使地產(chǎn)調(diào)控愈來愈“兩難”，更重要的是，以房地產(chǎn)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長模式已經(jīng)不可持續(xù)，對(duì)大量金融資源、產(chǎn)業(yè)資本、社會(huì)資源的占用，已經(jīng)影響到中國其他產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，如地產(chǎn)開發(fā)房地產(chǎn)需要大量螺紋鋼和線材，但這類的鋼鐵產(chǎn)品在國內(nèi)又屬于高耗能且過剩的品種，反而又刺激了它的生產(chǎn)。房地產(chǎn)業(yè)越來越大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資越來越萎縮，產(chǎn)業(yè)升級(jí)舉步維艱，助推通脹，經(jīng)濟(jì)脆弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度空前。
�。场Ｍ恋厝谫Y，隱含風(fēng)險(xiǎn)。
我國各地設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的初衷是為了調(diào)控土地市場，在土地價(jià)格高的時(shí)候把地賣出去，在土地價(jià)格低的時(shí)候把地買進(jìn)來，總之是要保障土地市場的平穩(wěn)運(yùn)行。而現(xiàn)如今土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已成為地方政府的一個(gè)融資平臺(tái)。地方政府可以而且熱衷于將征用的土地作為抵押物來獲得銀行貸款的原因正是因?yàn)檫@樣的貸款由政府的信用做保障，而且隨著近幾年來地價(jià)越來越高，政府的收入也是水漲船高，政府還款就越有保障。對(duì)銀行而言，這樣的貸款就是優(yōu)質(zhì)貸款，銀行也就愿意貸款。不過，地方政府的這種生財(cái)之道是有較大風(fēng)險(xiǎn)的，抵押的土地越多、評(píng)估價(jià)格越高，金融體系的債權(quán)規(guī)模就越大，由此可能造成的不利影響也將越大，這種套現(xiàn)模式會(huì)增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦地價(jià)不再持續(xù)上漲甚至下跌，政府的土地出讓收入也就無法繼續(xù)增加甚至減少，這將導(dǎo)致銀行產(chǎn)生大量呆壞賬，事實(shí)證明“面粉比面包貴”的火爆行情不可能長期持續(xù)，如溫州今年以來土地流拍就接二連三地出現(xiàn)，溫州政府多次修改地塊起拍價(jià)以使其重新入市，仍應(yīng)者寥寥，地方政府賣地“變現(xiàn)”的急切心態(tài)已不言而喻。懷同樣心態(tài)的當(dāng)然并非溫州市一家。一位西安市官員在對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)縣進(jìn)行工作總結(jié)時(shí)特地提醒，首先要注意經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，他警示：“從今年開始，貸款將進(jìn)入集中還貸期，貸款靠什么還？怎么還？
這些我們都要盡早考慮、提前統(tǒng)籌，確保資金鏈不斷�！睋�(jù)監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)，截至２００９年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額７。３８萬億元，同比增長７０。４％，占一般貸款余額的２０。４％，全年新增貸款３。０５萬億元，占全部新增一般貸款的３４。５％。每年一萬多億甚至兩萬多億的土地出讓收入也只不過是讓這些債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)隱藏起來，而且地方政府每年的土地出讓收入相比巨大的地方債務(wù)也只不過是杯水車薪，如果沒有土地收入的持續(xù)增長，這些資金的周轉(zhuǎn)就會(huì)成為巨大的問題。
�。础８赜邢�，難以為繼。
在地方政府“快賣地、早賣地、多賣地”
的大背景下，我國耕地面積急劇減少。有關(guān)實(shí)證分析表明，“土地財(cái)政”對(duì)耕地?cái)?shù)量存在負(fù)影響，其影響的彈性系數(shù)為－０。０１，即“土地財(cái)政”每增加１個(gè)百分點(diǎn)，耕地面積將減少０。０１個(gè)百分點(diǎn)。２００７年度的全國土地變更調(diào)查表明，我國耕地面積為１８。２６億畝，離１８億畝“紅線”還有２６００萬畝。１９９７－２００５年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地２７４７萬畝，年均減少３０５萬畝。按此匡算，距離“紅線”的２６００萬畝不到９年就會(huì)消耗完畢，這么算下來，也就是說“”土地財(cái)政“僅剩６年，屆時(shí)，我們又賣什么取得收入呢？
�。�。侵占土地，農(nóng)民失業(yè)。
伴隨著地方政府辛苦找地的步伐，農(nóng)民失地現(xiàn)象越來越普遍。一是各地農(nóng)村”圈地運(yùn)動(dòng)“愈演愈烈。山東省諸城市（縣級(jí)市）自２０１０年６月以來就相繼撤銷了１２４９個(gè)建制村，并將其合并成了２０８個(gè)農(nóng)村社區(qū)，成為全國首個(gè)撤銷全部建制村的城市，農(nóng)村社區(qū)正式成為諸城市行政管理機(jī)制中的基層組織單位。目前，諸城市的這種”撤村并居“改革正在山東及全國逐步推廣，并呈”星火燎原“之勢。一場讓農(nóng)民”上樓“的行動(dòng)，正在全國２０多個(gè)省市進(jìn)行。無數(shù)村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數(shù)農(nóng)民正在”被上樓“。在河北廊坊，２００６年被評(píng)為河北省生態(tài)文明村的董家務(wù)村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的”村村通“水泥路被鏟平。二是”村改居“亂象叢生。２０１１年年初，東莞南海原定在全區(qū)２２４個(gè)村委會(huì)中，力爭今年年底讓涉及４７萬村民的１２３個(gè)村委會(huì)先完成”村改居“，但截至４月２５日，全區(qū)已有１１９個(gè)村委會(huì)完成”村改居“，”村改居“旗開得勝南海經(jīng)驗(yàn)有望全國推廣。
農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化為國有土地后的增值收益，被權(quán)力和資本”合謀“拿走。農(nóng)民則住進(jìn)了被選擇的”新農(nóng)村“，過著被產(chǎn)生的”新生活“。這是一次對(duì)農(nóng)村的掠奪，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓并大規(guī)模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對(duì)農(nóng)村社會(huì)也將帶來巨大負(fù)面影響。
而有地方領(lǐng)導(dǎo)算過賬，讓１００萬戶農(nóng)民上樓或者”村改居“至少省出７０萬畝地，５０萬一畝就是３５００億，１００萬一畝就是７０００億，什么事干不了！一個(gè)區(qū)區(qū)的地級(jí)市，就能通過”撤莊并居“、”村改居“，輕松獲得數(shù)千億的賣地收入，被征地農(nóng)民則永遠(yuǎn)地失去了賴以生存的土地，極多數(shù)人不得不外出另謀生路，長遠(yuǎn)生計(jì)是否有效保障尚無定論。我們可以按照《全國土地利用規(guī)劃綱要》來推算一下，２０００－２０３０年，全國占用耕地將超過５４５０萬畝。一般情況下，每征用一畝農(nóng)地，就伴隨１。５個(gè)農(nóng)民失業(yè)。按此推算，我國失地農(nóng)民群體將從目前的６０００萬人，激增至２０３０年１。１億人。大量失地農(nóng)民將淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的三無農(nóng)民。
６。提供環(huán)境，滋生腐敗。
斯密認(rèn)為：稅的不確定性遠(yuǎn)比稅的不公正性危害更大。當(dāng)稅是隨意課征的時(shí)候，每個(gè)納稅人都會(huì)被吏的權(quán)力所左右，稅吏會(huì)極端加重賦稅，或者利用加重賦稅的恐嚇，來勒索贈(zèng)物和賄賂不確定的稅，稅的不確定性”會(huì)讓稅吏變得專橫和腐化，甚至原本不專橫、也不腐化的稅吏，也會(huì)變得專橫和腐化。“穩(wěn)定性是現(xiàn)代稅收的一個(gè)基本特征，不穩(wěn)定的稅實(shí)際上并非嚴(yán)格意義的稅收，斯密在此是取用廣義上的稅的概念。
土地出讓金就可以理解為這樣一種不確定的稅，仔細(xì)審視會(huì)發(fā)現(xiàn)這種不確定性貫通于土地出讓以及前后關(guān)聯(lián)的多個(gè)環(huán)節(jié)。不確定性為政府利用壟斷特權(quán)獲取過程的潛在收益成為可能。政府通過設(shè)置壟斷政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制滲透到各個(gè)方面，這些管制產(chǎn)生了形式各異的”潛在收益“，經(jīng)濟(jì)學(xué)中把這種”潛在收益“稱為”租“。這些形式各異的”租“引發(fā)了人們對(duì)租金的競爭，有時(shí)這種競爭是合法的，有時(shí)則通過各種非法途徑，利用各種”資源“，通過政治過程獲得壟斷特權(quán)，從而依據(jù)壟斷特權(quán)獲得”租“，這種非生產(chǎn)性活動(dòng)就是”尋租“。由于”土地財(cái)政“缺乏規(guī)范管理，土地”尋租“頻現(xiàn)，關(guān)于土地、建設(shè)等領(lǐng)域的腐敗案件屢見不鮮。２０１０年３月，寧夏回族自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)掀起了土地出讓金清欠風(fēng)暴。在當(dāng)?shù)貞?yīng)繳的國有土地出讓金中，有１／４被拖欠未繳，高達(dá)２８。７１億元的國有資產(chǎn)存在流失風(fēng)險(xiǎn)。２０１１年初，發(fā)生在河北的一起土地腐敗案，已致８名當(dāng)事人落馬。２０１１年４月２０日法制日?qǐng)?bào)披露：１３個(gè)省區(qū)違法占用耕地超萬畝。今年２月媒體報(bào)道：
千畝土地撂倒廿五官員海南省東方市土地腐敗窩案。２０１１年１月，《法制晚報(bào)》記者根據(jù)新華社、中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)等媒體的公開報(bào)道，統(tǒng)計(jì)整理了２００９－２０１０年３０個(gè)發(fā)生在土地、建設(shè)領(lǐng)域的腐敗案件，涉案人員平均涉案金額超過８７０萬元，造成極為惡劣的社會(huì)影響。
�。贰３鞘谢伟l(fā)展。
�。ǎ保┑胤秸畬�(duì)舊城改造熱情不是很高。因?yàn)榕f城改造屬于真正改善城市環(huán)境，涉及到拆遷戶多，那是自找麻煩，收益遠(yuǎn)不如擴(kuò)新城城大。舊城改造的土地是屬于劃拔的，不能給政府帶來財(cái)政收入，頂多建好了賣房了，收些契稅等，意義不大；而開發(fā)商進(jìn)行舊城拆遷的成本高、難度大，熱情也不大。
（２）地方政府對(duì)建設(shè)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房熱情也不高。因?yàn)榻ㄔO(shè)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的土地是無償劃拔的，不僅擠占了政府可賣的土地，相對(duì)來說就使得政府可賣的土源減少，而且建房還要花掉一部分政府的土地出讓收入，因此盡管國家明文規(guī)定地方政府每年要拿出土地出讓金的１０％來建廉租房，沒有幾個(gè)政府是這樣做的，目前僅有重慶、成都建得多一點(diǎn)。２０１０年全國土地出讓收入２。９萬億，如果拿出１０％建保障性住房，２９００億可以建設(shè)１億平方米，１０年１０億平方米足足夠１億人居住，可是”土地財(cái)政“對(duì)低收入人口的排斥使地方政府疲于供給保障性住房建設(shè)用地和舊城改造。實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)：在給定約束條件下，越依賴”土地財(cái)政“的城市，住宅用地供給受限程度越高，地價(jià)和房價(jià)相應(yīng)越高，這些城市建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的積極性越低。
（３）地方政府對(duì)舊城區(qū)交通改造熱情也不是很高。因?yàn)榕f城區(qū)交通改善了，也不能給政府帶來財(cái)政收入，反而投入不少。
我們發(fā)現(xiàn)，我們的舊城區(qū)日復(fù)一日、年復(fù)一年、無論是住房還是交通政府投入都不大，變化也不快。而新城區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則日新月異。受”土地財(cái)政“的驅(qū)使，城市建設(shè)存在很大的盲目性，盲目地?cái)U(kuò)城鋪灘子，勢必將會(huì)造就一座座的空城，一座城市的發(fā)展，本應(yīng)該是先發(fā)展城區(qū)（舊城改造、完善主城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施），把主城區(qū)發(fā)展好了，才考慮適度地向外擴(kuò)張，這樣才能保證一座城市的入住率，只有入住率保證了，才能保證這座城市的其它一切方面健康發(fā)展。
�。ǎ矗┑刂髡畬�(duì)于擴(kuò)建新城熱情卻是很高。地方政府熱衷于主動(dòng)規(guī)劃新城區(qū)，因?yàn)樾鲁菂^(qū)相對(duì)于舊城區(qū)來說，地廣人稀，拆遷代價(jià)小得多，并且主動(dòng)做”七通一平“，把生地變成熟地，又可以高價(jià)拍賣帶來更多的財(cái)政收入。
�。浮Ｕ鞯夭疬w極端事件頻發(fā)，影響社會(huì)穩(wěn)定。
”土地財(cái)政“的核心是土地價(jià)格剪刀差，近年來，由征地拆遷補(bǔ)償不合理而引發(fā)的群眾上訪、惡性事件和極端事件頻發(fā)，無論數(shù)量還是規(guī)模、程度均呈愈來愈嚴(yán)峻之勢，甚至帶來社會(huì)動(dòng)蕩。為此，北京大學(xué)的五位教授建言人大審查《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，修改后的”新拆遷條例“名稱改為《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，已經(jīng)從２０１１年１月１９日起實(shí)施。然而是不是修改了拆遷條例，問題就解決了呢？筆者認(rèn)為：科學(xué)發(fā)展觀的核心是”以人為本“，如同中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授所說：”城市的盲目發(fā)展造成了對(duì)私權(quán)特別對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的侵犯。如果城市的發(fā)展建設(shè)以犧牲公民的生命為代價(jià)，那么，這不是我們所需要的。與其這樣，不如放緩城市建設(shè)的速度�！安疬w問題的根源在于地方政府對(duì)”土地財(cái)政“的依賴，要解決”土地財(cái)政“問題必須進(jìn)行地方財(cái)政轉(zhuǎn)型，從現(xiàn)在的”土地財(cái)政“走向公共財(cái)政。
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