分析中國(guó)式政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的利弊
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一、政策執(zhí)行過程中的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)
從政策的制定到政策效果的實(shí)現(xiàn)，其間存在著一定的距離，這就給政策扭曲和執(zhí)行效果的偏差提供了機(jī)會(huì)，如何減少政策偏差的出現(xiàn)，使政策執(zhí)行符合政策制定的目標(biāo)，我國(guó)在政策執(zhí)行中形成了獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)。
我國(guó)是一個(gè)以黨領(lǐng)政的國(guó)家，黨的獨(dú)特地位使我國(guó)形成了黨主導(dǎo)下的政策執(zhí)行模式。就我國(guó)的政治生態(tài)來說，黨發(fā)揮著總攬全局，協(xié)調(diào)各方的作用，領(lǐng)導(dǎo)著政府。共產(chǎn)黨在我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，主要通過科學(xué)的制度安排，執(zhí)掌立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)實(shí)現(xiàn)的，許多政策都是現(xiàn)在黨的報(bào)告、會(huì)議中有所體現(xiàn)，然后才引入政府規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面，黨的高位推動(dòng)在公共政策執(zhí)行中發(fā)揮著不可或缺的作用。具體表現(xiàn)為，上級(jí)憑借其財(cái)權(quán)和人事權(quán)的優(yōu)勢(shì)，通過縱向的高位推動(dòng)，可以很好地動(dòng)員下級(jí)執(zhí)行政策。
國(guó)家公共政策的制定，涉及到各相關(guān)部門，需要對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行協(xié)商、均衡，所以對(duì)于國(guó)家級(jí)的公共政策，多是宏觀性、指導(dǎo)性的。這樣的公共政策從國(guó)家的宏觀層面落實(shí)到地方的微觀層面，需要地方政府根據(jù)地方實(shí)際因地制宜，對(duì)政策進(jìn)行細(xì)化甚至是摻雜地方政府目標(biāo)或特殊利益的再規(guī)劃，形成形態(tài)各異的公共政策，才能進(jìn)入執(zhí)行階段。在這個(gè)過程中，各級(jí)政府對(duì)中央政策的解讀體現(xiàn)出層級(jí)性的特征。
單一政策的執(zhí)行主要是某一職能部門的行政活動(dòng)，但政策往往具有多屬性目標(biāo)，執(zhí)行起來也不再是某一部門的行政活動(dòng)，而是多部門聯(lián)合行動(dòng)，整個(gè)公共政策執(zhí)行過程也是多重權(quán)益重新構(gòu)建的過程。具有多屬性目標(biāo)的公共政策在執(zhí)行過程中，首先需要成立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，例如在深化改革過程中，我國(guó)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)；其次，各利益相關(guān)部門要相互信任，對(duì)產(chǎn)生歧義的地方進(jìn)行協(xié)商，共同合作執(zhí)行政策；最后，由領(lǐng)導(dǎo)部門對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行整合與指導(dǎo)。
為確保中央政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在公共政策執(zhí)行過程中，中央政府首先對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行分解，然后發(fā)包給省一級(jí)政府，再由省一級(jí)政府逐級(jí)向下發(fā)包，直至面對(duì)政策對(duì)象的基層政府。我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理體制，合理劃分了中央和地方的財(cái)政收支范圍，為逐級(jí)發(fā)包提供前提和基礎(chǔ)。這一具有中國(guó)特色的政策執(zhí)行模式被稱為“逐級(jí)發(fā)包”，發(fā)包目標(biāo)既可能是量化的數(shù)字，也可能是質(zhì)量上的規(guī)定。
晉升錦標(biāo)賽作為一種激勵(lì)機(jī)制，其核心特征為競(jìng)賽結(jié)果由參賽各方的相對(duì)名次而非絕對(duì)結(jié)果所決定，最早由lezear and rosen提出。有學(xué)者把它作為改革開放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)30多年高速增長(zhǎng)的原因。晉升錦標(biāo)賽也是中國(guó)當(dāng)代政策執(zhí)行的特征之一，它是指中央政府以下級(jí)政府貫徹實(shí)施其所確定政策意圖的情況作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，來決定下級(jí)政府主要官員能否得到升遷的機(jī)制。改革開放之后，由于中央特別強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為獲得來之不易的升遷機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成為各級(jí)黨委和政府貫徹執(zhí)行中央政策的重中之重。
二、中國(guó)式政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的作用
中國(guó)式的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)根植于新中國(guó)特殊的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在新中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放過程中發(fā)揮著極其重要的作用，可以這樣說，中國(guó)近年來經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會(huì)面貌的變遷與中國(guó)式的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)是息息相關(guān)的。
（一）自上而下的高位推動(dòng)
在中國(guó)公共政策運(yùn)行過程中，中央與地方的關(guān)系直接影響著公共政策的執(zhí)行與落實(shí)，中央政府與地方政府的關(guān)系具有明顯的層級(jí)屬性。公共政策的執(zhí)行是以中央政府為主體，由中央制定宏觀性和指導(dǎo)性的文件，再交予地方政府細(xì)化再實(shí)施，政策執(zhí)行呈現(xiàn)出一種壓力型的體制。在中國(guó)特有的國(guó)體、政體和特殊政治文化環(huán)境下，在執(zhí)行公共政策過程中，高位推動(dòng)是一種現(xiàn)實(shí)的治理模式。中央政府憑借對(duì)資源和人事安排的統(tǒng)轄權(quán)，自上而下的推行其政策意圖，例如完成自上而下的資源動(dòng)員任務(wù)、公共產(chǎn)品的提供、解決地方?jīng)_突等等。
中央政府高位推動(dòng)政策實(shí)施，有利于貫徹執(zhí)行中央政府的政策意圖，減少了地方政府政策執(zhí)行過程中的走形和變樣；中央和地方共同推進(jìn)現(xiàn)實(shí)問題的解決，迫于上級(jí)的壓力也考慮個(gè)人升遷問題，地方官員一般都會(huì)積極應(yīng)對(duì)，有利于政策問題的解決；中央對(duì)政策問題研究一般都比較透徹，做出的決策也較為科學(xué)，可增強(qiáng)政策執(zhí)行人員對(duì)政策的認(rèn)同，更有利于公共政策的貫徹和落實(shí)。
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我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、文化環(huán)境存在很大差異，一統(tǒng)性的國(guó)家政策不能兼顧各地的實(shí)際情況，因此，在政策執(zhí)行過程中各地區(qū)、各層級(jí)政府會(huì)因地制宜，對(duì)一統(tǒng)性的國(guó)家政策進(jìn)行靈活變通。我國(guó)幅員遼闊，中央政府以下又有省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)，所以各層級(jí)、各地區(qū)政府對(duì)同一項(xiàng)政策的執(zhí)行會(huì)體現(xiàn)出形態(tài)各異的狀態(tài)。
中央制定的政策如果和地方政府的政策目標(biāo)一致，地方政府會(huì)根據(jù)地方實(shí)際，對(duì)政策進(jìn)行細(xì)化乃至創(chuàng)新，使該政策更符合地方實(shí)際，更便于實(shí)施，這就形成了一種獨(dú)特的政策創(chuàng)制過程；公共政策歷經(jīng)四級(jí)政府的改良，每經(jīng)歷一個(gè)層級(jí)，都會(huì)增加新的政策目標(biāo)，出現(xiàn)政策的強(qiáng)化效應(yīng)，讓政策效果更好的落實(shí)到政策對(duì)象身上。就像改革開放的過程，中央制定了宏觀政策之后，各省市根據(jù)地方實(shí)際逐步開放，開放的程度也呈現(xiàn)出層級(jí)性的特征，政策效果更顯現(xiàn)出了明顯的差異。層級(jí)性的治理方式，讓決策的統(tǒng)一性和執(zhí)行的靈活性結(jié)合起來，成為當(dāng)代中國(guó)甚為有效的治理方式之一。
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一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行涉及方方面面的利益，很多時(shí)候都是各部門權(quán)益再分配的過程，各部門合作與否、如何合作影響到公共政策的有效實(shí)施。在中國(guó)公共政策執(zhí)行過程中，逐步形成了高位推動(dòng)、政策目標(biāo)雜糅、各部門相互合作的多屬性治理方式。 多屬性的治理方式通過各利益相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，把各部門的建議和利益進(jìn)行均衡，形成一個(gè)政策目標(biāo)多元化的公共政策，有利于維持現(xiàn)有政治環(huán)境的穩(wěn)定；多部門聯(lián)合行動(dòng)貫徹落實(shí)公共政策，也有利于公共政策執(zhí)行過程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將政策效果實(shí)施到位；這種多屬性治理方式也有利于加強(qiáng)各單位間的交流合作，相互學(xué)習(xí)，改進(jìn)政策執(zhí)行方式。
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中央政府每年都會(huì)制定一些宏觀性的目標(biāo)，然后根據(jù)實(shí)際，將目標(biāo)分解到各地方政府，讓地方政府幫助完成。這既是公共政策執(zhí)行的過程，也是政府職責(zé)和職權(quán)下移的過程。
逐級(jí)發(fā)包的政策執(zhí)行模式將中央政府的宏觀目標(biāo)具體到地方政府，賦予了地方政府一定的職權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)地方政府積極性，更好地推進(jìn)中央宏觀政策的執(zhí)行；逐級(jí)發(fā)包有種政治任務(wù)的意味，基層官員為個(gè)人發(fā)展都會(huì)嚴(yán)肅對(duì)待、重視解決，逐級(jí)發(fā)包的任務(wù)一般都能保質(zhì)保量的完成；發(fā)包性的公共政策一般都伴有財(cái)政撥款，既能發(fā)展地方事業(yè)，又能完成上級(jí)任務(wù)，提高政績(jī)，地方政府執(zhí)行政策的積極性比較高漲。
（五）晉升錦標(biāo)賽
簡(jiǎn)單地說，晉升錦標(biāo)賽指上級(jí)政府根據(jù)基層政府對(duì)其政策目標(biāo)的完成程度來考核基層官員，作為其升遷的主要依據(jù)。晉升錦標(biāo)賽在以GDP為標(biāo)準(zhǔn)考核地方官員的時(shí)期進(jìn)行地如火如荼，也是在此期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。晉升錦標(biāo)賽在各級(jí)政府間通過相對(duì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)激發(fā)了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高了其發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善人民生活水平的積極性；地方政府為吸引能夠發(fā)展經(jīng)濟(jì)的各種生產(chǎn)要素，努力改善投資環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，有利于市場(chǎng)化的發(fā)展。這些做法無疑都改善了地方的發(fā)展面貌，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
三、中國(guó)式政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的弊端
中國(guó)式的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)發(fā)端于中國(guó)現(xiàn)階段的政治環(huán)境，也為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，但這些經(jīng)驗(yàn)在具體操作過程中如得不到有效監(jiān)督和規(guī)制，也會(huì)造成一些不良后果。
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中央政府制定的政策大多數(shù)是科學(xué)合理的，但也有些政策并不符合地方實(shí)際，如盲目地對(duì)公共政策進(jìn)行高位推動(dòng)，會(huì)造成地方政府進(jìn)行政策規(guī)避。地方政府表面上迎合上級(jí)要求，對(duì)政策表面上推行，而并沒有實(shí)際實(shí)施，浪費(fèi)大量人力物力財(cái)力；中央政府針對(duì)地方政策執(zhí)行的表面文章進(jìn)行下一階段的決策，會(huì)造成決策的不科學(xué)；中央政府用于政策執(zhí)行的財(cái)政撥款并沒有用于政策的實(shí)施過程，或挪作他用，造成財(cái)政結(jié)算的混亂或弄虛作假；中央強(qiáng)勢(shì)的高位推動(dòng)和地方的虛假應(yīng)付，給某些官員提供了尋租的空間，容易誘發(fā)貪污腐敗問題。
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層級(jí)性的治理方式對(duì)于公共政策的因地制宜發(fā)揮著重要作用，但如果操作不當(dāng)，同樣會(huì)出現(xiàn)不良后果。我國(guó)有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)行政層級(jí)，有的政策執(zhí)行甚至要到村一級(jí)，如中央政府的政策目標(biāo)與地方政府的政策目標(biāo)出現(xiàn)沖突時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)政策目標(biāo)的層層鈍化或偏離，中央的政策目標(biāo)得不到有效貫徹；層級(jí)性的治理方式意味著權(quán)利的下放，當(dāng)央地利益發(fā)生矛盾時(shí)，來自中央的權(quán)威推行會(huì)和地方治理權(quán)限發(fā)生沖突，不利于有效統(tǒng)治的維護(hù)；原有的政策目標(biāo)經(jīng)歷五個(gè)層級(jí)的細(xì)化，難免會(huì)出現(xiàn)失真，或者夾雜各級(jí)政府自己的政策目標(biāo)，讓政策目標(biāo)雜糅，不利于政策的正常推行。
（三）集體行動(dòng)的困境
奧爾森提出的集體行動(dòng)的邏輯認(rèn)為，理性的、自利的個(gè)人將不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。在多屬性治理中，需要各部門相互合作共同執(zhí)行公共政策，但當(dāng)各部門的利益發(fā)生沖突時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)合作困境。相互沖突的各部門之間不僅會(huì)爭(zhēng)權(quán)奪利，甚至相互制造麻煩阻撓政策執(zhí)行的有效開展，以爭(zhēng)取對(duì)自己有利的政策效果。以反壟斷為例，商務(wù)部、發(fā)改委等部門都參與了反壟斷法的前期制定，在實(shí)際操作過程中，這幾個(gè)部門都會(huì)對(duì)反壟斷做出裁決，而相互合作共同查處壟斷現(xiàn)象的情況并不多。
（四）下級(jí)消極應(yīng)付的逐級(jí)發(fā)包
逐級(jí)發(fā)包作為一種政策執(zhí)行方式，在現(xiàn)階段政策執(zhí)行中占有相當(dāng)大的比重。當(dāng)下級(jí)消極對(duì)待上級(jí)發(fā)包的任務(wù)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)形象工程等違背政策目標(biāo)的現(xiàn)象。在發(fā)包任務(wù)下達(dá)之后，在執(zhí)行過程中，如果監(jiān)督?jīng)]有跟進(jìn)，也會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位，僅做表面工作的情況；所以說，任務(wù)發(fā)包并不意味著政策執(zhí)行的結(jié)束，還要對(duì)具體的政策執(zhí)行跟進(jìn)監(jiān)督，這也必然花費(fèi)大量人力、物力；另外，監(jiān)督人員和執(zhí)行人員接觸頻繁，難免發(fā)生共謀，這就需要對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，保證公共政策的執(zhí)行到位。
（五）晉升錦標(biāo)賽
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的過程中，一場(chǎng)場(chǎng)政治錦標(biāo)賽也進(jìn)行的如火如荼。上級(jí)政府將下級(jí)官員的各項(xiàng)考核結(jié)果進(jìn)行排名，表?yè)P(yáng)提拔先進(jìn)，批評(píng)落后，在這種壓力下想要提拔的官員紛紛提高政策目標(biāo)，超越前任以顯示政績(jī)，許多造假行為充斥其中；地方官員為應(yīng)對(duì)上級(jí)的考核和追求高指標(biāo)，避免被晉升錦標(biāo)賽淘汰，會(huì)盲目夸大投入，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)后果；依賴于硬指標(biāo)的可觀測(cè)性的政治錦標(biāo)賽，勢(shì)必導(dǎo)致地方政府追逐那些立竿見影的政績(jī)項(xiàng)目，而不可量化、難以觀測(cè)和考核指標(biāo)外的一些重要工作則被忽視。
四、對(duì)中國(guó)式政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的思考
以縱向的高位推動(dòng)和中間層級(jí)的協(xié)調(diào)為策略形成的層級(jí)性治理，是解決政策執(zhí)行失真、政策規(guī)避難題的關(guān)鍵，以橫向上的高位推動(dòng)和以合作、整合及信任為基礎(chǔ)的多屬性治理，是解決公共政策“合作困境”的主要方式，從而“層級(jí)性治理”與“多屬性治理”再加上“高位推動(dòng)”，則可以形成整體性治理的良好效應(yīng)。高位推動(dòng)、層級(jí)性治理與多屬性治理必須有效結(jié)合才能發(fā)揮作用，單獨(dú)的任何一種方法都難以適應(yīng)當(dāng)今中國(guó)的政策環(huán)境，在層級(jí)性治理和多屬性治理過程中，也必須對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)操作不當(dāng)者予以懲處，對(duì)政策創(chuàng)新者給以表彰。
周雪光提出了權(quán)威體制與有效治理的觀點(diǎn)，認(rèn)為中央的政策一統(tǒng)性與地方的靈活自治結(jié)合起來是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、社會(huì)快速變遷的關(guān)鍵。中央制定出宏觀性、指導(dǎo)性的政治決策，通過各層級(jí)政府向下貫徹；地方政治精英也可以通過自主性努力，提升地方治理能力，同時(shí)也可以提升政策執(zhí)行的能力，地方政治精英可以從地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和轄區(qū)人民群眾最大利益出發(fā)“變通”政策而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。這兩者相結(jié)合就可以實(shí)現(xiàn)權(quán)威體制與有效治理的有機(jī)結(jié)合。
逐級(jí)發(fā)包的政策執(zhí)行方式仍比較常見，發(fā)包到基層并不意味著政策執(zhí)行的結(jié)束，對(duì)于發(fā)包任務(wù)要進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督，并在執(zhí)行完畢后進(jìn)行評(píng)估審核，避免基層政府表面應(yīng)付，形象工程。晉升錦標(biāo)賽隨著官員考核方式的完善逐漸淡出人們的視野，在官員晉升方面要嚴(yán)格按照黨對(duì)于干部選撥任用的規(guī)定，避免官員晉升錦標(biāo)賽造成的惡意競(jìng)爭(zhēng)。
五、結(jié)語
中國(guó)式的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，黨和政府一步一步摸索出來的，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐的產(chǎn)物。這些政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)伴隨著改革開放的過程，為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，雖然還存在著一定程度的弊端，相信隨著政府服務(wù)能力和政策執(zhí)行人員素質(zhì)的提升，這些執(zhí)行方式會(huì)得到逐步完善。
