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2013年9月和10月，習(xí)近平主席在出訪中亞和東盟時(shí)提出了共建“一帶一路”的重大倡議，主要內(nèi)容是“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通”(簡(jiǎn)稱為“五通”)。“五通”中，“設(shè)施聯(lián)通”是優(yōu)先領(lǐng)域。2015年，“一帶一路”建設(shè)進(jìn)入實(shí)施階段，一些重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將相繼啟動(dòng)。美國(guó)、歐盟等經(jīng)濟(jì)體在推進(jìn)國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)其戰(zhàn)略目標(biāo)方面已積累了不少經(jīng)驗(yàn)，值得我們總結(jié)借鑒。

美國(guó)馬歇爾計(jì)劃

美國(guó)對(duì)外曾經(jīng)實(shí)施的大規(guī)�；�礎(chǔ)設(shè)施援建主要體現(xiàn)在美國(guó)馬歇爾計(jì)劃中。馬歇爾計(jì)劃又稱歐洲復(fù)興計(jì)劃。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，戰(zhàn)爭(zhēng)重災(zāi)區(qū)的歐洲百?gòu)U待興，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重，運(yùn)輸處于半癱瘓狀態(tài)。1947年，美國(guó)開(kāi)始向歐洲施以經(jīng)濟(jì)援助，幫助其經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)復(fù)興。援助內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生產(chǎn)恢復(fù)所需的資金、技術(shù)、設(shè)備以及一些消費(fèi)品，援助金額合計(jì)達(dá)130億美元(相當(dāng)于2006年的1300億美元).

該計(jì)劃幫助歐洲絕大多數(shù)參與國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到了戰(zhàn)前水平，并為以后20多年里歐洲保持快速增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)繁榮奠定了很好的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)歐盟成立的重要原因之一。對(duì)美國(guó)而言，馬歇爾計(jì)劃不僅實(shí)現(xiàn)了政治目的，西歐共產(chǎn)黨的勢(shì)力迅速衰弱，培育了冷戰(zhàn)期間強(qiáng)大的戰(zhàn)略盟友，為美國(guó)在冷戰(zhàn)中勝出發(fā)揮了重要作用，而且在經(jīng)濟(jì)上幫助美國(guó)打開(kāi)了戰(zhàn)后市場(chǎng)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施重建，帶動(dòng)了建筑材料的出口，輸出了其技術(shù)和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，確立和鞏固了美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的主導(dǎo)地位。

馬歇爾計(jì)劃的戰(zhàn)略性及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒：

緊密結(jié)合自身發(fā)展需要

美國(guó)工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力快速增長(zhǎng)，在戰(zhàn)后出現(xiàn)了“產(chǎn)能過(guò)剩”。同時(shí)美國(guó)也具備了大規(guī)模實(shí)施對(duì)外合作戰(zhàn)略的條件和能力：美國(guó)在二戰(zhàn)中受影響最小，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出自建國(guó)以來(lái)的最快增長(zhǎng)，官方黃金儲(chǔ)備豐厚。在整個(gè)馬歇爾計(jì)劃執(zhí)行期間，有2/3的西歐進(jìn)口物資來(lái)自美國(guó)。對(duì)歐援建，幫助美國(guó)消化了過(guò)剩產(chǎn)能和緩解了戰(zhàn)后復(fù)員軍人就業(yè)問(wèn)題。

抓住了戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是馬歇爾計(jì)劃的重要內(nèi)容，也是歐洲所急需。戰(zhàn)后的歐洲交通運(yùn)輸已經(jīng)癱瘓，橋梁、運(yùn)河、堤壩悉數(shù)破壞，房屋倒塌殆盡。幫助歐洲基礎(chǔ)設(shè)施重建無(wú)異于“雪中送炭”�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義不僅僅在于支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，而且還在于通過(guò)改變地理經(jīng)濟(jì)形態(tài)達(dá)到政治上“親美遠(yuǎn)蘇”的目的。馬歇爾計(jì)劃的倡導(dǎo)者之一喬治?凱南預(yù)言了美蘇爭(zhēng)霸的兩極格局，在美蘇同盟關(guān)系尚未結(jié)束時(shí)就開(kāi)始制定了對(duì)蘇聯(lián)的遏制政策??通過(guò)幫助歐洲復(fù)蘇，加強(qiáng)設(shè)施的聯(lián)通性，深化經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，建立起一個(gè)“一體化”的歐洲，防止共產(chǎn)主義勢(shì)力向歐洲的進(jìn)一步擴(kuò)張。所以在考慮向中東歐援助時(shí)，提出了苛刻的條件，以致蘇聯(lián)無(wú)法接受，實(shí)際上構(gòu)筑了一個(gè)排他性框架。

整合對(duì)歐援助投資

美國(guó)在馬歇爾計(jì)劃實(shí)施前的1945年至1947年，就通過(guò)間接方式向歐洲提供了90億美元的援助，包括基礎(chǔ)設(shè)施重建和幫撫難民，也與一些國(guó)家簽訂了雙邊援助協(xié)定；另一部分援助是通過(guò)聯(lián)合國(guó)渠道，以人道主義援助的方式來(lái)進(jìn)行。馬歇爾計(jì)劃通過(guò)歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織(OEEC，該組織是在美國(guó)的督促下成立的)來(lái)實(shí)施，改變了援助的碎片化現(xiàn)象，使美國(guó)的對(duì)外援助與投資更有組織性和體系性，提升戰(zhàn)略執(zhí)行效果。值得一提的是，經(jīng)合組織的第一任負(fù)責(zé)人并不是由美國(guó)人承擔(dān)，而是由法國(guó)人來(lái)?yè)?dān)任，降低了歐洲各國(guó)對(duì)美的戰(zhàn)略猜忌。

注重調(diào)動(dòng)各方積極性和主動(dòng)性

馬歇爾計(jì)劃并不是美國(guó)單方行為，而是歐美協(xié)商談判的結(jié)果。援助涉及兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是援助的總額，需要?dú)W洲提出申請(qǐng)，美國(guó)政府和美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)；二是援助在歐洲諸多受援國(guó)之間的分配問(wèn)題，由歐洲受援國(guó)之間談判協(xié)商確定。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與其他援建內(nèi)容相配套

馬歇爾計(jì)劃中，交通運(yùn)輸是重要內(nèi)容，計(jì)劃到1951年，運(yùn)載能力超出1938年的25%，將成員國(guó)商船恢復(fù)到戰(zhàn)前水平。除了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還配套援助糧食、服裝、肥料、煤炭、化肥、鋼材、機(jī)械等，以及提供方案咨詢、技術(shù)培訓(xùn)、援助管理等服務(wù)。計(jì)劃的系統(tǒng)性確保了商貿(mào)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障了援助項(xiàng)目質(zhì)量，提高了經(jīng)濟(jì)效益，也有助于增進(jìn)政治互信和“民心相通”。

歐盟睦鄰政策(ENP)

統(tǒng)籌制定周邊合作政策

2004年5月12日，為了避免在擴(kuò)大后的歐盟新邊界出現(xiàn)新的分裂，更是為了促進(jìn)其南部和東部歐洲鄰國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，歐盟在整合過(guò)去一系列政策工具的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了針對(duì)其16個(gè)鄰國(guó)(包括阿爾及利亞、亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、埃及、格魯吉亞、以色列、約旦、黎巴嫩、利比亞、摩爾多瓦、摩洛哥、敘利亞、突尼斯和烏克蘭等)及俄羅斯的統(tǒng)一政策工具??歐洲睦鄰政策(ENP)。該政策大大簡(jiǎn)化了援助程序和管理規(guī)定，提升了資源匯聚、戰(zhàn)略執(zhí)行能力和效率。

建立了運(yùn)行規(guī)范又不失靈活的投融資機(jī)制

2004年到2006年期間，負(fù)責(zé)睦鄰政策資金劃撥和具體項(xiàng)目資金分配的主要機(jī)構(gòu)是“歐盟地中海發(fā)展援助計(jì)劃”和獨(dú)聯(lián)體技術(shù)援助，以及其他主題性合作項(xiàng)目。這些機(jī)制覆蓋的范圍有限，不能很好地發(fā)揮其戰(zhàn)略靈活性。在2007至2013年預(yù)算階段，歐盟推出了歐洲睦鄰及伙伴關(guān)系工具，將對(duì)東歐、高加索和地中海國(guó)家的對(duì)外投資、援助置于一個(gè)框架之內(nèi)。從2014年開(kāi)始，歐洲睦鄰工具又替代了ENPI，新的資金工具除了在資金上加大支持力度外，會(huì)更傾向于政策驅(qū)動(dòng)，采用區(qū)別對(duì)待的方式，向最好的項(xiàng)目實(shí)施者提供差異性更大、靈活性更高、更具激勵(lì)性的資金支持。

明確分工協(xié)調(diào)機(jī)制

大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利進(jìn)行需要依托完善的管理體系，這個(gè)體系涉及與項(xiàng)目有關(guān)的決策、管理、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估等一系列環(huán)節(jié)。ENP框架下的管理體系是由歐盟委員會(huì)作總體指導(dǎo)，對(duì)外關(guān)系總司、擴(kuò)盟總司、發(fā)展援助辦公室和歐盟駐有關(guān)第三國(guó)使團(tuán)共同參與，各機(jī)構(gòu)間既分工明確又互相合作，共同對(duì)歐盟的跨邊界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作進(jìn)行管理。

重視事中評(píng)估和監(jiān)督

歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)定期評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)果，以便形成改善未來(lái)操作的建議，然后將評(píng)估結(jié)果以及有關(guān)上一年度獲得融資的情況定期向歐洲議會(huì)和理事會(huì)提交年度報(bào)告。日常管理決策和監(jiān)督則由歐盟駐受援國(guó)的外交機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，因?yàn)樗鼈儗?duì)當(dāng)?shù)厍闆r比較了解，能夠及時(shí)對(duì)援助項(xiàng)目的具體實(shí)施進(jìn)程進(jìn)行靈活調(diào)整，以最大化歐盟的援助效益。

建立獎(jiǎng)懲機(jī)制

歐盟根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展對(duì)援助資金采取多年期、分階段的分配方式。歐盟設(shè)置一整套的實(shí)時(shí)監(jiān)督和評(píng)估程序，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際進(jìn)展及達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的程度，靈活決定增加、減少、暫停乃至取消對(duì)其資金的投放。歐盟融資“條件性”功用的發(fā)揮過(guò)程主要體現(xiàn)為兩種情況：一方面，對(duì)于那些能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目，歐盟往往會(huì)同意給予或增加援助；另一方面的情況則恰恰相反，對(duì)于那些實(shí)施不理想的項(xiàng)目，歐盟將相應(yīng)地暫停、削減甚至取消外援的投放，以期通過(guò)這種否定性的方式制約和警告此類國(guó)家的行為。這種“懲罰分明”的規(guī)制作用極具激勵(lì)性，對(duì)推動(dòng)項(xiàng)目的順利實(shí)施發(fā)揮著重要的作用。

南美洲區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議(IIRSA)

共同制定行動(dòng)計(jì)劃

2000年8月31日，南美國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在巴西會(huì)晤，決定采取共同措施來(lái)推動(dòng)南美政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的整合。在基礎(chǔ)設(shè)施整合方面，各個(gè)國(guó)家同意發(fā)出南美洲區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議(IIRSA)，宗旨是提升區(qū)域運(yùn)輸、能源和通信設(shè)施的現(xiàn)代化水平，在平等和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的原則下加強(qiáng)12個(gè)南美國(guó)家的互聯(lián)互通，提高本區(qū)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。以上構(gòu)想于2000年12月在蒙得維的亞舉行的南美交通、能源和通信部長(zhǎng)會(huì)議上以《2000?2010行動(dòng)計(jì)劃》具體呈現(xiàn)出來(lái)，該行動(dòng)計(jì)劃成為實(shí)施IIRSA倡議的框架性文件。

組建執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)

各參與國(guó)交通、能源和通信部長(zhǎng)組成執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)，同時(shí)還設(shè)有參與國(guó)協(xié)調(diào)員和執(zhí)行技術(shù)小組。充當(dāng)決策顧問(wèn)的是由泛美開(kāi)發(fā)銀行、安第斯開(kāi)發(fā)銀行、拉普拉塔河流域開(kāi)發(fā)融資基金和巴西國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)人員組成的技術(shù)協(xié)調(diào)委員會(huì)(CCT).

完善金融支持機(jī)制

IIRSA框架下的項(xiàng)目由CCT的金融機(jī)構(gòu)來(lái)資助，其中起主導(dǎo)作用的是泛美開(kāi)發(fā)銀行(IDB).IDB是唯一包含2個(gè)IIRSA成員國(guó)的地區(qū)銀行，并在這些國(guó)家的首都派駐有代表。IDB支持了31個(gè)IIRSA優(yōu)先戰(zhàn)略中12個(gè)的建設(shè)，這些項(xiàng)目必須在2010年前完成；共參與了28個(gè)IIRSA組合項(xiàng)目，總投資102億美元，融資29億美元。為了支持項(xiàng)目的預(yù)研究工作，IDB在2005年創(chuàng)建了融合基金(Integration Fund)來(lái)支持IIRSA組合項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作。

明確項(xiàng)目篩選機(jī)制

項(xiàng)目執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)設(shè)立了優(yōu)先一體化項(xiàng)目議程(The Priority Integration Projects Agenda，API)，以篩選那些能給該區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)較大影響的項(xiàng)目。12個(gè)南美國(guó)家都會(huì)在其中派駐代表，以確保各個(gè)國(guó)家提出的項(xiàng)目建議的平衡。項(xiàng)目會(huì)通過(guò)協(xié)商一致來(lái)選出，要滿足預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)：(1)項(xiàng)目必須列在IIRSA項(xiàng)目組合中；(2)項(xiàng)目必須包括可行性研究或已獲得政府資金支持；(3)項(xiàng)目必須服務(wù)于整個(gè)區(qū)域互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，并且包含跨邊界的整合項(xiàng)目；(4)項(xiàng)目必須為后續(xù)補(bǔ)充行動(dòng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)和需求，確保有效服務(wù)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

東盟基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

規(guī)劃先行

為了加快東盟區(qū)域一體化的進(jìn)程，確保如期建成東盟共同體，2010年10月，第17屆東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議通過(guò)了《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》，對(duì)未來(lái)五年實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)、關(guān)鍵項(xiàng)目和資金籌措等內(nèi)容做了總體安排。

組織保障

為了更好地推進(jìn)東盟互聯(lián)互通戰(zhàn)略，東盟成立了互聯(lián)互通協(xié)調(diào)委員會(huì)，成員包括東盟常駐代表和成員國(guó)的特別代表。該委員會(huì)需要就規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展情況和面臨的挑戰(zhàn)向東盟協(xié)調(diào)委員會(huì)、東盟政治安全共同體理事會(huì)、東盟經(jīng)濟(jì)共同體理事會(huì)和東盟社會(huì)文化共同體理事會(huì)進(jìn)行匯報(bào)。同時(shí)互聯(lián)互通協(xié)調(diào)委員會(huì)還需要與地區(qū)和國(guó)家層面的私營(yíng)部門(mén)、工業(yè)協(xié)會(huì)和其他團(tuán)體進(jìn)行定期的座談會(huì)，以確保所有的利益相關(guān)者都能參與到項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中。同時(shí)，為了確保與利益相關(guān)者的有效合作，東盟還建立了聯(lián)絡(luò)機(jī)制，推廣和宣傳東盟互聯(lián)互通項(xiàng)目，并進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研。

考核評(píng)估

為了對(duì)互聯(lián)互通規(guī)劃實(shí)施所取得的成果和遇到的瓶頸進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，東盟還建立了一個(gè)積分卡制，更重要的是這個(gè)機(jī)制能確保所有的優(yōu)先措施和行動(dòng)能真正符合東盟的發(fā)展需要。

拓寬資金來(lái)源

傳統(tǒng)的融資來(lái)源有多邊開(kāi)發(fā)銀行，例如亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行和伊斯蘭開(kāi)發(fā)銀行，以及雙邊合作伙伴和國(guó)家政府。一些為支持基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)的軟環(huán)境建設(shè)的基金也成為了東盟尋求幫助的對(duì)象，例如區(qū)域合作與一體化基金(RCIF)等�？紤]到東盟內(nèi)部巨量的私人儲(chǔ)蓄，在很多項(xiàng)目的實(shí)施上，委員會(huì)采用了政府擔(dān)保的PPP模式，以盡可能地撬動(dòng)社會(huì)資本。為了強(qiáng)調(diào)東盟在互聯(lián)互通項(xiàng)目中的自力更生和中心地位，東盟要求亞洲開(kāi)發(fā)銀行成立一個(gè)東盟基礎(chǔ)設(shè)施基金(AIF)，以調(diào)動(dòng)?xùn)|盟內(nèi)部的金融資源來(lái)發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

結(jié)論

總體來(lái)看，世界各地在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，首先是組建一個(gè)完整的、充分協(xié)調(diào)的管理體系，以監(jiān)管和評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程。其次是在大的管理框架下設(shè)立專門(mén)的資金工具，并制定詳細(xì)的規(guī)定或章程對(duì)資金的來(lái)源、使用和分配進(jìn)行管理。在具體實(shí)施層面，一般會(huì)把權(quán)力下放到地方管理機(jī)構(gòu)或派駐管理代表，以在本地化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的有針對(duì)性管理。當(dāng)然，不同的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)在具體的細(xì)節(jié)上有所差異，但它們?cè)O(shè)計(jì)實(shí)施的總體思路對(duì)我國(guó)推進(jìn)國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通具有重要的參考意義。