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試論財政決算草案審計的價值定位和審計目標

審計機關(guān)自1983年成立以來，財政審計工作根據(jù)《審計法》的規(guī)定，主要是對本級財政預(yù)算執(zhí)行情況和對下級財政決算進行審計。對本級財政決算草案進行審計，則是修訂后的《預(yù)算法》賦予國家審計機關(guān)一項新的審計職責。新《預(yù)算法》第七十七條規(guī)定，“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經(jīng)本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。”目前，財政決算草案審計總體上還處于試點、探索階段，理論研究也十分薄弱，還沒有形成成熟的制度和模式，需要我們通過不斷實踐來探索經(jīng)驗。本文選取財政決算草案審計的價值定位和審計目標進行研究，旨在解決實際工作中財政決算草案審計“是什么”、“為何審”等迫切需要解決的問題，以期對這項工作的逐步完善起到助推作用。
　　一、財政決算草案審計的價值定位
　　財政決算草案是每一預(yù)算年度結(jié)束后，由各級財政部門或預(yù)算單位依據(jù)國家法律法規(guī)編制的、未經(jīng)法定程序批準的、反映各級政府或部門年度預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的會計報告，由決算報表和文字說明兩部分構(gòu)成。它包括財政總決算草案和部門決算草案兩個層次，其中：部門決算草案是財政總決算的重要組成部分，是對財政總決算報表中有關(guān)預(yù)算支出執(zhí)行結(jié)果的明細反映。相應(yīng)地，財政決算草案審計也有兩個層次之分，第一層涵義僅僅指國家審計機關(guān)過去一直探索、試點的部門決算草案審計（審簽）制度。還有一層涵義是指對財政總決算草案進行審計，它是審計機關(guān)對反映各級政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算報告在本文由畢業(yè)論文網(wǎng)http://m.78375555.com收集整理報經(jīng)人大及其常委會審議前進行審查，并發(fā)表審計意見的一種行為。本文所稱的財政決算草案審計是指對財政總決算草案審計，其價值定位可以概括為以下三個方面：
　�。ㄒ唬┴斦�決算草案審計屬于鑒證審計的范疇
　　它是審計機關(guān)依據(jù)《審計法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)對反映預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的政府年度會計報告進行審計，其目的在于評價財政決算草案所披露信息的真實性、完整性和公允性，為財政決算的使用者提供某種層度的信息質(zhì)量保證。
　�。ǘ�）財政決算草案審計屬于預(yù)算執(zhí)行審計的一個延伸
　　這是因為財政決算草案雖然是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，但它尚未得到法定機關(guān)和法定程序的批準，因此，性質(zhì)上仍然屬于預(yù)算執(zhí)行過程。從年初批準預(yù)算，到年中執(zhí)行預(yù)算，再到年末編制決算草案，這個期間都叫預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行和決算草案是整個預(yù)算執(zhí)行過程的兩個不同階段，預(yù)算執(zhí)行是編制決算草案的基礎(chǔ)和依據(jù)，決算草案是預(yù)算執(zhí)行的體現(xiàn)和結(jié)果。因此，財政決算草案審計與預(yù)算執(zhí)行審計屬于同一個審計范疇，是同一事物的不同表述。當然，與預(yù)算執(zhí)行審計相比，財政決算草案審計也有其自身的特點，如在價值理性上，財政決算草案審計側(cè)重于滿足人大及其常委會有效履行法定職責的政治需求，為界定、解除和強化行政部門的公共受托責任提供依據(jù)；在工具理性上，財政決算草案審計側(cè)重于提供獨立的簽證服務(wù)，從總體上對財政決算草案的信息質(zhì)量發(fā)表專業(yè)意見。
　�。ㄈ�）財政決算草案審計屬于財政審計大格局的重要組成部分
　　編制財政決算草案，是預(yù)算管理的一個必要環(huán)節(jié)，因而對財政決算草案審計屬于財政審計大格局的重要組成部分。2009年，國家審計署在財政審計一體化理念的基礎(chǔ)上，進一步提出構(gòu)建財政審計大格局。它以系統(tǒng)論為指導(dǎo)，科學規(guī)劃和系統(tǒng)整合審計計劃、審計內(nèi)容、審計結(jié)果等。根據(jù)這一價值定位，開展財政決算草案審計要自覺遵循財政審計大格局的指導(dǎo)思想和工作思路，如要從完整的財政范圍出發(fā)，在同一審計機關(guān)內(nèi)部以及不同層級審計機關(guān)之間，對審計目標、審計方案、現(xiàn)場審計組織實施等進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
　　二、財政決算草案審計的審計目標
　�。ㄒ唬┯绊懾斦�決算草案審計目標的主要因素
　　1、黨委、政府對國家審計工作的新要求
　　圍繞黨委、政府工作中心開展審計工作，是國家審計的基本方針。黨的十八屆三中全會不僅對全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，而且要求加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。黨的十八屆四中全會從依法治國的高度對審計監(jiān)督定位、審計監(jiān)督權(quán)力依法行使、審計機關(guān)獨立性等提出了要求。2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強審計工作的意見》賦予審計機關(guān)新的任務(wù)和使命，要求實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋、推進審計職業(yè)化等。黨委、政府對國家審計工作提出的新要求，使審計的宏觀環(huán)境發(fā)生了較大的變化，這種變化又必將對包括財政決算草案審計在內(nèi)的審計工作產(chǎn)生重大影響。它為開展財政決算草案審計提供了前進方向和根本遵循，因而也是確定審計目標的重要依據(jù)。
　　2、財稅體制改革的新進展
　　推動國家治理完善，是國家審計在新形勢下的價值定位，而財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制能夠為優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)國家長治久安提供制度保障，因此，推動并服務(wù)財稅體制改革是國家審計實現(xiàn)其新的價值定位的重要方式。黨的十八屆三中全會部署了新時期深化財稅體制改革的藍圖，即“改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”。2014年6月30日，中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確了深化財稅體制改革的思路原則、主要任務(wù)和時間安排，要求改進預(yù)算管理、完善稅收制度、明確事權(quán)和支出責任，建立統(tǒng)一完整、公開透明、可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。2014年10月18日，國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，就如何深化預(yù)算管理制度改革提出了許多具體措施。財政決算草案不僅是年度財政預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的反映，也是現(xiàn)行財稅體制弊端的綜合體現(xiàn)。因此，開展財政決算草案審計，可以綜合揭示現(xiàn)行財稅體制的弊端并分析原因、提出建議，實現(xiàn)財政決算草案審計與財稅體制改革的良性互動，從而推動財稅體制改革的深化。 　　 3、修改后《預(yù)算法》作出的新規(guī)定
　　2014年8月，有“經(jīng)濟憲法”之稱的《預(yù)算法》完成了20年來首次大修。新《預(yù)算法》的重新頒布，不僅是國家財政領(lǐng)域法律制度建設(shè)的一件大事，對于完善中國特色社會主義審計制度也具有里程碑的意義，因為它從法律上確立了財政決算草案審計制度。新《預(yù)算法》第七十七條規(guī)定，“國務(wù)院財政部門編制中央決算草案，經(jīng)國務(wù)院審計部門審計后，報國務(wù)院審定，由國務(wù)院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準�？h級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經(jīng)本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審定和批準。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審定和批準。”這標志著我國決算草案審計制度從試點、探索轉(zhuǎn)為法定要求，并走向法制化發(fā)展軌道。因此，開展財政決算草案審計，一個非常直接的目的就是推動新《預(yù)算法》的規(guī)定落到實處。
　　4、對國家審計本質(zhì)的新認識
　　人們基于研究的視角和國家審計工作在不同時期表現(xiàn)出來的特征，形成了對國家審計本質(zhì)的不同概括，先后經(jīng)歷了審計查賬論、經(jīng)濟監(jiān)督論、經(jīng)濟控制論、權(quán)力制約論、民主法治論、“免疫系統(tǒng) ”論等。2014年10月12日，劉家義審計長在第三屆南太平洋地區(qū)最高審計機關(guān)高級審計研討班上的演講中又提出，國家審計作為治理國家的一項制度安排，是國家治理的一個重要組成部分，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的重要方式，是國家治理的基石和重要保障。這些論點都是對國家審計本質(zhì)的探索和認知，相互之間是一脈相承、相互銜接、不斷深化發(fā)展的關(guān)系。財政決算草案審計作為國家審計的一部分，自然要積極適應(yīng)新時期國家審計發(fā)展規(guī)律的趨勢和本質(zhì)要求，探索如何實現(xiàn)審計的轉(zhuǎn)型升級。
　�。ǘ�）財政決算審計草案審計的目標
　　一般意義上的國家審計目標通常劃分為根本目標、現(xiàn)實目標和直接目標三個層次，其中：根本目標是維護人民群眾的根本利益，現(xiàn)實目標是推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展；直接目標是監(jiān)督和評價被審計單位財政財務(wù)收支的真實、合法和效益。根據(jù)一般意義上的審計目標和影響財政決算草案審計目標的因素，本文把財政決算草案審計的目標也概括為根本目標、現(xiàn)實目標和直接目標三個層次。
　　第一，財政決算草案審計的根本目標仍然是維護人民群眾的根本利益。這是因為根本目標是最高層次的審計目標，是審計工作的最終目的。財政決算草案審計作為國家審計的一個組成部分，自然要服從、服務(wù)于審計工作的根本目標。
　　第二，財政決算草案審計的現(xiàn)實目標是，“通過揭示財政決算草案中存在的突出問題，從體制、機制和制度層面分析原因，提出建議，推動財稅體制改革，維護國家財政安全。”財政決算草案審計的現(xiàn)實目標是根本目標在現(xiàn)階段的具體體現(xiàn)，并對一定時期的財政決算草案審計提供指引和方向。在現(xiàn)階段，財稅體制的弊端會以各種不同的方式在財政決算草案中體現(xiàn)出來。因而，財政決算草案審計提供了一個很好的平臺和載體。審計機關(guān)要充分利用好這一平臺和載體，注意揭示在財政決算草案中體現(xiàn)出來的財稅體制弊端并推動財稅體制改革，維護國家財政安全，從而維護人民群眾的根本利益，在國家治理中發(fā)揮基石和重要保障作用。
　　第三，財政決算草案審計的直接目標是，“通過檢查和評價財政決算草案的真實性、完整性和公允性，從總體上對財政決算草案發(fā)表審計意見，增強財政決算信息的可信性，促進新《預(yù)算法》的規(guī)定落到實處。”新《預(yù)算法》使財政決算草案審計由試點變?yōu)榉ǘㄒ�求，同時，財政決算草案由會計報告和財政分析說明書組成，因此，檢查并評價這些會計報告和財政分析說明書信息質(zhì)量的真實性、完整性和公允性，就是落實新《預(yù)算法》的規(guī)定，同時順應(yīng)審計工作發(fā)展規(guī)律的需要，實現(xiàn)由注重處理處罰轉(zhuǎn)向出具審計公證轉(zhuǎn)變。