關(guān)于證券期貨監(jiān)管合作中委托監(jiān)管的思考
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中圖分類號：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（1）-0063-03
《中國人民銀行 中國證監(jiān)會關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)證券期貨監(jiān)管合作共同維護(hù)金融穩(wěn)定備忘錄的通知》（銀發(fā)[2012]292號）提出有條件的地方可探索委托監(jiān)管等多種監(jiān)管合作方式，《2013年人民銀行分支行金融穩(wěn)定工作要點(diǎn)》進(jìn)一步提出可探索開展委托監(jiān)管在內(nèi)的多種證券期貨監(jiān)管合作方式（以下簡稱“委托監(jiān)管”），為基層央行深入推進(jìn)證券期貨監(jiān)管合作明確了思路。本文從法律基礎(chǔ)角度對實(shí)施委托監(jiān)管進(jìn)行探討，分析證券期貨監(jiān)管合作中實(shí)施委托監(jiān)管面臨的問題，提出相關(guān)對策建議。
一、實(shí)行委托監(jiān)管的法律基礎(chǔ)分析
證券期貨監(jiān)管合作中的委托監(jiān)管，其法律本質(zhì)屬于行政委托范疇，即由�。ㄊ袇^(qū)）證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委托人民銀行分支行代其行使部分監(jiān)管職能。證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能否將部分監(jiān)管職能委托給人民銀行分支行，將受行政法學(xué)基本原理及具體行政法的約束。
�。ㄒ唬┪斜O(jiān)管符合行政法理學(xué)基礎(chǔ)。根據(jù)行政法學(xué)，行政委托是指國家行政機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，將某項(xiàng)行政職能委托給某一機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他社會組織辦理的行為。行政委托有以下特征：一是委托人必須是國家行政機(jī)關(guān)；二是委托事項(xiàng)必須在行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)；三是被委托的對象可以是行政機(jī)關(guān)，也可以是企事業(yè)單位或其他社會組織；四是被委托對象以委托人的名義行使行政權(quán)力，而不是以自己的名義行使行政權(quán)力。從行政法理學(xué)基礎(chǔ)看，委托監(jiān)管符合行政委托制度的原理。行政委托制度設(shè)計(jì)的目的是滿足行政管理需要，包括彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)能力不足的需要、提高行政效率的需要、方便群眾辦理相關(guān)事務(wù)的需要等。
從金融監(jiān)管法律和需求看，《人民銀行法》、《證券法》及“三定方案”明確規(guī)定，央行、證券監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)相互建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制，但因兩者在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不對稱性（央行分支機(jī)構(gòu)設(shè)到縣，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)到省、自治區(qū)、直轄市、部分計(jì)劃單列市），地州市及以下區(qū)域證券期貨監(jiān)管信息共享機(jī)制無法有效建立，基層央行推進(jìn)證券期貨監(jiān)管合作也面臨級別不對等、溝通不順暢、監(jiān)管合力難以發(fā)揮等諸多問題，直接影響央行維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定職能的發(fā)揮。因此，創(chuàng)新開展委托監(jiān)管，不僅可以發(fā)揮央行現(xiàn)有組織體系功能，有效解決證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)地州市及縣域分支機(jī)構(gòu)缺少、管理半徑過長問題，而且有利于提高金融業(yè)管理效率和工作合力，節(jié)約行政資源，提升人民銀行維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的綜合能力。
�。ǘ┪斜O(jiān)管僅限于行政委托中的行政檢查權(quán)。從行政權(quán)的權(quán)力類型、范圍等方面分析，針對委托監(jiān)管，行政委托不應(yīng)對行政權(quán)全面委托，僅適宜行政權(quán)中行政檢查權(quán)的委托。
1、行政權(quán)的主要類型及權(quán)力范圍。理論上，行政權(quán)主要包括行政立法權(quán)、行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等。其中，行政立法權(quán)是指行政機(jī)關(guān)制定部門規(guī)章的權(quán)力；行政許可權(quán)是行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予行政相對人從事特定活動的行為；行政檢查權(quán)是指行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、部門規(guī)章對行政相對人某項(xiàng)行為進(jìn)行檢查的權(quán)力；行政處罰權(quán)是依照法律等對行政相對人給予的警告、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停業(yè)等行為。對應(yīng)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)來說，行政立法權(quán)是制定證券期貨行業(yè)部門規(guī)章、規(guī)則的權(quán)力；行政許可權(quán)是核準(zhǔn)發(fā)行股票、市場準(zhǔn)入、證券機(jī)構(gòu)高管人員資格等權(quán)力；行政處罰權(quán)是依法對證券期貨違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查、處罰的權(quán)力；行政檢查權(quán)是履行監(jiān)管職能需要對證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、上市企業(yè)等進(jìn)行現(xiàn)場檢查的權(quán)力。
2、證券期貨監(jiān)管合作中行政委托權(quán)可行性分析。行政委托法律要件包括：一是委托的事項(xiàng)是有關(guān)群眾性、社會性的行政管理事務(wù)（要件一）；二是行政機(jī)關(guān)行使該項(xiàng)行政管理職權(quán)確實(shí)有困難，難以負(fù)擔(dān)（要件二）；三是委托的職權(quán)與職責(zé)影響較小或影響程度較輕（要件三）；四是行政委托必須符合法定程序（要件四）等。從法律要件分析，行政委托權(quán)中的立法權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)不宜行政委托，檢查權(quán)可以行政委托。
行政立法權(quán)不宜行政委托。由于證券期貨行業(yè)所涉及的部門規(guī)章、規(guī)則等對整個(gè)證券行業(yè)會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性重大影響，按照行政委托的法律“要件三”，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不能將此權(quán)力委托給人民銀行分支行。同時(shí)，這也不符合人民銀行推進(jìn)證券期貨監(jiān)管合作的初衷和探索開展委托監(jiān)管的本意。
行政許可權(quán)不宜行政委托。雖然《行政許可法》第24條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可”。但是，由于行政許可對當(dāng)事人會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性重大影響，按照行政委托的法律“要件三”，不宜進(jìn)行委托。另外，從實(shí)際操作角度看，目前基層期貨業(yè)機(jī)構(gòu)行政許可的數(shù)量有限，并且證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能夠“遠(yuǎn)程”操作。
行政處罰權(quán)不宜行政委托�！缎姓幜P法》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)可以將行政處罰權(quán)委托給其他組織，但又同時(shí)明確受委托組織必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。因此，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不宜將此行政權(quán)力委托給人民銀行分支行。
行政檢查權(quán)可以行政委托。相關(guān)行政法沒有直接對行政檢查權(quán)是否可以在行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行委托做出規(guī)定。不過，按照法理學(xué)推理，既然《行政許可法》、《行政處罰法》等明確相關(guān)權(quán)利可以委托，則作為其前置程序的行政檢查權(quán)亦可以委托。經(jīng)論證，委托監(jiān)管符合行政委托法律“要件一、”“要件二”、“要件三”的要求，具備充分的法律基礎(chǔ)。
因此，從法律角度來看，對行政檢查權(quán)及由此引申的非現(xiàn)場監(jiān)測權(quán)實(shí)施委托，給委托方和被委托方帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)最低。從務(wù)實(shí)角度考慮，人民銀行分支行獲得證券期貨業(yè)的行政檢查權(quán)和非現(xiàn)場監(jiān)測權(quán)，就可以獲得維護(hù)金融穩(wěn)定所需的數(shù)據(jù)信息，符合提出委托監(jiān)管這一思路的初衷。 二、實(shí)施委托監(jiān)管面臨的困難和問題
�。ㄒ唬┳C券期貨行業(yè)組織體系復(fù)雜、數(shù)據(jù)敏感，給委托監(jiān)管帶來困難。與銀行業(yè)相比，證券期貨業(yè)有其突出特點(diǎn)：一是行業(yè)組織體系更為復(fù)雜。證券期貨行業(yè)相關(guān)主體包括證券發(fā)行人、上市公司、證券、期貨公司、證券投資基金管理公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、證券交易所、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等，如何規(guī)范這些組織體系的運(yùn)作是引導(dǎo)證券期貨業(yè)健康發(fā)展的核心問題；二是證券期貨產(chǎn)品復(fù)雜程度高。銀行業(yè)金融創(chuàng)新受嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管控影響，其金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對簡單，在縣域或偏遠(yuǎn)地區(qū)基本限于存貸款及簡單中間業(yè)務(wù)。但是證券業(yè)務(wù)具有較高復(fù)雜性，金融產(chǎn)品衍生程度高，風(fēng)險(xiǎn)更趨隱蔽；三是證券行業(yè)敏感度強(qiáng)。證券行業(yè)面向公開市場，直接面對投資者，行業(yè)敏感度高，特別是上市公司數(shù)據(jù)或信息公布前泄漏，非常容易引起金融市場動蕩。如何限定委托監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍，防止引發(fā)證券市場不良反應(yīng)，是證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)最為關(guān)切的問題，也是目前許多省區(qū)推進(jìn)委托監(jiān)管困難的重要原因。
�。ǘ┤嗣胥y行分支行機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員素質(zhì)難以適應(yīng)委托監(jiān)管要求。當(dāng)前，人民銀行地市中心支行未設(shè)立專門金融穩(wěn)定部門，現(xiàn)有金融穩(wěn)定從業(yè)人員少，有的身兼多崗，證券期貨業(yè)知識和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)普遍不足，同時(shí)要應(yīng)對日益繁重的金融穩(wěn)定工作壓力。如果現(xiàn)有從業(yè)人員沒有足夠的專業(yè)素養(yǎng)來履行受托機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能，不僅會影響委托機(jī)構(gòu)的信心，也會給人民銀行帶來聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)乃至法律風(fēng)險(xiǎn)。
三、政策建議
�。ㄒ唬┚唧w委托而非概括委托。從法律依據(jù)看，目前對行政委托還沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范，各地方性法規(guī)對行政委托中的受托方的組織性質(zhì)或者沒有明確說明，或者不一致。為考慮地方差異和有利于明確職責(zé)，不宜由總行直接與證監(jiān)會達(dá)成概括委托協(xié)議，而應(yīng)由各�。▍^(qū)、市）證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與管轄地人民銀行分支行達(dá)成具體委托監(jiān)管協(xié)議。
�。ǘ┓诸愒圏c(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)。因委托監(jiān)管涉及法律問題以及委托地區(qū)金融監(jiān)管權(quán)的變動，建議各�。ㄊ袇^(qū)）人民銀行不等不靠，積極支持和安排地州市分支行先行試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟后，由總行與證監(jiān)會形成《人民銀行分支行各地證監(jiān)局委托監(jiān)管工作指引》等文件，規(guī)范委托監(jiān)管內(nèi)容和形式，逐步推廣委托監(jiān)管合作模式。人民銀行分支行金融穩(wěn)定部門、法律事務(wù)部門要密切合作，與當(dāng)?shù)刈C券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)積極接洽，研究制定委托監(jiān)管方案，制定規(guī)范的委托監(jiān)管法律文書，明確雙方法律責(zé)任，降低雙方法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。
�。ㄈ┙梃b其他行業(yè)委托監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，推動銀證委托監(jiān)管發(fā)展。目前，國內(nèi)國資委系統(tǒng)在委托監(jiān)管方面有較好的實(shí)踐。上海市國資委2010年與市委宣傳部、市金融辦、市民政局等簽署委托監(jiān)管協(xié)議，對64戶直屬企業(yè)646億元國有資產(chǎn)實(shí)施委托監(jiān)管，其中金融辦受托負(fù)責(zé)對地方所屬金融企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。另外，青島、南京、天津等地國資委系統(tǒng)也開展了委托監(jiān)管實(shí)踐。建議人民銀行分支行學(xué)習(xí)借鑒國資委系統(tǒng)委托監(jiān)管中可行做法，逐步推進(jìn)證券期貨業(yè)的委托監(jiān)管工作進(jìn)程。
�。ㄋ模┘訌�(qiáng)證券期貨知識培訓(xùn)，筑牢監(jiān)管合作基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)基層金融穩(wěn)定人員培訓(xùn)力度，通過系統(tǒng)培訓(xùn)，提高對證券期貨業(yè)務(wù)知識的儲備和理解能力；二是建立央行、證券監(jiān)管部門人員學(xué)習(xí)交流機(jī)制，通過與證監(jiān)局開展人才交流、委派人員到證監(jiān)局、證券期貨相關(guān)企業(yè)鍛煉等方式，快速提高證券期貨業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)管能力；三是加大證券期貨人才錄用和引入，充實(shí)人民銀行分支行證券期貨業(yè)務(wù)力量。
