淺析體制轉(zhuǎn)型與地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和角色
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摘要：轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)增長與地方政府、國家與市場的關(guān)系始終是學(xué)界所討論的重點問題，不同時期計劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)增長的方式和動力迥然不同，但兩種體制下政府主導(dǎo)型依然是經(jīng)濟(jì)增長的主要方式，遵循歷史的邏輯和路徑依賴仍然在延續(xù)并將長期存在。而市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益完善和成熟的今天，轉(zhuǎn)變政府職能，培育新型的市場主導(dǎo)，政府輔助模式成為保持增長的新方向。
論文關(guān)鍵詞：地方政府,經(jīng)濟(jì)行為和角色,經(jīng)濟(jì)增長,經(jīng)濟(jì)體制
一、 問題的提出
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中的軟預(yù)算約束理論，即匈牙利過去市場改革的失敗不是因為廠家或政府經(jīng)濟(jì)激勵的缺乏，而是在于兩者間的關(guān)系，尤其是導(dǎo)致討價還價體制的雙邊壟斷，這種討價還價軟化了預(yù)算約束并弱化了經(jīng)濟(jì)績效，認(rèn)為只有切斷政府和廠家的所有權(quán)聯(lián)系，討價還價權(quán)利才會消失，預(yù)算約束才會硬化。社會主義國家需要實行私有化才能走向經(jīng)濟(jì)的成功。但眾所周知，社會主義國家卻恰恰是以生產(chǎn)資料的公有制為基礎(chǔ)的。況且，在我國建國近30年來的建設(shè)并沒有使我國走出“短缺經(jīng)濟(jì)”的困境，而改革開放不到20年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)卻使我國的經(jīng)濟(jì)以年均9.5%，工業(yè)以年均13%的速度增長了十幾年。中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和綜合國力的不斷提升使人歡欣鼓舞。同時，中國經(jīng)濟(jì)增長經(jīng)驗和事實似乎是科爾奈理論的一個反例，至少有其值得關(guān)注的特殊性�；诖耍疚脑噲D探討如下問題：不同時期我國地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中扮演了怎樣的角色？對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了什么影響？其職能該如何轉(zhuǎn)變？
二、 兩種體制下經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)因素及地方政府的角色分析
1978年12月底的改革開放，使我國開始步入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道。我國經(jīng)濟(jì)體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長模式也以改革為分水嶺呈現(xiàn)出截然不同的情形。計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)下政府扮演的角色也發(fā)生了相應(yīng)的變化。
�。ㄒ唬� 改革前計劃經(jīng)濟(jì)體制下的地方政府角色與經(jīng)濟(jì)增長
經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要組成部分，反映著社會經(jīng)濟(jì)的資源配置方式，也決定著作為上層建筑的地方政府的角色。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政指令性計劃在資源配置中起著基礎(chǔ)性作用，以此控制國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中人、財、物的配給和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)、供、銷各個過程和環(huán)節(jié)。
這一時期，中央高度集權(quán)，地方政府毫無自主權(quán)，僅協(xié)助和代理中央進(jìn)行具體管理和執(zhí)行，地方政府完全隸屬于中央。這種以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)排斥商品貨幣關(guān)系的運(yùn)行方式過于僵化、教條和嚴(yán)苛，個人也完全隸屬于所屬單位，服從從上到下層層政權(quán)的統(tǒng)治和管理，從而使單位制管理和票證代替貨幣流通盛行數(shù)十年，成為特定時期鮮明的特色。不過，“在公社制下，強(qiáng)大的行政監(jiān)督?jīng)]有給基層政權(quán)的經(jīng)營角色提供多少空間，干部團(tuán)體雖然絕對支配著生產(chǎn)資料，但這種支配主要來自干部的管理者身份，而不是來自于他們的經(jīng)營者身份，多數(shù)干部只能以其管理身份所允許的方式——行政特權(quán)——分享剩余，而這種剩余在制度的限制下也相當(dāng)有限。”[2]（50）計劃經(jīng)濟(jì)體制作為歷史上十分重要的資源配置方式也許符合戰(zhàn)后及建國初期一窮二白的具體經(jīng)濟(jì)形勢，通過統(tǒng)購、統(tǒng)銷、統(tǒng)配來集中力量大規(guī)模搞建設(shè)的方式，可以鼓動和激勵人民群眾的建設(shè)熱情以及增強(qiáng)戰(zhàn)勝困難的堅定決心。在計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡時期，“地方政府則在這個社會唯一的、超大規(guī)模的工廠中扮演著車間主任的角色，而國有企業(yè)就是這個車間中的一個班組。”[3](38-39) 因而，“地方政府作為事實上的經(jīng)濟(jì)增長主體能夠較快地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而這無疑給一個處于變化中的社會奠定了保持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，為進(jìn)一步的改革和發(fā)展提供了必要的環(huán)境。”[3]（55）因此，它的產(chǎn)生在特定時代和背景下有其合理性并具有一定歷史貢獻(xiàn)。但這一體制也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響�？紤]到中央與地方權(quán)力配置的失衡，我國也曾進(jìn)行過兩次權(quán)力下放。然而，這種體制下中央與地方的關(guān)系重心始終完全在中央，并暴露出蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中曾存在過的效率低下、活力不足的弊病。“這就產(chǎn)生了一個悖論：實行中央集權(quán)，地方被卡得死死的，經(jīng)濟(jì)失去活力；而權(quán)力下放，國家統(tǒng)一的指令性計劃就會被打破，國民經(jīng)濟(jì)就會失去計劃性。因此，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下是不可能尋找到中央和地方之間分權(quán)的平衡點的。……權(quán)力的下放和上級都沒有改變地方政府作為中央政府派出機(jī)構(gòu)的代理者的地位。”[3]（42）
�。ǘ� 改革以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府角色
放權(quán)讓利的“財政包干”、“分灶吃飯”財政分權(quán)模式變壓力為動力理順了中央與地方的權(quán)力界限和利益歸屬。而改革以來經(jīng)濟(jì)增長的勢頭以及以往經(jīng)驗使我國經(jīng)濟(jì)體制開始了逐漸由計劃到市場的過渡。雖然，嚴(yán)格意義上市場經(jīng)濟(jì)在我國的確立是十四大之后的事，但早在80年代初期其過渡與轉(zhuǎn)型已初見端倪，并于1997年完全告別短缺經(jīng)濟(jì)，無論中央政府還是地方政府職能都發(fā)生了明顯的變化。中央政府不再以完全的指令性計劃指揮地方政府，地方政府也不完全為執(zhí)行中央政府的指令而作為代理者，其角色轉(zhuǎn)變使兩個政府有了平等的交流，相互的妥協(xié)，甚至合理的討價還價。“但是隨著改革的深入，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)利益意識的覺醒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了自身的生存和資本原始積累，越來越深地陷入到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體活動中，甚至主宰了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和命運(yùn)。”[4]放權(quán)讓利讓地方政府在權(quán)力運(yùn)用和利益分享上得到了前所未有的實惠和甜頭，地方政府的私欲也開始萌芽并迅速膨脹，刺激了地方政府為了更大利益而行使權(quán)力的信心、野心和能力。他們采用了積極作為的姿態(tài)和策略，表現(xiàn)出極大的熱情和主動性。
經(jīng)濟(jì)增長“國家中心論”者認(rèn)為，地方政府是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角，他們提出了地方法團(tuán)主義（戴慕珍）、地方政府即廠商（魏昂德）、地方性市場社會主義（林南）、村鎮(zhèn)政府即公司（彭玉生）、謀利型政權(quán)經(jīng)營者（楊善華、蘇紅）、市場行動者（洪銀興、曹勇）、地方威權(quán)主義（邱澤奇）等觀點表述了地方政府作為一個有獨立經(jīng)濟(jì)利益的主體追求更大利益以及有能力擁有和實現(xiàn)作為所有者的權(quán)益。而“市場中心論”強(qiáng)調(diào)企業(yè)參與市場競爭，尊重經(jīng)濟(jì)商品價值規(guī)律，生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)由企業(yè)主或企業(yè)經(jīng)理做出決策，較少受制于政府，資源的市場配置、產(chǎn)權(quán)改革對企業(yè)經(jīng)理刺激終而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長。
這一時期，中央政府對經(jīng)濟(jì)由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，進(jìn)行宏觀調(diào)控、預(yù)測和監(jiān)督，不再干涉具體的管理、組織等事項，地方政府開始自主決策，自負(fù)盈虧，儼然一個企業(yè)主或股東。我國科層領(lǐng)導(dǎo)的對上負(fù)責(zé)制的一個直接結(jié)果是，“企業(yè)擴(kuò)張的欲望強(qiáng)烈，地方政府希望企業(yè)擴(kuò)張的欲望更強(qiáng)烈，企業(yè)的利潤沖動與地方政府的政績沖動形成了共振、合流之勢，共同引發(fā)了一些行業(yè)的過熱現(xiàn)象，其中地方政府的政績沖動是問題的主要方面。”[5]尤其對維護(hù)其職能的稅收開始實行國稅、地稅，中央、地方財政分權(quán)，刺激了地方政府官員為其收入增長而招商引資、搞建設(shè)、上項目，與企業(yè)共同關(guān)注著其最大可得利益。這就完全改變了地方政府以往的角色，“……基層政權(quán)一個引人注目的新角色，是從事經(jīng)營，成為經(jīng)濟(jì)行動者。這種新角色，一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機(jī)會和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會和市場控制權(quán)的競爭）。這種新角色，特別能夠通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的變化得到說明。
”[2]（51）戴慕珍在《地方政府公司化的制度基礎(chǔ)》（Jean Oi，1992，118-122）一文中認(rèn)為，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的四種角色是：一是工廠管理，二是資源分配，三是行政服務(wù)，四是投資與貸款。 據(jù)此也可看出地方政府在其職能實施中的缺位、越位和錯位問題。尤其越位使其殫精竭慮、筋疲力盡卻使群眾怨聲載道，叫苦連天。
地方政府官員為謀取個人或少數(shù)集團(tuán)成員利益而大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式是一種“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的理性經(jīng)濟(jì)行為。同時，其推動經(jīng)濟(jì)增長的方式又是一種地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式。同一過程中，國家、政府、市場又都與經(jīng)濟(jì)發(fā)生著密切的關(guān)系。周雪光教授2000年提出的政府與市場互動演進(jìn)論，為我們超越這種國家與市場的二元對立提供了一個較好的理論框架，即政府與市場融合的余地很大，雙方在沖突過程中促使對方的演變，市場制度的形成離不開各級政府的參與，而市場制度的形成反過來又會影響地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。2002年，邊燕杰、張展新兩位學(xué)者又指出，市場化不僅是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的變化，同時，引起國家職能和經(jīng)濟(jì)增長的轉(zhuǎn)變。[6]
這些觀點從不同角度揭示了我國經(jīng)濟(jì)增長的原因和特征。筆者認(rèn)為，改革前的計劃經(jīng)濟(jì)體制以及90年代中期以來完全的市場經(jīng)濟(jì)體制是時空迥異，制度變遷了的兩個時期、兩種體制。因此，不同時期的體制都會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，只是增幅大小不同而已，因而地方政府角色也是歷史的而非永恒不變的，政府角色隨著其職能、目標(biāo)以及制度、法律、時空而演進(jìn)，但也有交叉過渡。時至今日，雖然市場經(jīng)濟(jì)在我國確立已有十多年，但很大程度上計劃經(jīng)濟(jì)體制的影子還是隨處可見，也即路徑依賴，遵循著歷史，歷史仍在起作用，正像慣性不會隨著物體運(yùn)動的停止而完全終止一樣。
三、 小結(jié)
聯(lián)系我國的實際，筆者認(rèn)為，我國的經(jīng)濟(jì)增長是政府主導(dǎo)型的，這里的政府既包括中央政府又包括地方政府。中央政府主導(dǎo)是國家中心論的一個體現(xiàn)，而地方政府仍然是一個謀利型政權(quán)經(jīng)營者。
具體而言，中央政府較之計劃體制下干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的范圍、力度大大減小，但是經(jīng)濟(jì)活動是在價值規(guī)律與中央政府宏觀調(diào)控這兩只手的操控下進(jìn)行的，國家宏觀性政策、監(jiān)控、預(yù)測仍然對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生著十分重要的影響。重大項目的規(guī)劃、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進(jìn)中部崛起、設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、單列市以及擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)刺激、應(yīng)對金融危機(jī)的一系列政策措施對不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)影響重大。如國際旅游島的規(guī)劃和開發(fā)對海南樓市的刺激，打擊圈地、囤地行為，規(guī)制房地產(chǎn)業(yè)，遏制房價猛漲的政府行為等等。
就地方政府而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長長期以來都是政府官員工作考評的指標(biāo)和依據(jù)。因此，地方政府千方百計創(chuàng)設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，招商引資、政策創(chuàng)新以增加地方財政收入、稅收收入、以及居民收入。政府官員的績效不僅關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮，而且關(guān)系到個人職位升遷、福利增加，二者是榮辱與共的。這就表現(xiàn)為一些官員急功近利用行政命令的手段指揮和干預(yù)經(jīng)濟(jì)，搞一刀切、形象工程、面子工程，好大喜功，不講求實際，不關(guān)心政策的實際效用，甚至違背自然規(guī)律，不因地制宜、不試驗不考察盲目搞大規(guī)模項目；不尊重市場和價值規(guī)律，不考察市場需求和行情，盲目生產(chǎn)，最終卻浪費(fèi)了人、財、物力，而沒有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。當(dāng)然，如果由于在任期間的這些“政績”被上級領(lǐng)導(dǎo)看見了，就會為他們帶來更大的權(quán)力和利益，至于這些工程能否繼續(xù)實行下去，是否產(chǎn)生了效益誰也不去過問，許多的項目因領(lǐng)導(dǎo)人的接替而下馬和花樣翻新，故伎重施。“許多地方把‘烏紗帽’直接與GDP的數(shù)值掛鉤，不完成高指標(biāo)就‘摘帽’于是GDP像一個指揮棒一樣驅(qū)使著地方黨政干部把主要精力投入到經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)場上來，把‘發(fā)展才是硬道理’變成‘增長才是硬道理’，地方政府往往急功近利，不計成本，不計代價地單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度，忽視甚至犧牲社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，嚴(yán)重地偏離了發(fā)展的目標(biāo)。”[3]（61）如某縣要求農(nóng)戶沿主干公路的農(nóng)田一律栽植果樹，違背多數(shù)農(nóng)民意愿，農(nóng)民普遍表示果樹效益并不看好，因為十多年前本地就是被要求大力種植果樹的，結(jié)果樹木長了好幾年但等掛果了卻銷路不暢，價格暴跌，加之病蟲害影響，許多農(nóng)戶甚至連成本都收不回來，又把果樹挖了重新種地。農(nóng)民不愿再受制于政府了，但他們抵不過政府，所以即使有怨言也只能服從。
由上可見，無論中央抑或地方，經(jīng)濟(jì)增長與否似乎永遠(yuǎn)與政府密不可分。計劃經(jīng)濟(jì)的體制雖不復(fù)存在，但其邏輯仍在延續(xù)，路徑依賴還將持續(xù)。因此，經(jīng)濟(jì)過熱以及經(jīng)濟(jì)疲軟的問題幾乎都不完全是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然，而或多或少受到政府行為的影響。正如易重華在其著作中所言：“改革開放以來，我國的每一輪經(jīng)濟(jì)過熱都與地方政府相關(guān)，往往市場未熱，地方政府先熱，而且有愈演愈烈之勢。”[3]（58）在我國現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)增長的主要方式還是政府主導(dǎo)型，它并未因經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變而發(fā)生根本的改變，地方政府角色在這一轉(zhuǎn)變過程中不斷演進(jìn)，但主角仍將落在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長上。
政府的行為可能帶來了經(jīng)濟(jì)的增長，也隨之產(chǎn)生了許多問題。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為‘經(jīng)營者’，一方面有效地刺激和帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面也使得他們成為‘謀利型的政權(quán)經(jīng)營者’，在進(jìn)入市場后偏離‘國家’的方向，形成既遠(yuǎn)離地方社會利益，也遠(yuǎn)離國家利益的具有獨立利益的經(jīng)營者集團(tuán)。這個特別利益集團(tuán)在國家和社會關(guān)系中產(chǎn)生了“離間”的作用和影響。[7] “基層政權(quán)總是處于政治經(jīng)濟(jì)矛盾焦點的原因，在于它的多重矛盾角色的內(nèi)在緊張。由于這種緊張關(guān)系，造成了基層政權(quán)與社會利益的競爭甚至沖突的事實。……在面臨利益競爭時，公共組織的優(yōu)先權(quán)力取代了市場的選擇，這極大地消弱了其他社會經(jīng)濟(jì)組織間的公平競爭原則。政府地位帶來的象征資本——借貸信用、定價地位、融資合法性、資產(chǎn)處置權(quán)等等——這些通常需要從市場獲得的東西，現(xiàn)在卻是基層政權(quán)現(xiàn)成的起家資本，而農(nóng)民則需要與之競爭并經(jīng)過若干年市場奮斗方能得到。[2]（58） 這就產(chǎn)生了諸如地方保護(hù)主義、權(quán)力尋租、私設(shè)小金庫，地方政府招投標(biāo)中違法操作、項目審批降低要求、優(yōu)先選擇產(chǎn)值高、稅收多的大項目導(dǎo)致環(huán)境污染等等。比如我國當(dāng)前房價猛漲既是房地產(chǎn)制度存在嚴(yán)重弊端的結(jié)果，又是地方政府和官員與開發(fā)商合謀圈地囤地炒房的結(jié)果。尤其是地方政府官員唯利是圖，中飽私囊，徇私舞弊使得問題日益突出。不幸的是，他們以各自職位的高升為代價犧牲了廣大群眾的利益。
筆者認(rèn)為，發(fā)展經(jīng)濟(jì)固然是地方政府應(yīng)當(dāng)花大氣力實施的最主要職能，但是地方政府及其官員不能為了獲取最大化的剩余索取權(quán)而身兼裁判員和運(yùn)動員雙重角色而與企業(yè)爭奪利潤，政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧除經(jīng)濟(jì)外的政治、社會、文化建設(shè)職能及其他社會事業(yè)和福利，全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，高瞻遠(yuǎn)矚，通觀全局。正如丘海雄、徐建牛所指出的：“我們認(rèn)為隨著產(chǎn)權(quán)改革的深化，中國出現(xiàn)了從‘無私有化的進(jìn)步’到‘有私有化的進(jìn)步’的轉(zhuǎn)變，民營化對地方政府行為形成明顯的制度約束，地方政府不再扮演直接參與企業(yè)經(jīng)營管理的‘企業(yè)家’的角色，退出了企業(yè)，轉(zhuǎn)為從外部間接地推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”[1](30)更高的稅收收入固然會將為其實現(xiàn)政治職能提供財力支持，但這必將損害其他市場參與者的公平競爭權(quán)利，因為他們無力也不敢與政府部門去爭搶利益。
政治體制改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變，將會使地方政府的職能從政治統(tǒng)治、行政權(quán)力行使逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，從而保護(hù)一切市場主體公平競爭和參與經(jīng)濟(jì)活動，維持和營造良好的市場秩序，讓市場逐漸轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為主，而政府輔助，取長補(bǔ)短，優(yōu)勢互補(bǔ)，以引導(dǎo)和培育經(jīng)濟(jì)增長勢頭強(qiáng)勁，充滿活力，運(yùn)行健康的新型經(jīng)濟(jì)增長方式。
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