我國城市停車管理的變革與創(chuàng)新（管理）
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我國城市停車管理的變革與創(chuàng)新（管理）
李翔敏，戴帥，劉金廣
（公安部道路交通安全研究中心，北京100062）
【摘要】對我國部分大中城市停車問題進行調(diào)研結(jié)果顯示，“停車難、停車亂”的問題已日趨嚴重，停車供需矛盾尖銳，違法停車已居各類交通違法之首，亂停車問題對城市交通運行影響較大。停車問題不僅是民生熱點，同時也是道路交通管理的難點。據(jù)統(tǒng)計，一些大中城市50%以上的交通報警與“亂停車”有關(guān)，這對公安交管部門的勤務(wù)和警力造成嚴重的干擾和浪費。本文在總結(jié)城市停車管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了城市停車管理的困境，并從停車供給側(cè)、停車需求側(cè)和停車供需匹配方面提出了城市停車管理的創(chuàng)新與變革之策，以期提升交通管理效能，保障城市交通的高效運行和可持續(xù)發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】城市交通；交通管理；停車管理；靜態(tài)交通
【中圖分類號】U491.7 【文章編號】1000-713X (2016) 05-0010-05
1城市停車管理的現(xiàn)狀
機動車的每次出行都始于停車也終于停車。據(jù)統(tǒng)計，每輛機動車平均95%的時間處于停放狀態(tài)，每天平均需要停2至5次，每個停車位需要占用15至30m2的面積。大量的交通擁堵是由于車主尋找空閑的或者更便宜的停車位繞行產(chǎn)生的。在過去的二三十年間，我國城市交通建設(shè)、運營和管理的重心主要集中在保障動態(tài)交通的安全、順暢和高效，對車輛停放這樣的靜態(tài)交通重視不足，導(dǎo)致靜態(tài)交通的建設(shè)、運營和管理歷史欠賬問題嚴重。
國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國大城市小汽車與停車位的平均比例約為1:0.8，中小城市約為1:0.5，而發(fā)達國家約為1:1.3。據(jù)保守估計，我國停車位缺口超過5000萬個。2014年，全國36個大城市（包括直轄市、省會市和計劃單列市）的交通違法處罰中，針對不按規(guī)定停車的處罰量占比高達13.89%，居各類交通違法之首。近3年，全國“不按規(guī)定停車”違法量占交通違法總量的比例已經(jīng)超過10%，違法量僅次于超速行駛違法量。在機動車保有量持續(xù)快速增長和城市停車設(shè)施建設(shè)嚴重滯后的雙重約束下，我國“停車難、停車亂”的問題愈發(fā)凸顯。這些問題主要表現(xiàn)在：
①停車泊位供給缺口較大；②重點區(qū)域（如中心城區(qū)的居民住宅區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)區(qū)、交通樞紐等）停車供需矛盾尖銳；③亂停車現(xiàn)象嚴重，影響道路交通運行，加劇交通擁堵；④針對違法停車的執(zhí)法不嚴；⑤亂停車侵占行人和非機動車的路權(quán)，影響行人和非
機動車的通行；⑥由停車引發(fā)的治安案件和社會事件高發(fā)，成為政府和市民普遍關(guān)注的社會問題；⑦停車信息化水平較低，基礎(chǔ)停車信息缺失，停車供求信息不對稱導(dǎo)致停車泊位利用率較低、車輛尋找停車泊位繞行嚴重；⑧停車管理的體制、手段不適應(yīng)現(xiàn)有交通發(fā)展趨勢，創(chuàng)新不足。
城市停車問題已經(jīng)到了非治理不可的地步，解決停車問題乃民生之所系，也是考驗政府管理能力和管理智慧的試金石，城市停車管理亟需一場變革與創(chuàng)新。
2城市停車管理的困境
在城市停車管理實踐中，城市停車管理部門面臨諸多體制、政策、執(zhí)法、管理方法等方面的困境，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。
2.1停車警情占比過高，嚴重影響警務(wù)效能
調(diào)查顯示，北京、常州、大連等城市每日交通警情中，有關(guān)擋道挪車的警情占到一半以上。如大連夜間有關(guān)挪車的警情占比甚至高達80%至90%。目前，很多城市的挪車請求都是由122或110受理，需要由指揮中心派單，再由交警手工查詢再撥打車主電話，通知車主挪車。據(jù)統(tǒng)計，這一過程耗時約為600至900秒，如果遇到車主登記號碼有誤、車主拒接電話
等情況，耗時會繼續(xù)增加，對公安交通管理部門的勤務(wù)管理和警力資源造成極大的干擾和浪費。
2.2重點地區(qū)停車矛盾突出，執(zhí)法面臨“三難”境地
由于歷史規(guī)劃等原因，城市中心城區(qū)，尤其是居民區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)區(qū)和交通樞紐場站等地，配建停車位供給嚴重不足，且無法開辟新的地塊新建停車場，導(dǎo)致只能占用周邊道路停車。這種情況下，交管部門往往會面臨執(zhí)法的“三難”困境：管理部門如果嚴格執(zhí)法，則大量的停車需求短期內(nèi)得不到有效的滿足，車輛將面臨無處可停的境地，將導(dǎo)致民怨累積，
很可能會激化社會矛盾；如若對違法停車放手不管，則違法停車將有恃無恐，愈演愈烈，嚴重影響道路的正常通行和周邊居民的生活出行；如若不定時執(zhí)法，則又面臨群眾對“選擇性執(zhí)法”的質(zhì)疑，損害交通管理部門的權(quán)威和公信力。
2.3停車管理體制不順，相關(guān)管理缺少規(guī)范
目前，各城市在停車管理主體確定，職能分工和銜接配合方面差異較大，停車管理體制不順，缺少規(guī)范和有效銜接。有的城市將停車主管職責(zé)歸于公安交管部門（如天津、鄭州、太原等），有的城市將其歸于交通委（局）（如北京、上海、廣州等），還有的城市則將其歸于城管部門（如重慶、石家莊、南京等）。此外，部分城市將路內(nèi)停車泊位的規(guī)劃、施劃和管理職責(zé)分別交給不同的管理部門，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、有權(quán)無責(zé)或者有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象頻出，既給管理部門和民眾造成困惑，又阻礙了停車管理工作的順利開展。
2.4政策法規(guī)的制定和出臺缺乏充分論證和溝通
2015年媒體報道北京擬專門就停車問題將于2016年出臺地方性法規(guī)（（北京市機動車停車條例》，并按照“有位購車、停車入位、停車付費、違停受罰”的思路制定相關(guān)內(nèi)容。1998至2004年在北京實施過的“有位購車”政策被再次重提，一時間社會爭議驟起，各個媒體上對2004年此項政策被叫停原因的猜測和對實施效果的負面評價迅速傳播，民眾對政府政策的反復(fù)以及其公信力質(zhì)疑不斷。這在一定程度上反映了管理部門在停車政策的制定和出臺前缺乏充分論證和適當(dāng)溝通。
2.5停車執(zhí)法實踐爭議大，處罰類型單一
雖然我國的《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》和相關(guān)地方性法規(guī)等都為停車執(zhí)法提供了法律依據(jù)，但對于一些細節(jié)沒有具體規(guī)定。在公安交管部門的停車執(zhí)法實踐中，面臨眾多爭議點，時常引發(fā)社會討論和行政訴訟，主要體現(xiàn)在臨時停車的界定、交警執(zhí)法程序是否合法依規(guī)、電子監(jiān)控是否實施前置勸阻程序，以及是否依據(jù)危害程度自由裁量罰款等方面。
此外，停車違法處罰類型較為單一，依照目前的法律法規(guī)，公安交管部門只能對道路上未在規(guī)定地點停車的違法行為進行處罰。但事實上，有一些行為也應(yīng)該被列為違法停車，例如不在規(guī)定時間內(nèi)停車、不按規(guī)定車型停車、不按規(guī)定繳納停車位、違法收取停車費、私劃停車位或?qū)⑼＼囄慌沧魉玫�。這些行為都會嚴重地擾亂停車秩序，影響道路交通運行，造成
安全風(fēng)險，但是由于目前的法律法規(guī)缺乏此方面的規(guī)定，因此很難對這些行為進行有效的監(jiān)管和處罰。
2.6停車管理信息化水平較低
目前，城市停車信息化建設(shè)主要由停車場運營企業(yè)或停車互聯(lián)網(wǎng)公司主導(dǎo)，主體較為分散，且多集中于停車場內(nèi)部的信息化建設(shè)，路內(nèi)停車泊位信息化建設(shè)也相對遲滯。此外，停車管理信息化建設(shè)缺乏全國或全行業(yè)統(tǒng)一的標準，各城市缺少統(tǒng)一的停車信息服務(wù)和管理平臺，信息共享不足，停車信息化服務(wù)水平有待提高。
3城市停車管理的變革與創(chuàng)新之策
停車本質(zhì)上是一種經(jīng)濟行為，存在停車需求和停車供給。有停車需求的車輛在尋找并最終停入空閑停車位時，必然會產(chǎn)生各種交易成本。良好的信息技術(shù)、市場機制（如共享經(jīng)濟）、市場類型（如市場經(jīng)濟）、政治機制（如社會自治）等都會有助于高效的停車供需匹配，以降低停車交易成本。此外，在市場中，供大于求會造成停車資源浪費，而供不應(yīng)求則既無法滿足機動化需求也會造成擁堵、違法停車等一系列衍生問題，因此，通過各種措施來保持停車供需平衡就顯得尤為重要（如圖1）。
在我國經(jīng)濟騰飛和機動化快速發(fā)展的過去30年間，政府有關(guān)部門在停車管理方面主要采取“增供給”和“抑需求”這兩種策略，通過政治、行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)杠桿，在規(guī)劃建設(shè)、管理體制、運營管理和停車執(zhí)法方面發(fā)揮作用，著重在數(shù)量上追求供求平衡，并未注重在效率上通過促進供需匹配來達到停車供需的動態(tài)平衡。
停車供需匹配，就是通過降低供需信息的不對稱來實現(xiàn)車輛和空閑停車泊位的匹配，降低停車行為的交易成本，提高停車資源的利用效率。近年來，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、共享經(jīng)濟的興起、停車市場化改革以及社會自治的廣泛推行都為停車供需匹配的政策創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提供了強有力的支撐。
近年來，過去增供給和抑需求的停車管理政策紅利已經(jīng)逐漸消失，繼續(xù)新增停車供給的空間不大，停車需求抑制政策也因為涉及到民生問題而難以推動。城市停車管理相關(guān)部門除了要積極變革停車供給和需求側(cè)的管理手段外，還應(yīng)該加強在促進停車供需匹配方面進行創(chuàng)新，通過促進現(xiàn)有停車資源的高效利用來緩解“停車難、停車亂”的問題。具體建議如下。
3.1停車供給側(cè)的變革與創(chuàng)新
3.1.1 加強停車領(lǐng)域市場化改革，推近停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
要開放和減少停車場建設(shè)領(lǐng)域的行政干預(yù)，實行市場化運作模式，充分利用價格杠桿來調(diào)控停車供需矛盾，促進停車資源的高效利用。例如，2015年，國家發(fā)改委就發(fā)文要求地方放開房地產(chǎn)經(jīng)紀服務(wù)、住宅小區(qū)停車服務(wù)等9項商品和服務(wù)價格。此外，2015年，國家發(fā)改委聯(lián)合多部委也共同印發(fā)了《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確提出了推動停車產(chǎn)業(yè)化，加強停車設(shè)施建設(shè)的要求。
3.1.2加強停車設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的審核和驗收
各地相關(guān)部門要加強停車專項規(guī)劃的編制工作，完善停車市場準入制度，降低停車設(shè)施投資建設(shè)的準入標準，簡化停車設(shè)施建設(shè)項目的審批。同時，城市交通建設(shè)和管理部門要嚴格執(zhí)行停車規(guī)劃、建設(shè)的審核和驗收，推動建立城市停車場建設(shè)和路內(nèi)停車泊位施劃的交通影響評價制度。
3.1.3 完善路內(nèi)停車管理設(shè)施設(shè)置
城市停車管理部門應(yīng)該通過道路停車管理設(shè)施向駕駛?cè)嗣鞔_“是否允許停車、停車收費標準、允許停放時間、違停處罰標準”等信息，增強社會公眾對道路停車管理設(shè)施的辨識度，以規(guī)范駕駛?cè)送＼囆袨�，減少亂停亂放的出現(xiàn)，同時也為針對違法停車執(zhí)法取證提供依據(jù)。例如，2016年，公共安全行業(yè)標準《城市道路路內(nèi)停車管理設(shè)施應(yīng)用指南》(GA/T 1271-
2015)正式發(fā)布實施，對于完善和健全我國城市道路路內(nèi)停車管理系統(tǒng)、調(diào)節(jié)路內(nèi)停車供需矛盾具有重要作用。
3.1.4創(chuàng)新停車資源供給渠道
目前，高強度開發(fā)城市已經(jīng)很難提供專門建設(shè)停車場（庫）的較大地塊，但是城市各處依然散落分布著各種各樣的“邊角余料”型土地資源可供新增停車泊位。因此，城市管理者要創(chuàng)新停車資源的供給渠道，努力增加停車泊位的供給。各地城市管理部門都在發(fā)掘新的停車資源供給渠道方面都在嘗試各種創(chuàng)新方案。例如，南京市嘗試在一些老舊小區(qū)空地、公共綠地和學(xué)校操場利用其地下空間建設(shè)兼?zhèn)渫＼嚬δ艿娜朔拦こ�，為居民提供更多的地下停車位，以解決小區(qū)內(nèi)私家車停車難題。浙江余姚市對城區(qū)內(nèi)沒有地下停車場的老舊小區(qū)實施改建樹下停車位工程，將小區(qū)樓房前后及道路邊的草坪、灌木叢改建成了常綠樹下的停車位，極大地緩解了小區(qū)停車難的問題。
3.2停車需求側(cè)的變革與創(chuàng)新
3.2.1 設(shè)置路內(nèi)停車嚴管區(qū)，加強重點區(qū)域停車管理
針對城市核心區(qū)購物、餐飲、娛樂等熱點區(qū)，適當(dāng)縮減路內(nèi)停車泊位供給，適當(dāng)提高路內(nèi)停車收費，減少非剛性小汽車出行。公安交管部門要設(shè)立嚴管區(qū)，加強此類區(qū)域停車交通組織，通過完善停車標志標線，加強人工疏導(dǎo)和信息化誘導(dǎo)，加大路面執(zhí)勤民警的流動范圍和巡邏頻率，從嚴查處違法停車行為。
3.2.2推動停車管理政策法規(guī)的研究、制定和出臺，建立城市綜合執(zhí)法體制
相關(guān)部門要加強停車管理政策法規(guī)的研究，爭取推動在《道路交通安全法》修訂中增加路內(nèi)停車管理的具體內(nèi)容，出臺加強城市停車執(zhí)法的指導(dǎo)意見，規(guī)范和監(jiān)督停車執(zhí)法。2015年12月24日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革，改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，要求推進城市綜合執(zhí)法體制改革，設(shè)置城市綜合執(zhí)法管理機構(gòu)。意見中明確要求城市綜合執(zhí)法管理機構(gòu)具有“交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權(quán)”，要“加強靜態(tài)交通秩序管理，綜合治理非法占道停車及非法挪用、占用停車設(shè)施，鼓勵社會資本投入停車場建設(shè)，鼓勵單位停車場錯時對外開放，逐步緩解停車難問題”。
3.3停車供需匹配的變革與創(chuàng)新
3.3.1 創(chuàng)新運用信息化手段提高停車管理和停車執(zhí)法效能
城市交通管理者要積極推動停車管理信息化，加強車主和停車位基礎(chǔ)信息的采集和管理，創(chuàng)新運用移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)提高停車管理和停車執(zhí)法效能。例如，南京交警推出了通過微信公眾號自助移車，拍照提交后臺，，自動識別后指揮中心發(fā)短信給堵路車主提醒移車。廈門交警推出了交通違法“110隨手拍”舉報服務(wù)，動員市民群眾成為“拍客”，參與違法停車等交通違法舉報工作，成效顯著。
3.3.2推進城市停車服務(wù)與管理平臺的建設(shè)
2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革，改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》中明確提了積極推進城市管理數(shù)字化、精細化、智慧化和建立數(shù)字化城市管理平臺，停車管理相關(guān)部門要以此為契機，加強停車泊位基礎(chǔ)信息庫的建立，為實現(xiàn)停車服務(wù)于管理平臺建設(shè)、對接城市綜合管理平臺以及日后出臺停車泊位證制度夯實基礎(chǔ)。此外，要加快推進城市停車服務(wù)于管理平臺的規(guī)劃和建設(shè)工作，提高信息化服務(wù)于管理水平。近期，公安行業(yè)標準《停車服務(wù)與管理信息平臺通用技術(shù)條件》即將出臺，為此類管理信息系統(tǒng)和平臺的建設(shè)提供了參考。
3.3.3 推行“錯峰停車”、“潮汐式停車”，緩解停車難
各地要根據(jù)實際情況，創(chuàng)新開展多種類型的“錯峰停車”和“潮汐式停車”實踐，以促進停車供需匹配，提高停車資源利用效率。例如，上海浦東塘橋社區(qū)就根據(jù)自身商住混合的實際情況，嘗試“潮汐式停車”項目，讓商務(wù)樓和居民小區(qū)“結(jié)對子”。居民小區(qū)拿出白天的停車位供商務(wù)樓上班族停車，商務(wù)樓則拿出晚上的地下車庫供居民小區(qū)的住戶停車，利用時間差，交換資源，提高停車泊位的利用效率。與此同時，塘橋社區(qū)還開發(fā)了靜態(tài)停車誘導(dǎo)系統(tǒng)APP和停車管理智能化軟件，通過信息化手段提高停車效率、優(yōu)化停車資源配置以及規(guī)范車輛停放。
3.3.4創(chuàng)新停車管理社區(qū)自治，解決小區(qū)停車難
社區(qū)停車問題涉及到社區(qū)群眾的切身利益。由于社區(qū)停車位多數(shù)屬于私有產(chǎn)權(quán)，且很多社區(qū)內(nèi)停車屬于社區(qū)內(nèi)部范圍，并不在交警的管轄范圍。因此，要鼓勵社區(qū)進行各種社區(qū)停車自治創(chuàng)新，推動基層民主建設(shè)，讓社區(qū)居民自己來管理自己的停車事務(wù)，使社區(qū)停車利益問題在基層得到協(xié)商解決。目前，各地社區(qū)停車自治管理有兩種模式，一種是由社區(qū)居民通過
成立停車管理委員會自行對小區(qū)停車事務(wù)進行管理，另一種是小區(qū)成立停車管理委員會后，聘請專業(yè)停車公司對小區(qū)停車事務(wù)進行管理。如北京朝陽區(qū)自2014年開始試點居民停車自治管理，很多社區(qū)通過居民選舉組成停車管理委員會，并且引進了正規(guī)停車管理公司，對小區(qū)停車位進行了重新規(guī)劃，私裝地鎖被停車標線所取代，停車秩序得到明顯改善。
3.3.5推廣停車領(lǐng)域共享經(jīng)濟的發(fā)展，提高停車資源利用效率
停車難的一部分原因在于車位使用率不高，近年來隨著共享經(jīng)濟的發(fā)展，很多停車泊位共享的商業(yè)模式得以推廣，效果顯著，不僅提高了停車資源利用效率，緩解了停車難，甚至還為泊位所有人帶來了經(jīng)濟收益。如國內(nèi)的“丁丁停車”就在利用共享經(jīng)濟模式緩解停車難問題方面做了積極嘗試。“丁丁停車”通過在車位安裝智能地鎖，車位提供者可使用手機進行
設(shè)置出租時間、上鎖、解鎖和收費等操作。尋找車位的車主也可以通過手機進行車位搜索、租用和付費的操作。這種模式通過完備的停車引導(dǎo)系統(tǒng)和對閑置車位的優(yōu)化利用，將路側(cè)占道車輛最大限度地導(dǎo)流到周邊小區(qū)和停車場，同時也提升了空閑車位的利用率。
4總結(jié)
當(dāng)前我國城市所面臨的停車管理困境，是停車設(shè)施建設(shè)上的巨大缺口帶來的壓力傳導(dǎo)到管理末端集中爆發(fā)的體現(xiàn)。“停車難、停車亂”的問題，不能簡單地延續(xù)“增供給、抑需求”的老路，而是需要對城市停車管理進行變革和創(chuàng)新，在停車供給側(cè)、停車需求側(cè)和停車供需匹配方面同步推進。
城市道路停車管理有關(guān)部門應(yīng)深入推進城市執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作、加強城市停車設(shè)施建設(shè)等要求為契機，積極回應(yīng)，加強落實，穩(wěn)步推進城市道路停車管理的各項變革與創(chuàng)新。要提高對城市靜態(tài)交通管理重要性和必要性的認識，加強城市停車管理的研究和實踐；積極鼓勵和推廣各地在停車管理方面的改革和創(chuàng)新經(jīng)驗；加強運用信息化手段提高城市停車管理水平，提升交通管理效能；推廣停車領(lǐng)域共享經(jīng)濟的發(fā)展，促進停車資源的高效利用；推進停車領(lǐng)域市場化改革，更多倚賴“看不見的手”來平衡供需矛盾；推廣停車領(lǐng)域的社會自治，通過民主方式從基層緩解停車矛盾；推進動靜態(tài)交通協(xié)調(diào)管理，做到動態(tài)交通管理和靜態(tài)交通管理“兩手抓，兩手都要硬”，實現(xiàn)城市交通管理的全面發(fā)展。
