淺述香港“自由行”利益博弈分析及政策建議
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摘要： 香港“自由行”政策執(zhí)行中存在多方的利益關(guān)系及博弈，香港政府、香港市民、香港觀光服務(wù)業(yè)及內(nèi)地游客四方是直接的利益相關(guān)者，中央政府和廣東省政府則是潛在的利益相關(guān)者，其中直接的利益相關(guān)者四方間圍繞著一些經(jīng)濟(jì)和社會資源的再分配，發(fā)生了交互博弈的關(guān)系。中央政府需要加強(qiáng)對“自由行”政策的宏觀預(yù)測與風(fēng)險(xiǎn)評估，香港政府對區(qū)域事務(wù)應(yīng)“積極作為”而不是“積極不干預(yù)”，廣東省政府有必要加強(qiáng)與香港政府的協(xié)調(diào)與配合。
關(guān)鍵詞： 香港“自由行”； 利益博弈； 香港市民； 內(nèi)地游客； 香港觀光服務(wù)業(yè)。
一、“自由行”政策在香港執(zhí)行中交織的利益相關(guān)者。
“自由行”政策在為香港帶來成倍增長的內(nèi)地游客、拉動香港“內(nèi)需”的同時(shí)，也因輸入性人口的急劇增加，導(dǎo)致了諸多公共利益和社會資源的重新再分配。由于涉及多重的利益關(guān)系與利益博弈，公共政策和政府管治稍有不當(dāng)便容易誘發(fā)利益矛盾和利益沖突。
從表象上看，由“自由行”政策執(zhí)行所孳生的各種民間矛盾與沖突，主要體現(xiàn)為香港部分市民與內(nèi)地游客間的沖突，因此，香港市民與內(nèi)地游客在個(gè)人生活習(xí)慣、文明素養(yǎng)、價(jià)值觀念等方面的差異往往成為沖突根源的主要關(guān)注點(diǎn)。但是，在討論和反思“自由行”政策時(shí)，不能僅僅關(guān)注“人際沖突”，更應(yīng)注意到其背后交織的更多利益關(guān)系及其誘發(fā)的利益沖突。本文認(rèn)為， “自由行”政策在香港執(zhí)行過程中，交織著多方的利益相關(guān)方和行動者，主要涉及香港政府及市民、香港觀光服務(wù)行業(yè)、大陸游客、中央及廣東省政府等。其中，香港政府、香港市民、香港觀光服務(wù)行業(yè)及內(nèi)地游客四方是直接的利益相關(guān)者，中央政府和廣東省政府則是潛在的利益相關(guān)者（ 見圖1） 。下面對“自由行”政策執(zhí)行中的直接利益相關(guān)者做重點(diǎn)闡釋。
�。� 一） 香港政府。香港政府是“自由行”政策的推動者和實(shí)際執(zhí)行者，也是該項(xiàng)政策執(zhí)行的重要受益者之一。“自由行”政策給香港政府帶來的潛在收益是，它提振了社會士氣和特區(qū)政府的管治威信，最大限度地爭取到愛國愛港力量的執(zhí)政支持。“自由行”政策實(shí)施前后，香港經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)巨大起伏： 2001（ － 1. 2%） 、2002（ － 1. 7%） 、2003（ － 3. 4%） 連續(xù)三年陷入負(fù)增長。但“自由行”政策執(zhí)行的次年（ 2004 年） ，香港經(jīng)濟(jì)就重新恢復(fù)增長； 2005 年香港本地生產(chǎn)總值已超越1997 年的高峰，創(chuàng)下13826. 75 億港元的新高； 2006 年，香港經(jīng)濟(jì)再次出現(xiàn)了6. 5% 的高增長。 ［1］由此可見， “自由行”政策促進(jìn)了香港經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，帶動了金融、教育、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)的服務(wù)需求，使財(cái)政收入增加、經(jīng)濟(jì)增長率提高，給香港政府帶來了巨大經(jīng)濟(jì)資源，也為其贏得了管治聲譽(yù)及公眾支持等政治資源。
�。� 二） 香港觀光服務(wù)業(yè)。香港觀光服務(wù)行業(yè)是“自由行”政策的直接受益者，這些行業(yè)主要集中在與觀光業(yè)相連的餐飲、酒店、娛樂、零售、奢侈品、出租車等服務(wù)性行業(yè)。據(jù)《香港統(tǒng)計(jì)年刊（ 2004） 》和《香港統(tǒng)計(jì)年刊（ 2012） 》的資料顯示，零售業(yè)總銷貨額從2003 年的172863 百萬港元，增長到2011 年年底的405732 百萬港元，2011 年相比2003 年的總量增幅達(dá)135%; 飲食業(yè)總收益從2003 年的48172. 1 百萬港元，增長到2011 年的89300. 6 百萬港元，2011 年相比2003 年的總量增幅達(dá)85%; 按行業(yè)劃分的就業(yè)人數(shù)中，批發(fā)、零售、進(jìn)出口貿(mào)易、飲食及酒店業(yè)的就業(yè)人數(shù)從2003 年的991. 8 千人，增長到2011 年的1116. 7 千人，其中零售、住宿及膳食服務(wù)就業(yè)人數(shù)達(dá)577. 9 千人，一定程度上緩解了香港的就業(yè)壓力。
�。� 三） 香港市民。香港至今雖保留中華文化的傳統(tǒng)和漢語官語化地位，但經(jīng)過100 多年英式文明的洗禮，香港社會形成了一種崇尚文化多元、經(jīng)濟(jì)自由、法治秩序的獨(dú)特氣質(zhì)。因此，對于土生土長的香港市民來說，香港中西合璧的文化、優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、良好的法治秩序和現(xiàn)代的文明生活方式是他們引以為榮的地方，對此他們愿意習(xí)慣性堅(jiān)守，而不容易屈從于資本的腐蝕和權(quán)力的壓制。也正如此，香港普通市民作為原子化個(gè)體，堅(jiān)持的是利益訴求理性化的決策邏輯，他們對待“自由行”政策的態(tài)度，既不像香港政府那樣考慮得那么宏觀，也不像香港商界那樣唯利是從，更多是要捍衛(wèi)香港長期以來形成的獨(dú)特價(jià)值觀。因此，當(dāng)“自由行”政策的推行能夠有利于增進(jìn)他們的個(gè)人利益和社會整體福祉時(shí)，香港市民是歡迎這個(gè)政策的，但這是一種謹(jǐn)慎的歡迎； 相反，如果“自由行”政策的推行侵蝕或損害到他們的切身利益時(shí)，那么，無論這個(gè)政策能夠給香港政府和香港觀光服務(wù)業(yè)帶來多大的好處，他們也不會委曲求全或以犧牲個(gè)人小我利益來換取所謂的更大的集體利益。
�。� 四） 內(nèi)地游客。在“自由行”政策執(zhí)行中，內(nèi)地游客是趨利避害的普通“消費(fèi)者”，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，他們支付金錢和時(shí)間成本到香港旅游、購物或進(jìn)行其它消費(fèi)，必然想享受到物美價(jià)廉、人性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，達(dá)成自身利益最大化。當(dāng)然，隨著內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和居民生活水平的提高，基于成本收益核算的經(jīng)濟(jì)利益已不再是內(nèi)地游客考慮的核心，其關(guān)注的重點(diǎn)是香港消費(fèi)品的信譽(yù)與質(zhì)量，以及在內(nèi)地享受不到的一些特殊公共服務(wù)。比如，能購買到貨真價(jià)實(shí)、品質(zhì)過硬的嬰兒奶粉、手表、服裝、電子產(chǎn)品等外國品牌貨； 又如，內(nèi)地“雙非”孕婦可以避開計(jì)劃生育政策赴港產(chǎn)子； 再如，不少內(nèi)地游客借“自由行”機(jī)會到香港公立醫(yī)院看病治病、到香港一些大學(xué)接受國際化的高等教育資源等。但內(nèi)地游客由于人數(shù)眾多、流動性大，加之文化素質(zhì)和文明素養(yǎng)良莠不分，因此，他們的言行舉止不像香港市民那樣均質(zhì)性較強(qiáng)，而是表現(xiàn)出很大的差異性。這種文化素質(zhì)和文明素養(yǎng)方面的個(gè)體差異性，容易誘發(fā)人際間言語和肢體上的沖突。
�。� 五） 中央政府和廣東省政府。中央及廣東省政府作為潛在的利益相關(guān)者亦有其各自的利益訴求。從中央政府的角度來說，香港回歸祖國后實(shí)行“一國兩制”，“一國”是前提，香港雖是高度自治的特別行政區(qū)，但本質(zhì)上是中央政府領(lǐng)導(dǎo)和管轄下的一個(gè)地方行政區(qū)域。因此，基于一種“父愛”情結(jié)，當(dāng)香港回歸之初遭受亞洲金融危機(jī)和SAＲS 事件的雙重打擊后，為保持香港的繁榮穩(wěn)定，同時(shí)也為增強(qiáng)港人對國家的認(rèn)同感和歸屬感，中央政府決定向香港送“大禮”，實(shí)行“自由行”政策。也就是說，香港實(shí)行“自由行”政策，中央政府作為一個(gè)利益行動方，其決策初衷主要是基于一種政治考量。而從廣東省政府尤其是深圳和珠海兩地政府來看，“自由行”政策更多是內(nèi)地游客涌入香港、澳門作貢獻(xiàn)，作為游客的主要輸出地，廣東并沒有從這個(gè)政策執(zhí)行中獲得很多實(shí)實(shí)在在的收益； 相反，由于“自由行”游客數(shù)量連年增長，民間提出了延長通關(guān)時(shí)間、增加通關(guān)口岸的強(qiáng)烈要求，而為了滿足這個(gè)要求，無疑需要廣東省政府不斷加大人、財(cái)、物的投入。因此，作為地方政府，廣東必須貫徹執(zhí)行中央政府實(shí)行的“自由行”決策，但基于成本收益的利益考量，廣東省政府在執(zhí)行“自由行”政策時(shí)顯然沒有香港政府來得積極。
二、“自由行”政策執(zhí)行中相關(guān)各方的利益博弈。
上述說明，“自由行”政策在香港執(zhí)行過程中，不僅交織著多方的直接利益相關(guān)者，也潛存著一些間接利益相關(guān)方。由于不同的利益相關(guān)方和行動者對“自由行”政策秉持不同的價(jià)值立場和利益考量，這使得各方間在實(shí)際的互動中產(chǎn)生了利益博弈，而當(dāng)博弈過程中利益難以調(diào)和時(shí)，一連串沖突便不可避免地發(fā)生了。
（ 一） 香港市民與內(nèi)地游客。香港市民和內(nèi)地游客均是理性決策的利益主體，趨利避害、實(shí)現(xiàn)自我利益最大化是雙方的共同行動邏輯； 但二者在實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益最大化的方向上是相反的，前者要竭力保護(hù)香港獨(dú)特的價(jià)值觀、生活方式和各種公共資源不被外人占用，而后者則力圖用“等價(jià)交換”的市場化原則來享受香港優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和各種公共服務(wù)資源。顯然，當(dāng)香港的各種經(jīng)濟(jì)和公共資源供求較為均衡的條件下，二者間不容易發(fā)生矛盾和沖突； 但當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會公共資源供不應(yīng)求的時(shí)候，港人會表現(xiàn)得非常敏感，認(rèn)為過量的內(nèi)地游客搶占了他們的資源，于是二者間的利益博弈乃至沖突將頻繁出現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)情形看（ 見圖2） ，香港回歸初期的幾年間，由于內(nèi)地訪港的游客數(shù)量是嚴(yán)格管控的，總量有限，因此，那時(shí)香港市民與適量的內(nèi)地游客間不存在緊張的資源爭奪關(guān)系，也就很少利益博弈與沖突。但自2003 年“自由行”政策實(shí)施后，內(nèi)地訪港游客總量連年增長： 2003 年相比2002 年增長了171 萬人次； 2004 年相比2003 年突然飆漲到1225 萬人次； 此后的2005、2006、2007、2008、2009 年連續(xù)每年保持遞增100 多萬人次； 2010年內(nèi)地訪港游客首次突破2000 萬大關(guān)，達(dá)2268 萬人次； 2011 年和2012 年更是出現(xiàn)爆炸性增長態(tài)勢，分別達(dá)2810、3491 萬人次。
由此可見，2010、2011、2012 三年，內(nèi)地訪港游客已經(jīng)分別相當(dāng)于香港本地總?cè)丝诘?. 1、4. 0、4. 9 倍。香港本來就是全球人口密度最高的地方之一，近年來內(nèi)地游客數(shù)量如此不受控的迅猛增長，必然產(chǎn)生外來人口與本地人口爭奪各種經(jīng)濟(jì)和社會資源的局面，使香港市民產(chǎn)生極大的焦慮感，誘發(fā)一種所謂的“香港焦慮癥候群”。如，內(nèi)地的大量客流涌入普通香港市民吃飯、購物、打出租車等消費(fèi)區(qū)域，之前的一些價(jià)格優(yōu)惠、服務(wù)優(yōu)良的餐飲業(yè)價(jià)格被嚴(yán)重抬高，給香港市民日常生活帶來不便。與此同時(shí)，一些不良商家、的士司機(jī)不講誠信，對內(nèi)地游客猛宰猛騙，這又反過來造成內(nèi)地游客對香港市民的負(fù)面觀感�？傊愀凼忻衽c內(nèi)地游客間圍繞一些經(jīng)濟(jì)和社會資源的再分配問題，由于供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，最終因雙方對稀缺資源的爭奪而產(chǎn)生利益博弈與沖突，而言語和肢體上的沖突只是外在表現(xiàn)而已。
�。� 二） 香港市民與香港觀光服務(wù)行業(yè)。“自由行”政策執(zhí)行為香港商界尤其是觀光服務(wù)行業(yè)帶來了巨大商機(jī)，毫無疑問，香港觀光服務(wù)行業(yè)是該政策的主要受益者之一，巨大的內(nèi)地游客流使其盈利空間驟增。然而，雖然香港觀光服務(wù)行業(yè)界在解決少部分香港市民就業(yè)方面具有積極作用，但大部分的香港市民實(shí)際是“自由行”政策執(zhí)行的局外人，他們無法從觀光服務(wù)行業(yè)的豐厚盈利中分得一杯羹。不僅如此，因“自由行”政策執(zhí)行導(dǎo)致的觀光服務(wù)業(yè)過度膨脹，已經(jīng)對市民正常生活和消費(fèi)帶來了諸多沖擊： 一方面，“自由行”政策打破了香港社會原有的生活秩序，抬高了市民生活成本，造成了本地港人在生活上的種種不便。另一方面，因“自由行”政策帶來連鎖零售商店的急劇擴(kuò)張，破壞了香港社會原本的社區(qū)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)習(xí)慣。
�。� 三） 香港市民與香港政府。在對待“自由行”政策問題上，香港市民與香港政府的態(tài)度也是迥然有別的。前者關(guān)心的是自己的生活是否受到影響，“自由行”政策能否給自己帶來看得見摸得著的實(shí)惠； 而后者看重的是政績，即“自由行”政策的執(zhí)行可否轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定上的成績。當(dāng)后者的政績能夠帶給前者“正外部效應(yīng)”時(shí)，二者間就不存在利益博弈和關(guān)系緊張； 但相反，當(dāng)后者的政績給前者帶來的是越來越多的“負(fù)外部效應(yīng)”時(shí)，二者間的利益博弈必將凸顯，在利益訴求得不到滿足、矛盾不可調(diào)和的情況下，甚至出現(xiàn)前者向后者不斷施壓及至抗?fàn)幍慕Y(jié)局。縱觀2003 年“自由行”政策實(shí)施以來的10 年，市民與港府間的利益博弈軌跡正合這種特點(diǎn)。在“自由行”政策執(zhí)行的前些年，內(nèi)地訪港游客雖連年增長，但相對還是較為有序和可控的，對香港本地市民的工作、學(xué)習(xí)和生活帶來的沖擊還在可承受范圍之內(nèi)，因此，市民對政府尚未表現(xiàn)出特別的怨氣和不滿。但2010 年以來，內(nèi)地訪港游客數(shù)量連年爆炸性增長，一夜間加劇了市民與內(nèi)地游客、與觀光服務(wù)業(yè)間的隔閡與怨憤，于是，市民一方面爆發(fā)了上述與內(nèi)地游客及觀光服務(wù)業(yè)間的利益博弈與沖突； 另一方面，他們希望政府能夠認(rèn)識到“自由行”政策失控帶來的“負(fù)面效應(yīng)”，并想辦法對此加以管控，還本港市民往昔的安寧與平靜。
然而，“自由行”政策是在香港政府面臨巨大的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政壓力下出臺的，當(dāng)初的目的就在于提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展士氣、緩解政府管治危機(jī)、維護(hù)社會穩(wěn)定。如果單從經(jīng)濟(jì)政績來評估，“自由行”政策執(zhí)行對香港的經(jīng)濟(jì)確實(shí)做出了突出貢獻(xiàn)： 一方面，內(nèi)地游客對香港GDP 總量約貢獻(xiàn)了3%—4%，從2003 年到2011 年底全部內(nèi)地游客的消費(fèi)據(jù)測算約6000 億港元［2］； 另一方面，“自由行”政策對就業(yè)的刺激甚至超過了對香港GDP 總量的刺激。據(jù)香港工商界統(tǒng)計(jì)，僅2010—2011 年度，內(nèi)地游客對香港的經(jīng)濟(jì)刺激就使香港的就業(yè)人數(shù)增加了5 萬人。因此，作為理性決策的經(jīng)濟(jì)人，香港政府在面臨巨大經(jīng)濟(jì)壓力的背景下，積極推動實(shí)行“自由行”政策，甚至希望訪港內(nèi)地游客越多越好也是可以理解的一種相對滿意抉擇。香港政府與市民考慮問題的角度是大相徑庭的，它更多是從一種宏觀經(jīng)濟(jì)大局來評判“自由行”政策得失，當(dāng)市民與內(nèi)地游客間出現(xiàn)了一些矛盾和沖突時(shí)，政府一些官員不以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，而是固執(zhí)地強(qiáng)調(diào)香港要堅(jiān)守“積極不干預(yù)”的政府哲學(xué)、依《基本法》實(shí)行法治的原則。例如，針對病房數(shù)目、酒店數(shù)目、普通餐廳數(shù)目等供需失衡的情況，政府依然死板奉行“積極不干預(yù)”政策。又如，對于內(nèi)地“雙非”孕婦及其子女大量占用香港醫(yī)療、教育、福利資源，政府也是以法治為由對此束手無策。這些問題實(shí)際都關(guān)乎市民作為納稅人的切身利益，而政府出于經(jīng)濟(jì)政績的考慮在某個(gè)時(shí)期關(guān)注不夠也可以理解。但當(dāng)市民的普遍訴求和切身利益得不到滿足和保護(hù)時(shí)，如果政府仍以各種理由“不作為”，在香港這樣一個(gè)個(gè)人權(quán)利意識濃厚的社會，必然引致街頭抗議甚至更激烈的民權(quán)抗?fàn)庍\(yùn)動。
�。� 四） 香港觀光服務(wù)業(yè)與香港政府。在“自由行”政策執(zhí)行中，香港觀光服務(wù)業(yè)與香港政府間也是一對不容忽視的利益博弈體。這主要是由觀光服務(wù)業(yè)在香港產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所處的特殊地位決定的。由于歷史和地域狹小的原因，香港逐漸發(fā)展成為一個(gè)相對獨(dú)立自主、外向性的小型城市經(jīng)濟(jì)體，形成了以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的較為獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)。自1980 至2004 年，香港制造業(yè)比重從22. 8%下降到3. 6%，而服務(wù)業(yè)比重從68. 3%升至89. 9%。［3］也就是說，自1980 年以來，香港制造業(yè)比例下降，而服務(wù)業(yè)比例大幅上升，并成為香港的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)； 而隨著全球化和粵港澳區(qū)域一體化程度的加深，這種格局將更加明顯。在香港的服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中，實(shí)際又可作高、中、低端進(jìn)一步的細(xì)分，而觀光服務(wù)業(yè)由于其勞動密集型和低附加值特征，屬于香港服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的較為低端的行業(yè)，甚至可以說在香港整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中都屬于弱勢產(chǎn)業(yè)。因此，作為“弱勢群體”的觀光服務(wù)業(yè)，為了爭取更多的話語權(quán)，保護(hù)自身的行業(yè)利益，必然會想方設(shè)法與香港政府討價(jià)還價(jià)，以換取后者對自身利益最大化的支持。而正如上述，“自由行”政策實(shí)施在極大程度上推動了香港飲食、零售、酒店、旅游、貿(mào)易、出租車等觀光服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，為香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了一定貢獻(xiàn)，尤其為底層民眾創(chuàng)造了不少就業(yè)機(jī)會。而這也反過來進(jìn)一步促使觀光服務(wù)業(yè)向政府施壓，要求維持甚至加大對這項(xiàng)政策的推行力度。然而，香港政府對待觀光服務(wù)業(yè)的態(tài)度又是復(fù)雜的： 它一方面對觀光服務(wù)業(yè)心存感激，因?yàn)檫@個(gè)行業(yè)給政府貢獻(xiàn)了GDP、為政府創(chuàng)造了不少就業(yè)機(jī)會。但另一方面，它又必須考慮到市民對“自由行”政策帶來的“負(fù)效應(yīng)”的抗議與聲討。在這種情境下，香港觀光服務(wù)業(yè)與政府間的利益博弈將日益凸顯。
三、就“自由行”政策執(zhí)行給中央政府、香港政府、廣東省政府的建議。
近年來香港市民與內(nèi)地游客間出現(xiàn)的“港鐵罵戰(zhàn)事件”、“蝗蟲歌事件”、“米字旗事件”等多起民間沖突事件，表面上看是雙方因價(jià)值觀念、生活習(xí)慣、文明素養(yǎng)等方面的差異導(dǎo)致的言語乃至肢體沖突。但從更深層次看，這是“自由行”政策執(zhí)行中交織的多重利益關(guān)系和利益博弈的體現(xiàn)。從利益和資源再分配的角度講，“自由行”政策的執(zhí)行意味著香港稀缺的經(jīng)濟(jì)和社會資源要在香港市民、香港政府、香港觀光服務(wù)業(yè)界和內(nèi)地訪港游客間進(jìn)行再分配。我們認(rèn)為，問題的根本其實(shí)在于政府，由于中央政府、香港政府、廣東省政府等相關(guān)政府方缺乏對“自由行”政策的預(yù)測和風(fēng)險(xiǎn)評估，以及政策執(zhí)行中暴露問題后的政府間協(xié)同治理，最終導(dǎo)致民間怨氣積重難返而集中爆發(fā)。對此，本文分別從三個(gè)政府相關(guān)方提出“自由行”政策執(zhí)行的幾點(diǎn)思考。
（ 一） 中央政府需要加強(qiáng)對“自由行”政策的宏觀預(yù)測與風(fēng)險(xiǎn)評估�，F(xiàn)代社會是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會，風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性已成為一種社會常態(tài)現(xiàn)象。風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)徹底改變了現(xiàn)在、過去和未來的關(guān)系，不再是過去決定現(xiàn)在，而是未來的風(fēng)險(xiǎn)決定人們今天的選擇。因此，公共政策的制定應(yīng)以前瞻性或預(yù)防性為導(dǎo)向，十分注重重大決策的風(fēng)險(xiǎn)評估。［4］具體到“自由行”政策而言，其中涉及的利益相關(guān)者眾多，包括政府相關(guān)方、民眾相關(guān)方和企業(yè)相關(guān)方。其中，政府相關(guān)方又包括中央政府、香港政府和廣東省政府； 民眾相關(guān)方又包括內(nèi)地訪港游客、香港普通市民和底層民眾； 企業(yè)相關(guān)方更為復(fù)雜，主要指飲食、酒店、零售、旅游等觀光服務(wù)行業(yè)。由于涉及如此眾多的利益相關(guān)方，因而“自由行”政策的實(shí)施必然帶來一系列的社會連鎖反映，遠(yuǎn)不是拉動經(jīng)濟(jì)、刺激香港“內(nèi)需”那么簡單。更為重要的是，如果把“自由行”政策的執(zhí)行看作是香港的經(jīng)濟(jì)與社會公共資源在香港人與外來人口之間的再分配，那么，政策制定者就必須考慮到一個(gè)市場需求與政府公共供給的關(guān)系平衡問題。也就是說，除了回應(yīng)和滿足本地港人的訴求外，對于香港本地的公共資源到底還能容納多少外來人口的問題一定要非常清晰。進(jìn)而，根據(jù)這個(gè)基本判斷，再來預(yù)測未來1 年、3 年、5 年乃至10 年的“自由行”人口總量，并且做好香港與內(nèi)地人際沖突的風(fēng)險(xiǎn)評估和政策預(yù)案。但顯然，中央政府在2003 年推出“自由行”政策時(shí)，沒有做好相應(yīng)的宏觀預(yù)測和風(fēng)險(xiǎn)評估。之所以強(qiáng)調(diào)中央政府在這個(gè)問題上的責(zé)任，是因?yàn)?ldquo;一國兩制”下中央政府對港澳事務(wù)的重大決策擁有最終拍板權(quán)，因此，作為中央政府，不僅要給港澳送去好的政策，而且還應(yīng)站在風(fēng)險(xiǎn)社會的高度從宏觀上對“自由行”政策的風(fēng)險(xiǎn)做好預(yù)測與評估。在這方面，近年來臺灣當(dāng)局在總量管控大陸觀光客、做好風(fēng)險(xiǎn)評估的經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒。臺灣的領(lǐng)土面積是香港的36 倍，按理說臺灣應(yīng)該而且可以接納比香港多得多的大陸觀光客來旅游消費(fèi)，刺激經(jīng)濟(jì)； 但臺灣當(dāng)局在經(jīng)濟(jì)誘惑面前沒有一時(shí)沖動，而是對大陸觀光客采取了漸進(jìn)的逐年增加開放制。以2012 年為例，大陸居民赴臺263 萬人次，同比增長42. 6%，其中旅游197 萬人次，團(tuán)隊(duì)游178 萬人次，個(gè)人游19 萬人次； 而同年入港的內(nèi)地游客則有3491 萬人次�？梢姡L港旅客是訪臺旅客人數(shù)的13 倍之多。顯然，這就是臺灣較少發(fā)生與大陸民間沖突的主要原因所在。
�。� 二） 香港政府應(yīng)當(dāng)對區(qū)域事務(wù)應(yīng)“積極作為”而不是“積極不干預(yù)”。香港是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育較為成熟的社會，因此，從前港英政府時(shí)期便逐漸形成了“積極不干預(yù)”的政府治理哲學(xué)，而且以此為榮。受此路徑依賴的影響，香港政府也一直固守這個(gè)基本法則。但回歸以后，“一國兩制”的政治生態(tài)已經(jīng)重塑了香港的經(jīng)濟(jì)、社會和行政環(huán)境，今天的香港已經(jīng)不再是回歸前與內(nèi)地相對隔離和封閉的香港，而是與內(nèi)地尤其是廣東密不可分的區(qū)域共同體了。因此，回歸前港英政府只需管治好香港內(nèi)部的事務(wù)，堅(jiān)持“積極不干預(yù)”的政府治理哲學(xué)無可厚非； 但回歸以后，香港政府不僅要管好本港的社會公共事務(wù)，而且還要應(yīng)對和解決越來越多、越來越復(fù)雜的區(qū)域公共事務(wù)。在這種情況下，香港政府如果仍然固執(zhí)地強(qiáng)調(diào)“積極不干預(yù)”這個(gè)所謂核心價(jià)值觀，顯然不合時(shí)宜了�？梢哉f，“自由行”政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了問題并不可怕，可怕的是香港政府一些官員沒有與時(shí)俱進(jìn)更新自己的行政思維，總是拿“積極不干預(yù)”的口號來推脫自身的責(zé)任，實(shí)際上淪為了“不作為”。比如，“雙非嬰兒”問題，因?yàn)樯婕跋愀叟c內(nèi)地的諸多復(fù)雜關(guān)系，是一個(gè)典型的區(qū)域治理問題，因此不能簡單搬用“積極不干預(yù)”哲學(xué)和香港法治精神來處理�？上驳氖�，近年政府總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)采取了一些“積極作為”的措施，如嚴(yán)格管控“雙非嬰兒”、打擊內(nèi)地客炒房而增收印花稅、加大力度打擊“水客”、出臺奶粉限購令等等。本文認(rèn)為，伴隨“自由行”政策所孳生的區(qū)域公共事務(wù)的疊加與倍增，香港政府還應(yīng)有更加積極的作為。
（ 三） 廣東省政府有必要加強(qiáng)與香港政府的協(xié)調(diào)與配合。廣東省政府在“自由行”政策執(zhí)行中直接獲益不多，實(shí)際在干一件“吃力不討好”的事情，內(nèi)地訪港游客數(shù)量越多對香港政府和觀光業(yè)界來說經(jīng)濟(jì)效益越大，但對廣東省政府來說反而壓力越大，因?yàn)楸仨氈Ц陡嗟耐P(guān)行政成本。因此，如果基于地方利益考慮，廣東完全可以消極作為。但“一國兩制”的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，粵港澳區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域已經(jīng)互連一體了，根本無法區(qū)分彼此。因此，廣東省政府應(yīng)站在維護(hù)港澳繁榮穩(wěn)定、實(shí)踐“一國兩制”的高度與香港政府協(xié)同治理“自由行”政策所引發(fā)的系列問題。這就要求廣東省政府更多發(fā)揮伙伴積極作用，與香港政府主動溝通，協(xié)調(diào)配合。比如，就控制內(nèi)地訪港游客人數(shù)而言，粵港政府雙方就可展開緊密的合作，根據(jù)香港人口及土地面積來確定香港的實(shí)際容納能力，并依此設(shè)立一個(gè)內(nèi)地訪港人數(shù)警戒線。例如，2009 年內(nèi)地訪港游客是1790 萬人次，2010 年猛增到2268 萬，已經(jīng)給香港帶來不少壓力，產(chǎn)生了諸多民間沖突事件。這時(shí)應(yīng)該考慮依據(jù)近年訪港人數(shù)取中間值，把內(nèi)地游客的總量限制在2000 萬人次左右。同時(shí)，還可借助先進(jìn)的IT 技術(shù)，讓計(jì)劃到香港的內(nèi)地游客進(jìn)行網(wǎng)上登記，只要在港內(nèi)地游客總量到達(dá)警戒線，已進(jìn)行網(wǎng)上登記的游客就必須在網(wǎng)上排隊(duì)等待。而且，對排隊(duì)等候的內(nèi)地游客采取分類優(yōu)先的辦法。這樣做既能繼續(xù)推進(jìn)香港經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，又對內(nèi)地游客不失公平。由此，通過控制內(nèi)地游客訪港數(shù)量，達(dá)到本港經(jīng)濟(jì)和社會公共資源在香港市民與內(nèi)地游客間的均衡再分配，從而緩解雙方的利益博弈和利益沖突。
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