淺析印度和巴基斯坦民主政治發(fā)展不同結(jié)果的原因
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印度和巴基斯坦統(tǒng)一脫胎于英屬南亞次大陸殖民地，在1947年8月間隔僅一天宣布獨立，兩國繼承了基本一致的殖民地政治遺產(chǎn)，獨立后也建立了基本雷同的政治制度。然而兩國的政治發(fā)展卻是天差地別，印度的民主制度從未發(fā)生過動搖，自建國以來已建立了一個成熟穩(wěn)定、運行良好的民主政體，政治權(quán)力全部都是通過競選的和平方式順利地轉(zhuǎn)移交替，民主制已為印度人民和政治家所普遍接受，國際社會也普遍認(rèn)為民主政治在印度的實施是成功的。反觀巴基斯坦，其民主制度的持續(xù)運行多次因軍事政變而中斷，自獨立后歷經(jīng)四次軍人執(zhí)政，其軍事政變之頻繁、民主運行之脆弱實屬罕見。獨立后的巴基斯坦始終未能建立起一個穩(wěn)定的議會民主制政府，憲法幾度或被廢除或停止實施或不斷頒布新憲法，政府體制變化莫測，時而內(nèi)閣制時而總統(tǒng)制，還有很長時間的軍人政權(quán)。為什么有著同一歷史背景，幾乎同時獨立的兩個國家其民主政治的發(fā)展和運行有如此大的反差？本文試圖就這一問題作初步的比較和原因分析，提出幾種可能性解釋以供廣大讀者思考。
一、政治世俗化程度的差異
獨立后，印度確立了世俗主義的政治體制，將世俗主義與自由、平等和民族主義等理念一起作為國家整合與構(gòu)建的基礎(chǔ)，強調(diào)政教分離和宗教平等原則，頒布世俗憲法，大力推進政治世俗化進程。印度1949年憲法確定了其世俗政治框架，憲法序言開宗明義地宣布要把印度建設(shè)成為一個非宗教的世俗民主共和國，歷屆政府也都把世俗化作為政治目標(biāo)，立法、司法和政府機構(gòu)也不允許神職人員干預(yù)。雖然印度的宗教矛盾在一定程度上干擾了政治世俗化進程，但整體而言教派矛盾并沒有改變政治世俗化的歷史走向，憲法規(guī)定的宗教平等、政教分離的世俗主義原則并沒有被廢棄，它依然是印度不可動搖的立國原則，同時印度絕大多數(shù)穆斯林支持世俗主義政治，印度社會也不存在所謂的原教旨主義。在確立了議會民主制度后，印度堅持推行政治的世俗化以削弱宗教對國家政治的影響，因而在世俗民主制度的建設(shè)上打下了良好基礎(chǔ)。
相反，伊斯蘭教卻是巴基斯坦的建國基礎(chǔ)。圍繞獨立后是建立一個世俗化國家還是伊斯蘭國家的問題，在西方化穆斯林與本土穆斯林之間就存在很大矛盾。真納在世時，由于他的影響力，多數(shù)穆斯林接受了他實現(xiàn)政教分離與世俗化的主張，他去世后，許多穆斯林公開表示要實現(xiàn)國家的伊斯蘭化，這種主張與呼聲充分體現(xiàn)在1949年的建國目標(biāo)決議中，決議中一項重要內(nèi)容就是穆斯林可根據(jù)《古蘭經(jīng)》和教法規(guī)定的伊斯蘭教義和要求有秩序地生活，這一決議實際上規(guī)定了國家事務(wù)的伊斯蘭教方向。同時根據(jù)該決議，1956年憲法明確巴基斯坦為伊斯蘭共和國，規(guī)定國家總統(tǒng)必須由穆斯林擔(dān)任;1963年的憲法修正案重申今后立法不得與《古蘭經(jīng)》和伊斯蘭教教義相悖;1973年伊斯蘭教被定為國教�？梢�，在巴歷次制憲與修憲中，世俗化與伊斯蘭化的問題一直就沒有處理好。而且巴比較重視神職人員參政，比如參議院就為他們設(shè)有專門的席位，同時迫于宗教勢力的壓力，不管是民選政府還是政變后的政府都對伊斯蘭教勢力采取支持和扶持態(tài)度，世俗主義對這個國家的影響微乎其微�？傊�，巴基斯坦雖也選擇了議會民主制政體，但同時又強化了國家的伊斯蘭性質(zhì)，結(jié)果就使得宗教干擾政治，政治影響宗教，致使議會民主制無法正常運行。
二、政府形式的穩(wěn)定性和總統(tǒng)與總理權(quán)力的劃分方面的比較
印度憲法規(guī)定，印度實行內(nèi)閣制的政府形式，總統(tǒng)是國家元首及第一公民，理論上總統(tǒng)享有廣泛權(quán)力，包括武裝部隊最高統(tǒng)帥權(quán);任命總理，根據(jù)總理提名任命部長會議成員;批準(zhǔn)和頒布議會通過的法律;宣布緊急狀態(tài)等。但實際上總統(tǒng)只是國家的象征，只實行禮儀性權(quán)力，并無實權(quán)，許多賦予總統(tǒng)的權(quán)力都由總理及總理領(lǐng)導(dǎo)的部長會議行使�？偫硎亲h會中多數(shù)黨的領(lǐng)袖，是印度政府的首腦，擁有組織和領(lǐng)導(dǎo)政府的大權(quán)，也是國家權(quán)力的真正擁有者和政治生活中的核心人物。印度獨立以來的歷屆政府都沿襲了內(nèi)閣總理制，且印度自獨立以來就只有一部憲法，即1949年憲法，只是該憲法自頒布以來已有94個修正案，這就使得其內(nèi)閣總理制度、總統(tǒng)與總理的權(quán)力劃分一直都很穩(wěn)定很明確，沒有經(jīng)歷像巴那樣的反復(fù)變更。
與印度不同，巴基斯坦在政府形式、總統(tǒng)與總理的權(quán)力劃分方面經(jīng)歷了憲法的多次變更與修改，在巴中央政府層次上，國家元首與政府首腦的權(quán)力分配一直存在尖銳矛盾。獨立伊始，英王批準(zhǔn)真納為巴第一任總督，阿里?汗被任命為內(nèi)閣總理，內(nèi)閣會議由真納親自主持，阿里?汗只起顧問作用，這一時期巴政府屬于總統(tǒng)制。1956年，巴第一部憲法改總督為總統(tǒng)，政府實行內(nèi)閣總理制，但該憲法還沒很好落實就在1958年被軍人政權(quán)廢除。阿尤布?汗上臺后于1962年通過第二部憲法，改內(nèi)閣制為總統(tǒng)制。1973年頒布的第三部憲法又規(guī)定實行內(nèi)閣總理制，聯(lián)邦最高行政機構(gòu)是以總理為首的內(nèi)閣，總理及內(nèi)閣對國民議會負(fù)責(zé)，總統(tǒng)是國家元首，代表巴基斯坦伊斯蘭共和國團結(jié)統(tǒng)一。1985年通過的第八修正案又事實上規(guī)定了政府形式的總統(tǒng)制，因為規(guī)定總統(tǒng)可以解散議會和政府，解除總理的職務(wù)。1997年謝里夫推動修憲，通過憲法第十三修正案，又重新將政府形式規(guī)定為總理制，削弱總統(tǒng)權(quán)力，重新建立了議會的最高權(quán)力地位。穆沙拉夫就任總統(tǒng)后，巴國民議會在2003年通過了憲法第十七修正案，規(guī)定總統(tǒng)經(jīng)最高法院批準(zhǔn)后有權(quán)解散議會，與總理協(xié)商后有權(quán)任免三軍領(lǐng)導(dǎo)人，實際上是又恢復(fù)了總統(tǒng)制。其下臺后，新一屆政府著手修憲，于2010年巴議會通過憲法第十八修正案，將總統(tǒng)的諸多權(quán)力轉(zhuǎn)移至總理和議會，總統(tǒng)制再次改為議會總理制。從上述巴政府形式的反復(fù)變化，總統(tǒng)與總理權(quán)力的不斷變更就可看出，巴基斯坦政治發(fā)展的歷史某種程度上也就是其總統(tǒng)與總理權(quán)力斗爭的歷史，在中央橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)這一重大問題上始終沒有處理好也是誘發(fā)巴軍事政變與政治動蕩的重要原因。 簡而言之，獨立以來，在政府形式上，印度一直實行內(nèi)閣總理制，總統(tǒng)和總理之間不存在大的權(quán)力斗爭，而巴基斯坦則沒有一個固定的政府形式，總是在總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之間不斷變換，總統(tǒng)與總理的權(quán)力劃分也是不斷變化。這是從政治制度上對兩國政治發(fā)展不同結(jié)果的有力解釋。
三、軍隊力量和形象的比較
從建國初期軍隊形象和力量來看，兩國有很大不同。印度軍隊自身的軟弱狀態(tài)有利于軍隊的非政治化，而巴基斯坦軍隊的強大則易于其干政。印度的民族解放運動選擇了一條非暴力不合作的方式，并最終贏得了印度的獨立，軍隊在印度爭取民族獨立的過程中發(fā)揮的作用并不大。加之后來在1962年中印邊界沖突中軍隊表現(xiàn)出來的落后無能也使軍隊形象大受打擊。后來印度的軍事預(yù)算不斷增加，裝備不斷改進，軍隊又在1971年的印巴沖突中取得勝利，這使得印度軍隊的形象獲得了較大改觀。但印度軍隊由弱小到強大的過程卻為獨立之初的印度文人政府提供了制度創(chuàng)制和發(fā)展的機遇。而在巴基斯坦，軍隊的力量則一直是強大的，其原因在于：首先，在伊斯蘭教國家中，“圣戰(zhàn)”觀念使人們對軍隊通常抱有普遍的好感;其次，印巴領(lǐng)土爭端和阿富汗領(lǐng)土收復(fù)主義者對巴基斯坦的領(lǐng)土要求，增強了軍隊在巴國家中的重要性，同軟弱、分裂的巴文人政府相比，軍隊則紀(jì)律嚴(yán)明，凝聚力強。
四、建國初期兩國主要政黨力量的比較
從建國初期政黨力量來看，印度國大黨和巴基斯坦穆斯林聯(lián)盟的組織力量和制度化水平存在很大差異。對于一個國家來說，其政治體系的穩(wěn)定程度大大取決于政黨的力量，而政黨的力量又有賴于民眾支持的范圍和程度。國大黨和穆斯林聯(lián)盟都是其國家立國之初最重要的政黨，但是在印度獨立之時，國大黨已經(jīng)是一個高度組織化和制度化的組織了，其在20世紀(jì)20年代已由原來一個處于社會上層的貴族化的小圈子變成了一個有廣泛民眾基礎(chǔ)的政黨，在印度最初獨立后的一二十年時間里，民主政府的建立大大有賴于國大黨深厚的民眾基礎(chǔ)。同國大黨一樣，穆斯林聯(lián)盟最初也由受過西式教育的社會上層組成，但直到1939年左右它才開始改變其貴族黨的特征，廣泛吸收社會普通民眾，到獨立之時，它作為一個民眾參與的政黨，其歷史才七八年時間，因此民眾基礎(chǔ)遠(yuǎn)不如國大黨深厚。由于穆斯林聯(lián)盟民眾根基不固，使其更依賴于真納個人的力量，故當(dāng)真納和阿里?汗死后，穆斯林聯(lián)盟也就迅速分裂了。由于獨立前巴基斯坦沒有對普通公民進行持久而廣泛的動員，主要政黨穆斯林聯(lián)盟缺乏群眾的廣泛支持，其組織化程度和制度化水平都很低，在這種情況下一旦出現(xiàn)權(quán)力之爭和政治不穩(wěn)定，軍隊自然就成為政客們利用的力量，軍人干政也就順理成章。
五、偶然因素
兩國開國領(lǐng)袖的政治生命長度不同這一偶然因素或許也是一個可能的原因。印度的開國元勛尼赫魯在印獨立后致力于建立一種現(xiàn)代民主政治，到1964年他去世時，印度的民主政治制度的基礎(chǔ)已基本建成，民主制度的雛形也已存在，堅持軍隊職業(yè)化進程也是他對印度民主政治發(fā)展的一個重要貢獻。但印巴分離后的巴基斯坦則情況不同。1948年9月，在巴獨立之后僅13個月，擁有巨大威望的開國元勛真納去世，雖然阿里? 汗基本上填補了因真納去世造成的政治真空，但不幸的是，1951年10月阿里? 汗也遇刺身亡。這些具有巨大威望和號召力的領(lǐng)袖的過早離世，使巴喪失了建立合法而穩(wěn)定的民主政治制度的寶貴時機。由于真納和阿里? 汗之后的政治領(lǐng)袖缺乏號召力，難以在重大問題上形成共識，因而巴憲法一直處于難產(chǎn)之中，到1956年巴第一部憲法制定出來卻已錯過了建立民主政治制度的黃金時期，非民主的政治勢力已經(jīng)基本上站穩(wěn)了腳跟，軍事政變的發(fā)生也就容易理解了。
六、結(jié)語
雖然印度與巴基斯坦擁有共同的歷史文化傳統(tǒng)和英屬殖民地政治遺產(chǎn)，也建立了大體一致的政治制度，但由于以上幾個方面的差異，當(dāng)然可能還有其他一些原因，造成了兩國在民主政治發(fā)展方面不同的格局。雖然印度民主政治的質(zhì)量飽受詬病，國內(nèi)也存在宗教、種姓、黨派等嚴(yán)重的政治問題，但是相較而言，軍人干政傳統(tǒng)深厚、軍事政變頻繁的巴基斯坦，其在民主政治建設(shè)方面的難度無疑更大一些，其民主政治的發(fā)展也更加任重而道遠(yuǎn)。
