淺論新時(shí)期地方政府治理模式創(chuàng)新
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摘要:新時(shí)期地方政府治理模式創(chuàng)新的主要目的在于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在地方政府治理模式創(chuàng)新的策略選擇上，筆者重點(diǎn)從地方政府治理理念、治理體制、治理方式和法制保障等方面進(jìn)行了探索，旨在為地方政府治理模式創(chuàng)新實(shí)踐提供理論上的參考。
關(guān)鍵詞:地方政府; 治理模式; 政府治理模式.
治理，特別是地方政府治理，是當(dāng)前社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域流行的一個(gè)核心概念。不少學(xué)者用“治理”
和“地方政府治理”一詞來描述地方政府在公共事務(wù)管理中的活動(dòng)。地方政府治理模式是指地方政府為了有效行使區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化管理職能所采取的一系列手段或方式，包含地方政府治理理念、治理制度和治理方式等方面。目前，政府治理模式分為三種類型: 傳統(tǒng)的統(tǒng)治型模式、近代的管制型模式和新型的服務(wù)型模式。在我國(guó)公共行政管理體系中，地方政府占據(jù)著基礎(chǔ)與中間環(huán)節(jié)，地方政府治理主要承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和決策、計(jì)劃和組織、控制和監(jiān)督等職能，這不僅是地方政府治理任務(wù)和目的，而且是地方政府公共行政治理的運(yùn)行方向。地方政府治理模式的科學(xué)性和合理性，特別是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的適應(yīng)性，關(guān)系到人民群眾的切身利益，對(duì)人民群眾心目中的政府形象產(chǎn)生直接影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，社會(huì)力量不斷增強(qiáng)，新興階層陸續(xù)興起，人民的民主意識(shí)和法制意識(shí)進(jìn)一步加深，傳統(tǒng)的自上而下的管制型地方政府治理模式已經(jīng)不能完全滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要。新的歷史時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府的主要任務(wù)是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民為全面建成更高水平的小康社會(huì)而努力奮斗。為此，傳統(tǒng)的統(tǒng)治型或管制型地方政府治理模式無法適應(yīng)時(shí)代需要，社會(huì)主義地方政府的治理模式應(yīng)當(dāng)是一個(gè)全新的治理模式，即建立服務(wù)型政府。
一、地方政府治理存在的問題分析.
隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新的社會(huì)矛盾和問題不斷出現(xiàn)，傳統(tǒng)的地方治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)地方治理的需要，顯得力不從心。
( 一) 地方政府缺乏正確的治理理念.
地方政府治理理念是地方政府對(duì)治理活動(dòng)和運(yùn)行模式規(guī)律性和價(jià)值性的認(rèn)知。作為地方政府治理的基礎(chǔ)，正確的政府治理念是地方政府治理成功的前提條件。因此，只有在合理正確的治理理念下，才能夠準(zhǔn)確界定地方政府的職能與邊界。由于我國(guó)地方政府長(zhǎng)期以來都以自身所具有的權(quán)力和權(quán)威，集中對(duì)社會(huì)各種資源進(jìn)行強(qiáng)制掌握和控制，也就是采用管制型治理模式進(jìn)行區(qū)域治理，從而形成“單中心”的治理理念。雖然該治理理念能夠?qū)⑸鐣?huì)各種資源快速集中在一起，但是，在這種權(quán)力控制的體制下，地方政府權(quán)力逐漸出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、異化等現(xiàn)象。
在傳統(tǒng)治理理念的誘導(dǎo)下，管制型地方政府無法向公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使個(gè)別地方政府在發(fā)展、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾根本利益問題上打折扣，不符合新時(shí)期政府治理的目標(biāo)要求。
( 二) 地方政府治理體制存在缺陷.
地方政府治理必須在滿足法制和政策要求的前提下，將權(quán)力與地方資源集中管理，而地方政府治理體制改革是政府重新對(duì)權(quán)力調(diào)整和職能界定的過程。從當(dāng)前地方政府治理現(xiàn)狀來看，我國(guó)還未形成有序的地方政府治理體制。從權(quán)力分配方面，不僅政府職能轉(zhuǎn)變的載體未被確認(rèn)，而且地方社會(huì)團(tuán)體組織的作用也未充分發(fā)揮。同時(shí)，受現(xiàn)行政府管理體制的束縛，尤其是相關(guān)法規(guī)的缺失，地方政府在結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際進(jìn)行治理體制創(chuàng)新上受到抑制，使地方政府在治理模式改革上的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性受到影響。
( 三) 地方政府治理目標(biāo)錯(cuò)位.
地方政府治理目標(biāo)是推動(dòng)社會(huì)治理價(jià)值取向與行為模式發(fā)展的關(guān)鍵因素。受長(zhǎng)期的“單中心”的治理理念引導(dǎo)，個(gè)別地方政府治理目標(biāo)與政府治理的總體目標(biāo)存在偏差。例如: 地方政府治理必須堅(jiān)持以人為本的治理理念，目的是不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。滿足人民物質(zhì)文化需求首先要發(fā)展好地方經(jīng)濟(jì)，這是基本前提，也是正確選擇。問題是地方政府在追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的過程中，過分注重效率，導(dǎo)致地方政府陷入經(jīng)濟(jì)至上的誤區(qū)，從而使效率和公平之間的關(guān)系嚴(yán)重失衡，地方政府治理目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)不協(xié)調(diào)。
( 四) 地方政府治理缺乏足夠的力量支撐.
地方政府治理除了依靠政府組織的力量外，非政府組織和公民的作用也不容忽視。然而，當(dāng)前地方政府治理中，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善、一些非政府社會(huì)組織自主管理能力不足，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)職能模糊、無法將社會(huì)組織真正融入公共治理領(lǐng)域。
除此之外，在當(dāng)前地方政府治理過程中，因受到多方面因素的影響，社會(huì)公民對(duì)地方治理的參與意識(shí)不強(qiáng)。即使公民參與激情較高，也因相關(guān)制度的缺失，公民參與地方治理的渠道有限，使得地方政府治理的力量依舊薄弱，從而嚴(yán)重影響地方政府的有效治理。
二、加強(qiáng)地方政府治理模式創(chuàng)新的意義.
改革開放以來，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的的建設(shè)正在推進(jìn)，相關(guān)體制和機(jī)制尚不成熟，地方政府在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中起到了關(guān)鍵作用。
近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)興起并得到各國(guó)政府的重視，我國(guó)地方政府利用地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境之間的關(guān)系，結(jié)合生態(tài)發(fā)展與綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，切實(shí)有效地推出了一系列地方治理政策，形成了一股治理合力，推動(dòng)了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐證明，地方政府治理通過降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度成本和不確定性，以及加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)性努力程度，可以較好地推動(dòng)地方可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)?shù)胤秸卫磔^好時(shí)，在降低制度成本的激勵(lì)下，地方各經(jīng)濟(jì)主體能夠以低成本挖掘潛在經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，使創(chuàng)新活動(dòng)更為活躍，不僅加快了經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)速度，而且還優(yōu)化了組合，使地方資源獲得高效配置，并以潛在的增長(zhǎng)速度不斷推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展; 相反，如果地方政府治理較差，那么制度成本就會(huì)不斷增加，不僅導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)主體無法挖掘潛在的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，而且使地方資源配置效率受到嚴(yán)重影響。因此，地方政府通過對(duì)治理模式的創(chuàng)新，將市場(chǎng)和企業(yè)能夠獨(dú)立解決的問題直接交由雙方各自完成，可以有效推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。除此以外，由于地方生產(chǎn)邊界的擴(kuò)大受地方經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)行為的影響，地方政府、市場(chǎng)、企業(yè)行為邊界的模糊，將抑制地方經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)行為，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。因此，在新時(shí)期加強(qiáng)地方政府治理模式創(chuàng)新，能夠提高地方經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)行為努力程度。可以說，地方治理模式創(chuàng)新是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
三、地方政府治理模式創(chuàng)新的策略選擇.
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府治理模式只有與時(shí)俱進(jìn)，不斷開拓創(chuàng)新才能適應(yīng)時(shí)代需要，滿足人民的訴求。筆者認(rèn)為，當(dāng)前在地方政府治理模式創(chuàng)新的策略上可作如下選擇:
( 一) 治理理念的創(chuàng)新.
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府在治理過程中，為了能夠更好地執(zhí)行公共管理職能，地方政府必須在信任市場(chǎng)、企業(yè)的基礎(chǔ)上建立新的經(jīng)濟(jì)理念、競(jìng)爭(zhēng)理念、合作理念和服務(wù)理念，為地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建良好的外部條件的同時(shí)，也要直接融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中。
這樣一來，既保證了社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，又能滿足了維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展目標(biāo)的需要，消除了自然壟斷，促進(jìn)了市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)。因此，地方政府各級(jí)管理者必須在熟知市場(chǎng)規(guī)律和規(guī)則的基礎(chǔ)上，改變以往的治理理念，由地方市場(chǎng)和企業(yè)直接完成市場(chǎng)資源高效配置，地方基礎(chǔ)設(shè)施、文化、教育建設(shè)等方面直接由政府負(fù)責(zé)。同時(shí)，由于政府的自利性傾向會(huì)導(dǎo)致政府部門間出現(xiàn)利益的爭(zhēng)奪和對(duì)經(jīng)濟(jì)的越權(quán)干預(yù)，從而使地方市場(chǎng)秩序出現(xiàn)混亂。因此，為了加快地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須對(duì)政府自利傾向進(jìn)行約束，從治理理念上“急人民之所急，想人民之所想”，創(chuàng)造良好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，加快推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展。
( 二) 治理體制的創(chuàng)新.
體制的創(chuàng)新是地方治理的根本，為了實(shí)現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理有效對(duì)接，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型地方政府。地方政府建設(shè)必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，由傳統(tǒng)的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為社會(huì)提供市場(chǎng)失靈狀態(tài)下不能有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，制定規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和有效性，確保市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得到有效發(fā)揮; 要為社會(huì)各階層提供良好的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的治理而不是強(qiáng)力統(tǒng)治; 要在就業(yè)、教育和社會(huì)保障方面積極作為; 要致力于政府與市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)和公民之間互動(dòng)狀態(tài)的構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)，尤其要規(guī)范社會(huì)組織，增強(qiáng)社會(huì)組織的自我管理和服務(wù)能力。
( 三) 治理方式的創(chuàng)新.
治理方式的創(chuàng)新是地方政府治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容，科學(xué)高效的治理方式是規(guī)范和明確治理發(fā)展道路的關(guān)鍵所在。當(dāng)今是知識(shí)化時(shí)代和信息化社會(huì)，電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為政府治理能力建設(shè)的重要組成部分，地方政府的電子政務(wù)建設(shè)是地方政府治理模式創(chuàng)新的有效方式，也是地方政府治理主動(dòng)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段。首先，要提高政府公務(wù)員對(duì)電子政務(wù)在地方政府治理中的重要性的認(rèn)識(shí); 其次，要加強(qiáng)地方政府公務(wù)員信息化技能的培訓(xùn); 第三，把電子政務(wù)建設(shè)與地方政府體制變革有機(jī)結(jié)合，對(duì)地方政府傳統(tǒng)的職能配置、組織結(jié)構(gòu)、行政流程進(jìn)行調(diào)整，使政府治理模式的創(chuàng)新緊跟現(xiàn)代化潮流。
( 四) 治理制度的創(chuàng)新.
健全行政法規(guī)體系，展示法制政府形象。首先，明確規(guī)定地方政府相關(guān)職能部門和公務(wù)人員的職責(zé)權(quán)限，尤其是政府部門領(lǐng)導(dǎo)人員的職權(quán)，避免出現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)的言行和意志不受法律約束的現(xiàn)象，使其做到嚴(yán)格按章辦事。其次，明確政府部門設(shè)置與撤銷所應(yīng)具備的法律審查規(guī)定。任何一個(gè)政府部門的設(shè)立和撤銷，都必須有明確的法律規(guī)定，必須符合相關(guān)行政法律法規(guī)的要求，以確保行政管理按照行政法律法規(guī)來執(zhí)行，充分體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理的法律化、規(guī)范化和理性化。除此以外，目前多地政府頒布的地方性規(guī)章在某些方面與中央政府法規(guī)相互抵觸。因此，必須盡快健全行政法規(guī)體系，修正地方行政法規(guī)，將這些“抵觸”給予清理和修正，制定出與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)規(guī)則相符合的地方政府行政法規(guī)和規(guī)章，做到地方法規(guī)與憲法、法律和行政法規(guī)相統(tǒng)一。地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的靈魂在于法治精神得到弘揚(yáng)。規(guī)范化的公共行政必須納入法治框架，政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和監(jiān)管同樣需要嚴(yán)格依法依規(guī)，“法無授權(quán)不可為”就是對(duì)政府行為的基本要求。對(duì)于地方政府而言，要真正做到依法行政，需從兩個(gè)方面著手: 首先，在政策法規(guī)的創(chuàng)制上必須依法而出，既要符合地方實(shí)際，又要符合法治精神。其次，在地方治理實(shí)踐中，鼓勵(lì)制度和機(jī)制創(chuàng)新，但所有創(chuàng)新行為都要有法律依據(jù)，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，真正實(shí)現(xiàn)依法行政。
總而言之，改革越深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，隨之而來的新情況、新問題和錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾就會(huì)越來越多，使地方政府治理面臨新的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。地方政府只有不斷轉(zhuǎn)變治理理念、健全治理體制、改革治理方式、完善制度體系，始終堅(jiān)持治理模式創(chuàng)新，努力構(gòu)建服務(wù)型政府，才能為地方發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背景下提升競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
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