試論對證券監(jiān)管者的監(jiān)管一基于規(guī)制俘虜理論和尋租理論的分析
2016-04-05 22:00:02 安裝信息網(wǎng)
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論文關(guān)鍵詞：規(guī)制俘虜理論 尋租 制約機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制
論文摘要：本文首先評析了規(guī)制俘虜理論和尋租理論。規(guī)制俘虜理論為政府科學(xué)地制定和實(shí)施規(guī)制政策提供了理論前提。在此基礎(chǔ)上，分析了證券監(jiān)管中的尋租活動(dòng)。進(jìn)而論證了對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的必要性。最后，提出了建立對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。
一、政府規(guī)制俘虜理論和尋租理論
1． 規(guī)制俘虜理論
規(guī)制俘虜理論(CaptureTheoryofRegulation)認(rèn)為，政府規(guī)制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。這樣，立法者被規(guī)制產(chǎn)業(yè)所控制和俘獲，規(guī)制者也被產(chǎn)業(yè)所俘虜。規(guī)制俘虜理論的最基本的觀點(diǎn)是：不管規(guī)制方案如何設(shè)計(jì)，規(guī)制機(jī)構(gòu)對某個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實(shí)際是被這個(gè)產(chǎn)業(yè)“俘虜”，其含義是規(guī)制提高了產(chǎn)業(yè)利潤而不是社會(huì)福利。其研究重點(diǎn)是政府規(guī)制的供給與需求、規(guī)制過程的利益影響和規(guī)制者的種種動(dòng)機(jī)。該理論指出，現(xiàn)有的規(guī)制是使生產(chǎn)者剩余最大化的規(guī)制�！按畋丬嚒毙�(yīng)使得由消費(fèi)者組成的大的利益集團(tuán)處于劣勢地位，而由企業(yè)組成的利益集團(tuán)較易采取一致行動(dòng)。在假定政府規(guī)制者亦追求利己目標(biāo)的前提下，只有增加少數(shù)能以低費(fèi)用組織起來的集團(tuán)的利益的規(guī)制才會(huì)由政治過程供給。政府規(guī)制的需求者必須向供給者(政府官員)支付“價(jià)格”。所以在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中，某些集團(tuán)要求并得到了政府的保護(hù)，一些集團(tuán)得到的保護(hù)多一些，另一些集團(tuán)則少一些。這樣，利益集團(tuán)為取得政府規(guī)制保護(hù)所進(jìn)行的尋租活動(dòng)使得規(guī)制本身成為一種特殊商品而成為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)內(nèi)生變量。其后，佩爾茲曼進(jìn)一步闡發(fā)上述論點(diǎn)：被規(guī)制產(chǎn)業(yè)具有出于追求壟斷利潤動(dòng)機(jī)而試圖影響立法規(guī)制者的需要。只要政府規(guī)制者所分享的利益不超過壟斷利潤，這種“尋租投資”就是值得的。
規(guī)制俘虜理論其實(shí)也反映了“公共決策的局限性”。即真正做出決策的只是少數(shù)人，其決策必將傾向于某些階層或集團(tuán)的偏好和利益。規(guī)制俘虜理論為政府科學(xué)地制定與實(shí)施規(guī)制政策敲響了警鐘，它使我們意識到在政府規(guī)制過程中確實(shí)存在著尋租與創(chuàng)租的情況。
2．尋租理論
尋租理論是上世紀(jì)6O～7O年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家們在討論壟斷、關(guān)稅和政府規(guī)制所造成的社會(huì)損失的過程中形成和發(fā)展起來的。“租”或“租金”是指超過資源所有者的機(jī)會(huì)成本的報(bào)酬。它可以有兩種來源：一種是在價(jià)格制度中自然產(chǎn)生的，例如，需求曲線和供給曲線的移動(dòng)會(huì)產(chǎn)生租金；另一種是人為創(chuàng)造的，例如，政府可以通過幫助創(chuàng)造、提高或保護(hù)一個(gè)集團(tuán)的壟斷地位，從而提高它所偏好的那個(gè)集團(tuán)的壟斷租金。通常把追求自然產(chǎn)生的租金的活動(dòng)稱作“尋利”(proiftseeking)，把追求人為產(chǎn)生的租金的活動(dòng)稱為“尋租”(rentseeking)。尋利是作為生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)人通過自身的市場競爭力而獲取高于生產(chǎn)成本的收入的活動(dòng)，不需要借助政府的干預(yù)，是“看不見的手”引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)人去從事有利于自己也有利于社會(huì)的活動(dòng)；尋租則是力圖使“看不見的手”不起作用，或利用“看得見的手”去抑制“看不見的手”的損人利己的活動(dòng)，如果離開了政府干預(yù)，沒有政府干預(yù)所提供的特殊壟斷地位，租金便無從尋求。
尋租活動(dòng)是指尋租者利用各種合法或非法的手段取得占有租金的壟斷權(quán)。布坎南將這種尋租活動(dòng)劃分為三個(gè)層次：第一層次，指通過向政府行政官員進(jìn)行游說、疏通、“走后門”、行賄等手段促成政府對經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)，從而產(chǎn)生租金并獲取該租金的活動(dòng)；第二層次，指由于第一層次的尋租活動(dòng)給政府官員也帶來了好處，使他們看到了權(quán)力的含金量，從而吸引人們耗費(fèi)精力和錢財(cái)去爭奪政府行政官員職位的活動(dòng)；第三層次，指政府采取措施將暗租轉(zhuǎn)為明租(如證照拍賣、征收資源壟斷稅等)，使部分或全部租金轉(zhuǎn)化為政府的財(cái)政收入，而這些租金收入尚未歸還財(cái)政預(yù)算或尚未以某種無差別的或隨機(jī)的方式通過預(yù)算分配時(shí)，各個(gè)社會(huì)利益集團(tuán)為了這筆財(cái)政收入的分配有利于自己而展開的競爭。
塔洛克把尋租造成的社會(huì)資源浪費(fèi)歸納為以下幾個(gè)方面：(1)創(chuàng)造壟斷或限制的活動(dòng)本身需要吸收大量的資源，特別是許多有才能的人都致力于這種尋租活動(dòng)。而這些人本當(dāng)可以從事更有價(jià)值、更有生產(chǎn)性的活動(dòng)；(2)壟斷或限制導(dǎo)致資源利用的扭曲；(3)避租活動(dòng)要耗費(fèi)資源；(4)利益集團(tuán)進(jìn)行院外活動(dòng)所耗費(fèi)的資源往往大于集團(tuán)活動(dòng)的組織成本。因?yàn)閷ぷ饣顒?dòng)所采用的往往是一些不宜公開的手段，如蒙騙、賄賂、拉關(guān)系，這時(shí)租金由一個(gè)集團(tuán)轉(zhuǎn)移給另一個(gè)集團(tuán)往往采取低效率的方法；(5)一種允許游說活動(dòng)存在、并可以通過尋租獲得利益的制度，其結(jié)果必將是嚴(yán)重阻礙資本(物質(zhì)資本和人力資本)投入對生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)。
在證券市場上，利益集團(tuán)同樣存在尋租行為。在美國�！白C券交易委員會(huì)”(SEC)被法律授予獨(dú)立開展證券管制的權(quán)力，其主要成員由總統(tǒng)任命而向國會(huì)負(fù)責(zé)。除公眾輿論監(jiān)督之外，由于財(cái)務(wù)預(yù)算受國會(huì)限制且行動(dòng)常為國會(huì)所左右，利益集團(tuán)的尋租行為往往通過國會(huì)參眾兩院向SEC施加壓力，迫使其選擇對利益集團(tuán)有利的監(jiān)管制度和政策。發(fā)展中國家新興證券市場上的尋租問題顯然更為尖銳。從中國來看，雖然政體不同，監(jiān)管決策框架與美國監(jiān)管體系存在差異，但“體制漏洞”和新興市場構(gòu)建初期難以避免的大量“強(qiáng)行政性”制度安排為尋租行為的滋生和泛濫提供了便利。其中，最為典型的是“額度發(fā)行”管理制度。在這種帶有明顯計(jì)劃色彩的制度安排下，正是由于“上市額度”這種資源的供給彈性不足，供給不能無限制增加，從而產(chǎn)生租金這種超額收入以及相應(yīng)的各地企業(yè)和地方政府的種種尋租行為。這種尋租一方面造成經(jīng)濟(jì)資源的非生產(chǎn)性損耗，另一方面扭曲了證券市場資源配置的優(yōu)化機(jī)制。嚴(yán)重?fù)p害效率的增進(jìn)和公平的體現(xiàn)。
二、對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的必要性
政府規(guī)制俘虜理論和尋租理論顯示了政府監(jiān)管的有限性。尋租活動(dòng)和政府失靈的存在，就有必要設(shè)法對監(jiān)管部門也加以監(jiān)管。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不完備、發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)及中國特有的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得政府的職能定位和角色轉(zhuǎn)換存在缺陷，政府職能和市場職能之間的界限容易被混淆。在資源配置過程中，經(jīng)常出現(xiàn)政府“看得見的手”取代市場“看不見的手”的情況，從而產(chǎn)生了大量的尋租活動(dòng)。我國的證券業(yè)從起步開始，市場化程度相對較高。但是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，一些原本屬于市場的權(quán)力并沒有得到落實(shí)，仍然保留在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍之內(nèi)。在證券監(jiān)管中，監(jiān)管者以行政指導(dǎo)替代依法監(jiān)管的情況也時(shí)有出現(xiàn)。這樣就造成了監(jiān)管效率低下．監(jiān)管目標(biāo)偏離，并且產(chǎn)生了抑制競爭。保護(hù)壟斷的副作用。因而，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管是極其必要的。具體有以下幾個(gè)方面：
1．加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管是消除腐敗的有效途徑
政府在資源配置中有著舉足輕重的作用。這就使得政府成了各利益集團(tuán)尋租活動(dòng)的獵物，被俘獲的對象。目前我國的尋租活動(dòng)主要集中在幾個(gè)“點(diǎn)”上：權(quán)力的集中點(diǎn)；體制轉(zhuǎn)換的交匯點(diǎn)；監(jiān)督系統(tǒng)的乏力點(diǎn)；法律政策的滯后點(diǎn)；人、財(cái)、物需求的關(guān)節(jié)點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，尋租活動(dòng)引起的腐敗相當(dāng)普遍，一方面政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)仍相當(dāng)廣泛，另一方面以貨幣為中介的市場交易活動(dòng)已經(jīng)有了相當(dāng)程度的發(fā)展，所以，轉(zhuǎn)軌時(shí)期也很容易成為大規(guī)模腐敗的“高發(fā)期”。如證券監(jiān)管中監(jiān)管人員利用掌握的信息進(jìn)行內(nèi)幕交易等。
監(jiān)管部門產(chǎn)生腐敗的一個(gè)重要原因在于體制內(nèi)監(jiān)督乏力而體制外監(jiān)督尚未形成。要防止濫用必不可少的公共權(quán)力和官員的自由裁量權(quán)，首要的是依靠監(jiān)督。實(shí)行法治、建立對監(jiān)管部門的監(jiān)督機(jī)制、建立規(guī)范的市場競爭秩序，盡量減少、甚至取消政府在某些領(lǐng)域不必要的干預(yù)。消除腐敗的土壤，腐敗自然也就無法存在。
2．有利于提高監(jiān)管透明度，提高監(jiān)管的公開、公平、公正
在證券市場上，投資者除了需要判斷上市公司的風(fēng)險(xiǎn)情況．還要判斷監(jiān)管者的風(fēng)險(xiǎn)情況；監(jiān)管者要求上市公司提高透明度，投資者也有權(quán)力要求監(jiān)管者提高自己的透明度。在缺乏外部監(jiān)管的情況下，監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策的制定和出臺往往會(huì)缺少必要的咨詢程序，在執(zhí)行過程中更難免存在對法規(guī)、政策執(zhí)行和解釋的隨意性。進(jìn)而難以保證監(jiān)管的公開、公平、公正。
3．在法制不健全的情況下，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管更具有迫切性
政府對證券市場的監(jiān)管行為必須規(guī)范，應(yīng)該更多的通過法律的、經(jīng)濟(jì)的手段對市場進(jìn)行管理，而不是依靠政策來規(guī)范。法律賦予監(jiān)管者監(jiān)管證券市場所需的權(quán)力，在法制不健全的情況下，監(jiān)管部門常�？恳恍┡R時(shí)性的行政性措施干預(yù)市場，那么，依法管理，嚴(yán)格執(zhí)法更加無從談起。監(jiān)管者獨(dú)攬大權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的行為會(huì)給市場造成很大損害。因此，在法制不健全的情況下，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管更具有迫切性。 三、對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制．
建立對證券監(jiān)管者的監(jiān)管機(jī)制，要把立足于國內(nèi)實(shí)際和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)有機(jī)地結(jié)合起來。為了保證證券監(jiān)管工作的高效率、透明度，國際上通行的做法是建立對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督約束機(jī)制。這包括兩層含義，一是對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)建立制約機(jī)制，二是對監(jiān)管者的行為進(jìn)行監(jiān)督約束。對證券監(jiān)管者的監(jiān)管機(jī)制可從以下幾個(gè)方面建立。
1．建立對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的制約機(jī)制
從證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)章、規(guī)則制定的過程，到具體權(quán)力部門的設(shè)置，再到權(quán)力的行使，都有一個(gè)制約機(jī)制的問題。(1)規(guī)章、規(guī)則制定的制約機(jī)制。中國證監(jiān)會(huì)具有部門規(guī)章的制定權(quán)。這些規(guī)章的內(nèi)容往往涉及我國證券市場上大量無先例、無參照物、無明確界定的概念。對這些概念的界定、規(guī)范，往往會(huì)牽動(dòng)多方面的利益。為了對規(guī)章制定權(quán)進(jìn)行制約，需要確立一套規(guī)章制定的制約機(jī)制，防止權(quán)力的濫用、誤用。
中國證監(jiān)會(huì)幾年來根據(jù)公司法、證券法的要求和國務(wù)院的授權(quán)制定了大量部門規(guī)章和“指引”等實(shí)體和程序性文件，其中相當(dāng)一部分直接影響到證券市場各類主體的經(jīng)濟(jì)利益。為了最大限度地在各個(gè)環(huán)節(jié)上減少尋租，爭取社會(huì)各界最大地支持與監(jiān)督，以真正達(dá)到依法行政的目的，證監(jiān)會(huì)規(guī)定，所有可能影響市場某一方面利益的政策、文件、法規(guī)的出臺，包括程序性文件的出臺，都必須廣泛征求各方面的意見，特別是其利益可能受到影響的那一部分人員、機(jī)構(gòu)的意見。在意見較分散卻又不得不做出決定的情況下，按照得票多少做出決定，并在一定范圍內(nèi)向市場做出解釋。
(2)審批權(quán)、審核權(quán)行使的制約機(jī)制。<證券法>確立的發(fā)行審核委員會(huì)(發(fā)審委)制度，是對股票發(fā)行監(jiān)管權(quán)進(jìn)行制約的具體體現(xiàn)，改變了傳統(tǒng)的審批方法。但是這種委員會(huì)審核制也有值得商榷之處。一方面，證券法賦予證監(jiān)會(huì)的發(fā)行審核權(quán)及相關(guān)職責(zé)，并未因發(fā)審委的建立而改變；另一方面，在發(fā)審委與證監(jiān)會(huì)的發(fā)行審核部門之間的職責(zé)銜接，證監(jiān)會(huì)首長負(fù)責(zé)制與發(fā)審委的合議制之間的權(quán)限關(guān)系，相互之間的配合與制約機(jī)制等都還有待完善。
(3)證券違法行為查處權(quán)的制約機(jī)制。在履行對證券違法行為的查處職責(zé)方面，制約機(jī)制的重點(diǎn)在于調(diào)查權(quán)與處罰決定權(quán)的分離。中國證監(jiān)會(huì)已經(jīng)確立了新的行政處罰工作體制，即案件調(diào)查工作和案件審理工作分別由不同的部門承擔(dān)，確立了調(diào)查權(quán)與處罰權(quán)相互配合、相互制約的機(jī)制。同時(shí)，保障復(fù)議工作的相對獨(dú)立性，完善復(fù)議監(jiān)督機(jī)制，也是健全違法行為查處權(quán)的制約機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)。
2．建立行政、司法監(jiān)督約束機(jī)制
(1)行政監(jiān)督
證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政管理部門從行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的角度對監(jiān)管部門的工作實(shí)施檢查督促和監(jiān)督，可以通過建立和完善證監(jiān)會(huì)內(nèi)部的工作機(jī)制和責(zé)任追究制度，對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常工作的規(guī)范化實(shí)施監(jiān)督。
全國人大是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它可以要求國務(wù)院對監(jiān)管者的工作不當(dāng)?shù)牡胤阶骷m正或改正；國務(wù)院作為行政管理部門，有權(quán)對證監(jiān)會(huì)工作部門及其人員的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，并根據(jù)情況做出處分。
(2)司法監(jiān)督
司法監(jiān)督是我國根據(jù)憲法行政訴訟法和歷史經(jīng)驗(yàn)所設(shè)計(jì)的一種對行政行為的監(jiān)督模式，是從根本上解決對行政執(zhí)法部門疏于監(jiān)督、濫用權(quán)力等可能性加以監(jiān)督、制約的最為重要的機(jī)制之一。如《證券法》第204條規(guī)定：證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對不符合本法規(guī)定的證券發(fā)行、上市的申請予以核準(zhǔn)，或者對不符合本法規(guī)定條件的設(shè)立證券公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)或者證券交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的申請予以批準(zhǔn)，情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該條款即為海南“凱立”狀告證監(jiān)會(huì)的法律依據(jù)。
目前，我國的證券市場監(jiān)管與現(xiàn)行的對證券監(jiān)管的司法監(jiān)督體制之間的關(guān)系還沒有完全得以理順，司法監(jiān)督的效能在證券市場的發(fā)展和有效防范市場風(fēng)險(xiǎn)中的體現(xiàn)還不夠理想。司法機(jī)關(guān)在一些案件的處理上，與現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制、證券市場運(yùn)行機(jī)制不相符合，甚至相互矛盾。這種司法效能問題的存在從根本上說是司法監(jiān)督體制的問題�，F(xiàn)行的這種對證券監(jiān)管權(quán)行使的司法監(jiān)督體制，是根據(jù)行政訴訟法確立的。
與西方證券市場發(fā)達(dá)國家對證券監(jiān)管權(quán)力行使的司法監(jiān)督體制相比，是我國證券監(jiān)管體制的法律特色之一。在許多國家和地區(qū)，司法的監(jiān)督也被看作是證券法制體系中的一部分。香港《證券及期貨條例》中所設(shè)立的“市場失當(dāng)行為審裁處”，專門對證券市場失當(dāng)行為進(jìn)行審裁，并與證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為相協(xié)調(diào)。美國證監(jiān)會(huì)下設(shè)的行政法官機(jī)制也具有類似的功能。美國證監(jiān)會(huì)還可通過向法院提起民事訴訟的方式，由法院做出“民事罰款”的裁決。1990年，美國國會(huì)擴(kuò)大了法院在證監(jiān)會(huì)提起的這種訴訟中的權(quán)力，授權(quán)法院對違反《證券交易法》特定條款的當(dāng)事人做出高達(dá)50萬美元的民事罰款。上述兩種做法值得我們借鑒。
另外，應(yīng)該改革司法制度，在幾個(gè)中心城市建立證券專業(yè)法庭，充實(shí)專業(yè)法官。改革相應(yīng)法律制度，理順證監(jiān)會(huì)與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)對證監(jiān)會(huì)行政執(zhí)法活動(dòng)的司法監(jiān)督。
3．加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制
輿論評價(jià)與監(jiān)督具有“放大器”的作用。不論從維護(hù)憲法規(guī)定的人民的知情權(quán)角度，從證券市場的健康發(fā)育角度出發(fā)，還是從增加透明度和加強(qiáng)證券監(jiān)管角度出發(fā)，輿論監(jiān)督的存在都是必要的。
近年來，中國新聞媒體的作用不斷加強(qiáng)，對國內(nèi)證券市場的重大事件及時(shí)報(bào)道、詳盡分析，使廣大投資者在第一時(shí)間了解情況。對證券市場的違規(guī)、違法行為也敢于大膽揭露。一方面給監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了線索，另一方面也使監(jiān)管機(jī)構(gòu)感受到來自外界的壓力和動(dòng)力。
中國證監(jiān)會(huì)在接收公眾監(jiān)督方面也采取了一些措施，如建立中國證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站，公布重大新聞、新規(guī)則、證監(jiān)會(huì)各部門情況、市場統(tǒng)計(jì)報(bào)表等，與投資者和中介機(jī)構(gòu)建立溝通的渠道。另外，中國證監(jiān)會(huì)還建立了投資者投訴機(jī)制。投資者在其權(quán)益受到侵害或發(fā)現(xiàn)市場中有違規(guī)行為時(shí)，可以寫信或直接到監(jiān)管部門說明情況。
論文摘要：本文首先評析了規(guī)制俘虜理論和尋租理論。規(guī)制俘虜理論為政府科學(xué)地制定和實(shí)施規(guī)制政策提供了理論前提。在此基礎(chǔ)上，分析了證券監(jiān)管中的尋租活動(dòng)。進(jìn)而論證了對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的必要性。最后，提出了建立對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。
一、政府規(guī)制俘虜理論和尋租理論
1． 規(guī)制俘虜理論
規(guī)制俘虜理論(CaptureTheoryofRegulation)認(rèn)為，政府規(guī)制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。這樣，立法者被規(guī)制產(chǎn)業(yè)所控制和俘獲，規(guī)制者也被產(chǎn)業(yè)所俘虜。規(guī)制俘虜理論的最基本的觀點(diǎn)是：不管規(guī)制方案如何設(shè)計(jì)，規(guī)制機(jī)構(gòu)對某個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實(shí)際是被這個(gè)產(chǎn)業(yè)“俘虜”，其含義是規(guī)制提高了產(chǎn)業(yè)利潤而不是社會(huì)福利。其研究重點(diǎn)是政府規(guī)制的供給與需求、規(guī)制過程的利益影響和規(guī)制者的種種動(dòng)機(jī)。該理論指出，現(xiàn)有的規(guī)制是使生產(chǎn)者剩余最大化的規(guī)制�！按畋丬嚒毙�(yīng)使得由消費(fèi)者組成的大的利益集團(tuán)處于劣勢地位，而由企業(yè)組成的利益集團(tuán)較易采取一致行動(dòng)。在假定政府規(guī)制者亦追求利己目標(biāo)的前提下，只有增加少數(shù)能以低費(fèi)用組織起來的集團(tuán)的利益的規(guī)制才會(huì)由政治過程供給。政府規(guī)制的需求者必須向供給者(政府官員)支付“價(jià)格”。所以在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中，某些集團(tuán)要求并得到了政府的保護(hù)，一些集團(tuán)得到的保護(hù)多一些，另一些集團(tuán)則少一些。這樣，利益集團(tuán)為取得政府規(guī)制保護(hù)所進(jìn)行的尋租活動(dòng)使得規(guī)制本身成為一種特殊商品而成為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個(gè)內(nèi)生變量。其后，佩爾茲曼進(jìn)一步闡發(fā)上述論點(diǎn)：被規(guī)制產(chǎn)業(yè)具有出于追求壟斷利潤動(dòng)機(jī)而試圖影響立法規(guī)制者的需要。只要政府規(guī)制者所分享的利益不超過壟斷利潤，這種“尋租投資”就是值得的。
規(guī)制俘虜理論其實(shí)也反映了“公共決策的局限性”。即真正做出決策的只是少數(shù)人，其決策必將傾向于某些階層或集團(tuán)的偏好和利益。規(guī)制俘虜理論為政府科學(xué)地制定與實(shí)施規(guī)制政策敲響了警鐘，它使我們意識到在政府規(guī)制過程中確實(shí)存在著尋租與創(chuàng)租的情況。
2．尋租理論
尋租理論是上世紀(jì)6O～7O年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家們在討論壟斷、關(guān)稅和政府規(guī)制所造成的社會(huì)損失的過程中形成和發(fā)展起來的。“租”或“租金”是指超過資源所有者的機(jī)會(huì)成本的報(bào)酬。它可以有兩種來源：一種是在價(jià)格制度中自然產(chǎn)生的，例如，需求曲線和供給曲線的移動(dòng)會(huì)產(chǎn)生租金；另一種是人為創(chuàng)造的，例如，政府可以通過幫助創(chuàng)造、提高或保護(hù)一個(gè)集團(tuán)的壟斷地位，從而提高它所偏好的那個(gè)集團(tuán)的壟斷租金。通常把追求自然產(chǎn)生的租金的活動(dòng)稱作“尋利”(proiftseeking)，把追求人為產(chǎn)生的租金的活動(dòng)稱為“尋租”(rentseeking)。尋利是作為生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)人通過自身的市場競爭力而獲取高于生產(chǎn)成本的收入的活動(dòng)，不需要借助政府的干預(yù)，是“看不見的手”引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)人去從事有利于自己也有利于社會(huì)的活動(dòng)；尋租則是力圖使“看不見的手”不起作用，或利用“看得見的手”去抑制“看不見的手”的損人利己的活動(dòng)，如果離開了政府干預(yù)，沒有政府干預(yù)所提供的特殊壟斷地位，租金便無從尋求。
尋租活動(dòng)是指尋租者利用各種合法或非法的手段取得占有租金的壟斷權(quán)。布坎南將這種尋租活動(dòng)劃分為三個(gè)層次：第一層次，指通過向政府行政官員進(jìn)行游說、疏通、“走后門”、行賄等手段促成政府對經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)，從而產(chǎn)生租金并獲取該租金的活動(dòng)；第二層次，指由于第一層次的尋租活動(dòng)給政府官員也帶來了好處，使他們看到了權(quán)力的含金量，從而吸引人們耗費(fèi)精力和錢財(cái)去爭奪政府行政官員職位的活動(dòng)；第三層次，指政府采取措施將暗租轉(zhuǎn)為明租(如證照拍賣、征收資源壟斷稅等)，使部分或全部租金轉(zhuǎn)化為政府的財(cái)政收入，而這些租金收入尚未歸還財(cái)政預(yù)算或尚未以某種無差別的或隨機(jī)的方式通過預(yù)算分配時(shí)，各個(gè)社會(huì)利益集團(tuán)為了這筆財(cái)政收入的分配有利于自己而展開的競爭。
塔洛克把尋租造成的社會(huì)資源浪費(fèi)歸納為以下幾個(gè)方面：(1)創(chuàng)造壟斷或限制的活動(dòng)本身需要吸收大量的資源，特別是許多有才能的人都致力于這種尋租活動(dòng)。而這些人本當(dāng)可以從事更有價(jià)值、更有生產(chǎn)性的活動(dòng)；(2)壟斷或限制導(dǎo)致資源利用的扭曲；(3)避租活動(dòng)要耗費(fèi)資源；(4)利益集團(tuán)進(jìn)行院外活動(dòng)所耗費(fèi)的資源往往大于集團(tuán)活動(dòng)的組織成本。因?yàn)閷ぷ饣顒?dòng)所采用的往往是一些不宜公開的手段，如蒙騙、賄賂、拉關(guān)系，這時(shí)租金由一個(gè)集團(tuán)轉(zhuǎn)移給另一個(gè)集團(tuán)往往采取低效率的方法；(5)一種允許游說活動(dòng)存在、并可以通過尋租獲得利益的制度，其結(jié)果必將是嚴(yán)重阻礙資本(物質(zhì)資本和人力資本)投入對生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)。
在證券市場上，利益集團(tuán)同樣存在尋租行為。在美國�！白C券交易委員會(huì)”(SEC)被法律授予獨(dú)立開展證券管制的權(quán)力，其主要成員由總統(tǒng)任命而向國會(huì)負(fù)責(zé)。除公眾輿論監(jiān)督之外，由于財(cái)務(wù)預(yù)算受國會(huì)限制且行動(dòng)常為國會(huì)所左右，利益集團(tuán)的尋租行為往往通過國會(huì)參眾兩院向SEC施加壓力，迫使其選擇對利益集團(tuán)有利的監(jiān)管制度和政策。發(fā)展中國家新興證券市場上的尋租問題顯然更為尖銳。從中國來看，雖然政體不同，監(jiān)管決策框架與美國監(jiān)管體系存在差異，但“體制漏洞”和新興市場構(gòu)建初期難以避免的大量“強(qiáng)行政性”制度安排為尋租行為的滋生和泛濫提供了便利。其中，最為典型的是“額度發(fā)行”管理制度。在這種帶有明顯計(jì)劃色彩的制度安排下，正是由于“上市額度”這種資源的供給彈性不足，供給不能無限制增加，從而產(chǎn)生租金這種超額收入以及相應(yīng)的各地企業(yè)和地方政府的種種尋租行為。這種尋租一方面造成經(jīng)濟(jì)資源的非生產(chǎn)性損耗，另一方面扭曲了證券市場資源配置的優(yōu)化機(jī)制。嚴(yán)重?fù)p害效率的增進(jìn)和公平的體現(xiàn)。
二、對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的必要性
政府規(guī)制俘虜理論和尋租理論顯示了政府監(jiān)管的有限性。尋租活動(dòng)和政府失靈的存在，就有必要設(shè)法對監(jiān)管部門也加以監(jiān)管。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不完備、發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)及中國特有的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得政府的職能定位和角色轉(zhuǎn)換存在缺陷，政府職能和市場職能之間的界限容易被混淆。在資源配置過程中，經(jīng)常出現(xiàn)政府“看得見的手”取代市場“看不見的手”的情況，從而產(chǎn)生了大量的尋租活動(dòng)。我國的證券業(yè)從起步開始，市場化程度相對較高。但是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，一些原本屬于市場的權(quán)力并沒有得到落實(shí)，仍然保留在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍之內(nèi)。在證券監(jiān)管中，監(jiān)管者以行政指導(dǎo)替代依法監(jiān)管的情況也時(shí)有出現(xiàn)。這樣就造成了監(jiān)管效率低下．監(jiān)管目標(biāo)偏離，并且產(chǎn)生了抑制競爭。保護(hù)壟斷的副作用。因而，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管是極其必要的。具體有以下幾個(gè)方面：
1．加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管是消除腐敗的有效途徑
政府在資源配置中有著舉足輕重的作用。這就使得政府成了各利益集團(tuán)尋租活動(dòng)的獵物，被俘獲的對象。目前我國的尋租活動(dòng)主要集中在幾個(gè)“點(diǎn)”上：權(quán)力的集中點(diǎn)；體制轉(zhuǎn)換的交匯點(diǎn)；監(jiān)督系統(tǒng)的乏力點(diǎn)；法律政策的滯后點(diǎn)；人、財(cái)、物需求的關(guān)節(jié)點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，尋租活動(dòng)引起的腐敗相當(dāng)普遍，一方面政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)仍相當(dāng)廣泛，另一方面以貨幣為中介的市場交易活動(dòng)已經(jīng)有了相當(dāng)程度的發(fā)展，所以，轉(zhuǎn)軌時(shí)期也很容易成為大規(guī)模腐敗的“高發(fā)期”。如證券監(jiān)管中監(jiān)管人員利用掌握的信息進(jìn)行內(nèi)幕交易等。
監(jiān)管部門產(chǎn)生腐敗的一個(gè)重要原因在于體制內(nèi)監(jiān)督乏力而體制外監(jiān)督尚未形成。要防止濫用必不可少的公共權(quán)力和官員的自由裁量權(quán)，首要的是依靠監(jiān)督。實(shí)行法治、建立對監(jiān)管部門的監(jiān)督機(jī)制、建立規(guī)范的市場競爭秩序，盡量減少、甚至取消政府在某些領(lǐng)域不必要的干預(yù)。消除腐敗的土壤，腐敗自然也就無法存在。
2．有利于提高監(jiān)管透明度，提高監(jiān)管的公開、公平、公正
在證券市場上，投資者除了需要判斷上市公司的風(fēng)險(xiǎn)情況．還要判斷監(jiān)管者的風(fēng)險(xiǎn)情況；監(jiān)管者要求上市公司提高透明度，投資者也有權(quán)力要求監(jiān)管者提高自己的透明度。在缺乏外部監(jiān)管的情況下，監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策的制定和出臺往往會(huì)缺少必要的咨詢程序，在執(zhí)行過程中更難免存在對法規(guī)、政策執(zhí)行和解釋的隨意性。進(jìn)而難以保證監(jiān)管的公開、公平、公正。
3．在法制不健全的情況下，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管更具有迫切性
政府對證券市場的監(jiān)管行為必須規(guī)范，應(yīng)該更多的通過法律的、經(jīng)濟(jì)的手段對市場進(jìn)行管理，而不是依靠政策來規(guī)范。法律賦予監(jiān)管者監(jiān)管證券市場所需的權(quán)力，在法制不健全的情況下，監(jiān)管部門常�？恳恍┡R時(shí)性的行政性措施干預(yù)市場，那么，依法管理，嚴(yán)格執(zhí)法更加無從談起。監(jiān)管者獨(dú)攬大權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的行為會(huì)給市場造成很大損害。因此，在法制不健全的情況下，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管更具有迫切性。 三、對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制．
建立對證券監(jiān)管者的監(jiān)管機(jī)制，要把立足于國內(nèi)實(shí)際和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)有機(jī)地結(jié)合起來。為了保證證券監(jiān)管工作的高效率、透明度，國際上通行的做法是建立對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督約束機(jī)制。這包括兩層含義，一是對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)建立制約機(jī)制，二是對監(jiān)管者的行為進(jìn)行監(jiān)督約束。對證券監(jiān)管者的監(jiān)管機(jī)制可從以下幾個(gè)方面建立。
1．建立對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的制約機(jī)制
從證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)章、規(guī)則制定的過程，到具體權(quán)力部門的設(shè)置，再到權(quán)力的行使，都有一個(gè)制約機(jī)制的問題。(1)規(guī)章、規(guī)則制定的制約機(jī)制。中國證監(jiān)會(huì)具有部門規(guī)章的制定權(quán)。這些規(guī)章的內(nèi)容往往涉及我國證券市場上大量無先例、無參照物、無明確界定的概念。對這些概念的界定、規(guī)范，往往會(huì)牽動(dòng)多方面的利益。為了對規(guī)章制定權(quán)進(jìn)行制約，需要確立一套規(guī)章制定的制約機(jī)制，防止權(quán)力的濫用、誤用。
中國證監(jiān)會(huì)幾年來根據(jù)公司法、證券法的要求和國務(wù)院的授權(quán)制定了大量部門規(guī)章和“指引”等實(shí)體和程序性文件，其中相當(dāng)一部分直接影響到證券市場各類主體的經(jīng)濟(jì)利益。為了最大限度地在各個(gè)環(huán)節(jié)上減少尋租，爭取社會(huì)各界最大地支持與監(jiān)督，以真正達(dá)到依法行政的目的，證監(jiān)會(huì)規(guī)定，所有可能影響市場某一方面利益的政策、文件、法規(guī)的出臺，包括程序性文件的出臺，都必須廣泛征求各方面的意見，特別是其利益可能受到影響的那一部分人員、機(jī)構(gòu)的意見。在意見較分散卻又不得不做出決定的情況下，按照得票多少做出決定，并在一定范圍內(nèi)向市場做出解釋。
(2)審批權(quán)、審核權(quán)行使的制約機(jī)制。<證券法>確立的發(fā)行審核委員會(huì)(發(fā)審委)制度，是對股票發(fā)行監(jiān)管權(quán)進(jìn)行制約的具體體現(xiàn)，改變了傳統(tǒng)的審批方法。但是這種委員會(huì)審核制也有值得商榷之處。一方面，證券法賦予證監(jiān)會(huì)的發(fā)行審核權(quán)及相關(guān)職責(zé)，并未因發(fā)審委的建立而改變；另一方面，在發(fā)審委與證監(jiān)會(huì)的發(fā)行審核部門之間的職責(zé)銜接，證監(jiān)會(huì)首長負(fù)責(zé)制與發(fā)審委的合議制之間的權(quán)限關(guān)系，相互之間的配合與制約機(jī)制等都還有待完善。
(3)證券違法行為查處權(quán)的制約機(jī)制。在履行對證券違法行為的查處職責(zé)方面，制約機(jī)制的重點(diǎn)在于調(diào)查權(quán)與處罰決定權(quán)的分離。中國證監(jiān)會(huì)已經(jīng)確立了新的行政處罰工作體制，即案件調(diào)查工作和案件審理工作分別由不同的部門承擔(dān)，確立了調(diào)查權(quán)與處罰權(quán)相互配合、相互制約的機(jī)制。同時(shí)，保障復(fù)議工作的相對獨(dú)立性，完善復(fù)議監(jiān)督機(jī)制，也是健全違法行為查處權(quán)的制約機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)。
2．建立行政、司法監(jiān)督約束機(jī)制
(1)行政監(jiān)督
證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政管理部門從行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的角度對監(jiān)管部門的工作實(shí)施檢查督促和監(jiān)督，可以通過建立和完善證監(jiān)會(huì)內(nèi)部的工作機(jī)制和責(zé)任追究制度，對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常工作的規(guī)范化實(shí)施監(jiān)督。
全國人大是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它可以要求國務(wù)院對監(jiān)管者的工作不當(dāng)?shù)牡胤阶骷m正或改正；國務(wù)院作為行政管理部門，有權(quán)對證監(jiān)會(huì)工作部門及其人員的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，并根據(jù)情況做出處分。
(2)司法監(jiān)督
司法監(jiān)督是我國根據(jù)憲法行政訴訟法和歷史經(jīng)驗(yàn)所設(shè)計(jì)的一種對行政行為的監(jiān)督模式，是從根本上解決對行政執(zhí)法部門疏于監(jiān)督、濫用權(quán)力等可能性加以監(jiān)督、制約的最為重要的機(jī)制之一。如《證券法》第204條規(guī)定：證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對不符合本法規(guī)定的證券發(fā)行、上市的申請予以核準(zhǔn)，或者對不符合本法規(guī)定條件的設(shè)立證券公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)或者證券交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的申請予以批準(zhǔn)，情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該條款即為海南“凱立”狀告證監(jiān)會(huì)的法律依據(jù)。
目前，我國的證券市場監(jiān)管與現(xiàn)行的對證券監(jiān)管的司法監(jiān)督體制之間的關(guān)系還沒有完全得以理順，司法監(jiān)督的效能在證券市場的發(fā)展和有效防范市場風(fēng)險(xiǎn)中的體現(xiàn)還不夠理想。司法機(jī)關(guān)在一些案件的處理上，與現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制、證券市場運(yùn)行機(jī)制不相符合，甚至相互矛盾。這種司法效能問題的存在從根本上說是司法監(jiān)督體制的問題�，F(xiàn)行的這種對證券監(jiān)管權(quán)行使的司法監(jiān)督體制，是根據(jù)行政訴訟法確立的。
與西方證券市場發(fā)達(dá)國家對證券監(jiān)管權(quán)力行使的司法監(jiān)督體制相比，是我國證券監(jiān)管體制的法律特色之一。在許多國家和地區(qū)，司法的監(jiān)督也被看作是證券法制體系中的一部分。香港《證券及期貨條例》中所設(shè)立的“市場失當(dāng)行為審裁處”，專門對證券市場失當(dāng)行為進(jìn)行審裁，并與證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為相協(xié)調(diào)。美國證監(jiān)會(huì)下設(shè)的行政法官機(jī)制也具有類似的功能。美國證監(jiān)會(huì)還可通過向法院提起民事訴訟的方式，由法院做出“民事罰款”的裁決。1990年，美國國會(huì)擴(kuò)大了法院在證監(jiān)會(huì)提起的這種訴訟中的權(quán)力，授權(quán)法院對違反《證券交易法》特定條款的當(dāng)事人做出高達(dá)50萬美元的民事罰款。上述兩種做法值得我們借鑒。
另外，應(yīng)該改革司法制度，在幾個(gè)中心城市建立證券專業(yè)法庭，充實(shí)專業(yè)法官。改革相應(yīng)法律制度，理順證監(jiān)會(huì)與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)對證監(jiān)會(huì)行政執(zhí)法活動(dòng)的司法監(jiān)督。
3．加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制
輿論評價(jià)與監(jiān)督具有“放大器”的作用。不論從維護(hù)憲法規(guī)定的人民的知情權(quán)角度，從證券市場的健康發(fā)育角度出發(fā)，還是從增加透明度和加強(qiáng)證券監(jiān)管角度出發(fā)，輿論監(jiān)督的存在都是必要的。
近年來，中國新聞媒體的作用不斷加強(qiáng)，對國內(nèi)證券市場的重大事件及時(shí)報(bào)道、詳盡分析，使廣大投資者在第一時(shí)間了解情況。對證券市場的違規(guī)、違法行為也敢于大膽揭露。一方面給監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了線索，另一方面也使監(jiān)管機(jī)構(gòu)感受到來自外界的壓力和動(dòng)力。
中國證監(jiān)會(huì)在接收公眾監(jiān)督方面也采取了一些措施，如建立中國證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站，公布重大新聞、新規(guī)則、證監(jiān)會(huì)各部門情況、市場統(tǒng)計(jì)報(bào)表等，與投資者和中介機(jī)構(gòu)建立溝通的渠道。另外，中國證監(jiān)會(huì)還建立了投資者投訴機(jī)制。投資者在其權(quán)益受到侵害或發(fā)現(xiàn)市場中有違規(guī)行為時(shí)，可以寫信或直接到監(jiān)管部門說明情況。
關(guān)鍵字：金融,海南
