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摘 要：為解決綜合性港口現(xiàn)行水上交通安全行政執(zhí)法模式中存在的諸多執(zhí)法體制弊端，提出了構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式的設(shè)想，并從理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)兩方面對(duì)此模式的構(gòu)建進(jìn)行了可行性論證。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合水上交通安全管理特點(diǎn)和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，從行政立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置等主要環(huán)節(jié)提出了構(gòu)建綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的基本思路和做法。

關(guān)鍵詞：港口 安全 行政綜合執(zhí)法

一、綜合性港口水上交通安全行政執(zhí)法模式現(xiàn)狀以及存在的執(zhí)法體制弊端

綜合性港口系指同一港口中既有以商船和客貨運(yùn)輸為服務(wù)對(duì)象，提供船舶靠泊、上下客貨、供應(yīng)燃（物）料和修理船舶等服務(wù)，又有以漁船和漁業(yè)輔助船為服務(wù)對(duì)象，提供漁船靠泊、魚貨裝卸、冷藏加工、修補(bǔ)漁網(wǎng)和漁船補(bǔ)給等服務(wù)的港口。綜合性港口中，既有商業(yè)碼頭，又有漁業(yè)碼頭，商船與漁船往往共用同一進(jìn)出港航道和港內(nèi)錨地。如浙江的石浦港、沈家門港，兩者均為全國(guó)著名漁港，港內(nèi)漁業(yè)碼頭星羅棋布，漁船穿梭往來，同時(shí)港內(nèi)分布著眾多的客運(yùn)碼頭、危險(xiǎn)品碼頭、散雜件碼頭，屬典型的綜合性港口。

根據(jù)《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、《關(guān)于水上交通安全管理分工問題的通知》（農(nóng)（漁政）字[1989]19號(hào)）等規(guī)定，對(duì)綜合性港口水上交通安全的監(jiān)督管理，若以商業(yè)為主的，由海事部門負(fù)責(zé)管理，但漁業(yè)專用的碼頭、水域、錨地由漁監(jiān)部門負(fù)責(zé)管理；反之，若以漁業(yè)為主的，由漁監(jiān)部門負(fù)責(zé)管理，但交通專用的碼頭、水域、錨地由海事部門負(fù)責(zé)管理。鑒此，在綜合性港口中，目前除商業(yè)碼頭和進(jìn)出港商船較少，或漁業(yè)碼頭和進(jìn)出港漁船較少的港口未專門設(shè)置外，一般均設(shè)有基層海事和漁監(jiān)部門，港口水上交通安全執(zhí)法模式是海事、漁監(jiān)兩部門共同行使水上交通安全管理職能。兩部門看似“和平共處、雙管齊下”地履行各自管理職能，實(shí)則暴露出諸多管理弊端，在體制方面主要體現(xiàn)如下：

1．管理主體不明。對(duì)某項(xiàng)行政事務(wù)所歸屬的行政主體必須明確，主體不明確，行政機(jī)關(guān)相互間容易產(chǎn)生扯皮或相互推諉責(zé)任。如對(duì)綜合性港口以及專用水域、航道、錨地的管理主體定位問題，由于國(guó)家有關(guān)部門目前對(duì)“以商為主”還是“以漁為主”沒有一個(gè)明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上國(guó)內(nèi)眾多港口確實(shí)也存在“商、漁”地位彼此不分主次的現(xiàn)象，再者在眾多綜合性港口中，商業(yè)和漁業(yè)碼頭交叉布于其中，商船和漁船共用水域、航道、錨地，客觀上也很難劃定商船或者漁船專用的水域、航道、錨地，因此，實(shí)踐中有關(guān)部門對(duì)眾多綜合性港口未作明確定性，導(dǎo)致相應(yīng)的安全管理主體無法落實(shí)，這一問題的存在同樣影響到船舶防污染管理主體的落實(shí)。

2．管理職能交叉。管理職能交叉指某項(xiàng)行政事務(wù)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上行政主體的管理。在綜合性港口中，依然存在行政主體管理職能交叉的現(xiàn)象，如對(duì)港內(nèi)漁供船的管理，以石浦港為例，港內(nèi)有漁供船約150艘，其功能主要是為港內(nèi)錨泊漁船補(bǔ)給、漁民上下漁船、魚貨卸運(yùn)提供服務(wù)，按照國(guó)家有關(guān)法規(guī)應(yīng)視為漁業(yè)輔助船，由漁監(jiān)部門負(fù)責(zé)管理，但是這類船舶又參與島際間貨運(yùn)、島上村（漁）民進(jìn)出客運(yùn)，以及上附近島嶼進(jìn)行觀光旅游等活動(dòng)，這又涉及到海事部門的管理職能，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門采用“日查夜堵”的方法打擊過該類船舶參與客貨運(yùn)輸，由于目前島際間客貨運(yùn)輸交通工具沒完全解決，現(xiàn)階段要徹底取締難度很大，再者其本身處于監(jiān)管的“中間地帶”很難鑒別其某一航次經(jīng)營(yíng)行為的性質(zhì)，這客觀上造成了水上交通安全管理中的管理職能交叉，管理中容易導(dǎo)致濫用權(quán)力、責(zé)任不清等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3．管理要求不統(tǒng)一。海事、漁監(jiān)兩部門設(shè)置在同一綜合性港口中并對(duì)外行使行政執(zhí)法職能，由于存在階段性管理側(cè)重點(diǎn)不同步、行政管理和執(zhí)法工作內(nèi)容和要求不一致、執(zhí)法中所適用的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不相同，對(duì)某項(xiàng)行政事務(wù)的管理容易造成“一嚴(yán)一松”現(xiàn)象，影響了執(zhí)法的權(quán)威性、連貫性。如對(duì)石浦港內(nèi)油供船的管理，由于當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T對(duì)油供船的管理根據(jù)法規(guī)要求從船舶狀況、船員配備、航行作業(yè)等各個(gè)環(huán)節(jié)都作了規(guī)范要求，導(dǎo)致原由海事部門實(shí)施安全監(jiān)管的一定數(shù)量的港內(nèi)油供船繼而轉(zhuǎn)向由漁監(jiān)部門實(shí)施管理，掛上了漁業(yè)油供船的“頭銜”，但又從事為商船的供油作業(yè)，而日常監(jiān)管中海事部門對(duì)漁業(yè)油供船從事為商船的供油作業(yè)行為無法做到根本性的控制，這對(duì)該類船舶的規(guī)范管理造成了一定的難度，影響到管理的權(quán)威。

4．管理協(xié)調(diào)機(jī)制難以有效形成。海事、漁監(jiān)雖歸口不同的管理部門，但行政管理和執(zhí)法的性質(zhì)、內(nèi)容以及相關(guān)要求等有諸多共同之處，特別是在綜合性港口的水上交通安全管理秩序的維護(hù)等眾多管理領(lǐng)域需要兩部門的通力合作、密切配合，才能將安全管理工作做實(shí)做好。實(shí)踐中，在船舶登記、船員持證、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、搜尋救助等諸多方面由于種種原因未能做到資源共享、信息互通，特別是在搜救中往往存在搜救指令不暢通、派艇時(shí)找理由推諉、現(xiàn)場(chǎng)通信聯(lián)系困難等現(xiàn)象。在國(guó)內(nèi)眾多綜合性港口中，海事、漁監(jiān)兩部門也未形成定期或不定期的聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)制度，直接影響到監(jiān)管的效率。

二、綜合性港口構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)

針對(duì)上述存在的問題，理想狀態(tài)是與美國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的做法一樣，由一個(gè)部門實(shí)施海上安全綜合管理，這就涉及到國(guó)務(wù)院所涉相關(guān)部委及其職能的重新調(diào)整與配置，在目前暫時(shí)實(shí)行不了的情況下，探索水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式不失為一種好的做法。

１．行政綜合執(zhí)法的概念及構(gòu)成要件

根據(jù)理論界的權(quán)威提法，行政綜合執(zhí)法是指在行政執(zhí)法過程中，當(dāng)行政事務(wù)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的執(zhí)法主體，對(duì)事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣?huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動(dòng)①。它由以下幾個(gè)法律要素構(gòu)成：

（１）行政綜合執(zhí)法的成立必須基于行政主體的執(zhí)法行為沒有明確的法律規(guī)范規(guī)定，行政事態(tài)的管理和管轄沒有清楚的職能承擔(dān)者，即某項(xiàng)行政事務(wù)所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。

（２）行政綜合執(zhí)法是一種權(quán)力轉(zhuǎn)讓型的執(zhí)法，這種權(quán)力的轉(zhuǎn)讓涉及到原有法定職能的重新調(diào)整和配置，根據(jù)職權(quán)法定原則，必須在嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序下取得，且取得行政綜合執(zhí)法資格的行政主體必須也是行政機(jī)關(guān)。

（３）取得綜合執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)是一種多位權(quán)力組合的執(zhí)法形態(tài)，其多位權(quán)力組合后便形成了一個(gè)相對(duì)集中的權(quán)力板塊，而該權(quán)力板塊的變更、廢止等必須經(jīng)過權(quán)力轉(zhuǎn)讓機(jī)關(guān)的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通執(zhí)法。

２．構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式的法律依據(jù)

《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使�！边@是我國(guó)首次在行政管理領(lǐng)域確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的法律規(guī)定，旨在解決行政管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政處罰執(zhí)法法治化的要求。而相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使，勢(shì)必涉及到行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整和執(zhí)法模式的改革，由此行政綜合執(zhí)法就應(yīng)運(yùn)而生，它是根據(jù)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的基本原則，為解決行政管理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的執(zhí)法主體不明、職能交叉割據(jù)及有利爭(zhēng)著管、無利都不管等問題的情況下而產(chǎn)生的，是實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的重要步驟。

為規(guī)范相對(duì)集中行政處罰和行政綜合執(zhí)法工作，國(guó)家有關(guān)部門相繼下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)）和《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2002]56號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)[2003]4號(hào)）等有關(guān)文件，明確了各地可以在在城市管理、文化市場(chǎng)管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理以及其他適合行政綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，組建行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行行政綜合執(zhí)法。要求行政綜合執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等職能進(jìn)一步綜合起來，而且據(jù)此對(duì)政府有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，解決執(zhí)法工作中存在的許多弊病，進(jìn)一步深化行政管理體制改革。同時(shí)還規(guī)定了按有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)成立的行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有行政執(zhí)法主體資格。

由此可見，綜合性港口構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式符合其構(gòu)成要件，也有充分的法律依據(jù)，此模式的構(gòu)建是可行的。

三、結(jié)合水上交通安全管理特點(diǎn)和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，科學(xué)構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式

海洋資源立體分布，各種海上活動(dòng)相互影響和制約，由行業(yè)分散型向綜合協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變是今后海洋管理的發(fā)展方向②，綜合性港口水上交通安全實(shí)施行政綜合執(zhí)法符合這一發(fā)展趨勢(shì)，如何科學(xué)構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式，筆者認(rèn)為應(yīng)充分考慮水上交通安全管理特點(diǎn)和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，著重把握好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：

1．加強(qiáng)行政立法。在國(guó)家目前尚無綜合性港口行政綜合執(zhí)法法規(guī)的情況下，首先應(yīng)本著切合實(shí)際與大膽突破相結(jié)合的原則，在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上通過立法途徑制定綜合性執(zhí)法法規(guī)，做到有法可依。在制定法規(guī)時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是可先選擇綜合性港口進(jìn)行試點(diǎn)，并在積累成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定法規(guī)。二是根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置有權(quán)作出調(diào)整的只有�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)以上人民政府，這就意味著法規(guī)只能由省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)以上人民政府、人大頒布或批準(zhǔn)。三是從制定法規(guī)的內(nèi)容來看，應(yīng)包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制及職責(zé)范圍、行政執(zhí)法處理（含處罰、強(qiáng)制等）程序、經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法監(jiān)督等主要內(nèi)容。

2．合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式的選擇和機(jī)構(gòu)管理體制的定位這兩部分內(nèi)容。從管理實(shí)踐來看，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式主要有授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門集中行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)或代管機(jī)構(gòu)集中行使等三種，管理體制的定位也主要有垂直領(lǐng)導(dǎo)、垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)、橫向領(lǐng)導(dǎo)等三種。這三種運(yùn)作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊，基于海事部門實(shí)行的垂直管理和漁監(jiān)部門實(shí)行的由地方政府橫向管理的體制現(xiàn)狀、權(quán)力和利益的平衡與折衷等因素考慮，綜合性港口綜合行政執(zhí)法模式采用授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)行使和實(shí)行垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)為宜，即產(chǎn)生一個(gè)新的綜合行政執(zhí)法部門由上級(jí)海事部門與所在地方政府實(shí)施雙重領(lǐng)導(dǎo)，名稱可以是“××港口水上交通安全綜合行政執(zhí)法局（處、大隊(duì)）”。另外，為充分調(diào)配港口資源、加強(qiáng)監(jiān)管力度、理順各方面關(guān)系、提高工作效率，亦可考慮進(jìn)一步拓展監(jiān)管領(lǐng)域，將交通、港口、邊防等部門的相關(guān)職能也納入其中，實(shí)行港口“大安全”行政綜合執(zhí)法。

3．科學(xué)配置職能。科學(xué)配置職能就是要充分利用現(xiàn)有資源和條件，科學(xué)劃定管理范圍、執(zhí)法權(quán)限。水上交通安全行政執(zhí)法包括動(dòng)態(tài)執(zhí)法和靜態(tài)執(zhí)法，綜合行政執(zhí)法主要是動(dòng)態(tài)執(zhí)法。綜合性港口在配置動(dòng)態(tài)管理職能時(shí)，應(yīng)著重解決好以下兩方面問題：一是解決上述提到的綜合性港口水上交通安全執(zhí)法中存在的體制弊端問題，如對(duì)航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，對(duì)處于“中間地帶”船舶的日常監(jiān)管等等。二是本著充分利用資源、提高監(jiān)管效率的原則，科學(xué)地剝離并轉(zhuǎn)讓一些分屬海事、漁監(jiān)兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監(jiān)管職能，可剝離并轉(zhuǎn)讓的職能主要有以下三類：一是兩部門的日常監(jiān)管項(xiàng)目，如船舶的一般性檢查；二是許可、核準(zhǔn)后的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管項(xiàng)目，如水工作業(yè)、港內(nèi)安全作業(yè)、防污染作業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；三是某些具體行政行為的前期性調(diào)查取證工作，如海事調(diào)處的初步證據(jù)收集等，但需要說明兩點(diǎn)：一是綜合執(zhí)法主要是對(duì)違法行為、人員進(jìn)行及時(shí)制止、糾正，不可無限擴(kuò)大處理的權(quán)力。二是根據(jù)理論界的觀點(diǎn)，綜合性港口行政綜合執(zhí)法權(quán)應(yīng)包括行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)以及附屬在這兩項(xiàng)權(quán)力之中的行政檢查權(quán)，而行政許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)等權(quán)力并不能轉(zhuǎn)讓。

4．健全保障體系。行政綜合執(zhí)法工作，涉及面廣、震蕩大、矛盾多，健全和完善各方面的保障機(jī)制尤其重要。一是要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的組織保障，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行深入調(diào)查和潛心研究，從而作出科學(xué)的決策，同時(shí)應(yīng)密切關(guān)注實(shí)施過程中的各種情況和問題，加強(qiáng)信息反饋，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決有關(guān)問題。二是要重視制度建設(shè)和程序規(guī)范，通過完備的配套制度，統(tǒng)一規(guī)范行政綜合執(zhí)法各環(huán)節(jié)事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)行使具體職能的單位的法律監(jiān)督，保障行政綜合執(zhí)法的各項(xiàng)工作納入依法運(yùn)作、依法監(jiān)督的軌道。三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)必須由財(cái)政予以保障，可以通過協(xié)議的方式根據(jù)執(zhí)法人員構(gòu)成由海事與地方財(cái)政按比例承擔(dān)，在嚴(yán)格收支兩條線管理的前提下，禁止從罰沒收入中返還作為經(jīng)費(fèi)來源或補(bǔ)充，真正做到權(quán)力與利益完全脫鉤。四是加強(qiáng)后勤保障，整合現(xiàn)有部分海事、漁監(jiān)執(zhí)法船艇、車輛，減少重復(fù)投資。

5．規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的新設(shè)立勢(shì)必要建立一支新的執(zhí)法隊(duì)伍。在執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)上，為保持水上交通安全行政執(zhí)法的連貫性，運(yùn)行之初首先要抽調(diào)現(xiàn)有部分海事、漁監(jiān)執(zhí)法人員并進(jìn)行有機(jī)整合，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使被抽調(diào)的海事、漁監(jiān)執(zhí)法人員互通雙方業(yè)務(wù)，然后在此基礎(chǔ)上按照招聘公務(wù)員的方式招收所需人才。同時(shí)，考慮到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與海事、漁監(jiān)有著密不可分的工作關(guān)系，也可探索建立長(zhǎng)效的用人機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與海事、漁監(jiān)兩部門的執(zhí)法人員輪崗制度。至于在隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)上，與其他行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)一樣，應(yīng)建立健全執(zhí)法人員職業(yè)培訓(xùn)、執(zhí)法監(jiān)督、錯(cuò)案責(zé)任追究、執(zhí)法責(zé)任評(píng)議考核和末位淘汰等制度，通過制度保障和機(jī)制約束，不斷提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的構(gòu)建是一項(xiàng)較為復(fù)雜的跨部門系統(tǒng)工程，而這方面的理論研究國(guó)內(nèi)尚少，更無可借鑒的實(shí)踐加以論證，且由于筆者水平有限，本文所述有不妥之處在所難免，懇請(qǐng)專家、同行批評(píng)指正。

注：

①關(guān)保英著：《行政綜合執(zhí)法研究》，《政府法制研究》2002年第1期(總第113期)

②吳兆麟著：《構(gòu)建和諧的大海事系統(tǒng)之初探》，《航海技術(shù)》2006年第4期第70頁

參考文獻(xiàn)

[1] 關(guān)保英著．《行政綜合執(zhí)法研究》．《政府法制研究》2002年第1期(總第113期)．

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