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 左大杰，張瑞婷，李斌，曾江

（1．西南交通大學(xué)交通運(yùn)輸與物流學(xué)院，成都610031;

2．西南交通大學(xué)綜合交通運(yùn)輸智能化國(guó)家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，成都610031;

3．西南交通大學(xué)綜合運(yùn)輸四川省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，成都61003 1）

【摘要】從當(dāng)前我國(guó)國(guó)情路情來(lái)看，全面深化鐵路改革亟需一個(gè)統(tǒng)籌考慮、全面解決一系列深層次問(wèn)題的綜合改革方案。本文探討綜合改革方案中鐵路路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)的關(guān)系、投融資體制改革、混合所有制、現(xiàn)代企業(yè)制度、中長(zhǎng)期債務(wù)處理、公益性補(bǔ)償機(jī)制、改革的保障機(jī)制、改革的目標(biāo)與路徑等八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，并簡(jiǎn)要分析八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題之間的邏輯關(guān)系，供有關(guān)部門(mén)決策時(shí)參考。

【關(guān)鍵詞】鐵路；綜合改革；關(guān)鍵問(wèn)題

0引言

 鐵路被稱為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘”，長(zhǎng)期以來(lái)存在的諸多問(wèn)題亟需抓住全面深化改革機(jī)遇予以解決。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次會(huì)議對(duì)國(guó)有企業(yè)改革做出部署，全面深化鐵路改革成為新一輪全面深化改革大潮中的重頭戲與攻堅(jiān)戰(zhàn)。

 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鐵路歷經(jīng)1986年“大包干”改革試點(diǎn)、2000年前后“網(wǎng)運(yùn)分離”初步探索、2013年3月“政企分開(kāi)”改革三次重大改革。從我國(guó)當(dāng)前國(guó)情、路情來(lái)看，鐵路除了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)缺乏、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活等問(wèn)題之外，還面臨著現(xiàn)代企業(yè)制度、投融資體制改革、混合所有制、中長(zhǎng)期債務(wù)處理等深層次問(wèn)題。因此，全面深化鐵路改革不僅局限于在“區(qū)域分割”或“網(wǎng)運(yùn)分離”方案之間做出抉擇，而是需要一個(gè)統(tǒng)籌考慮、全面解決上述問(wèn)題的綜合改革方案。

 在此背景下，本文簡(jiǎn)要分析綜合改革方案中鐵路路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)的關(guān)系、鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度、鐵路投融資體制改革、鐵路混合所有制、鐵路中長(zhǎng)期債務(wù)處理、鐵路公益性補(bǔ)償機(jī)制、全面深化鐵路改革的保障機(jī)制以及目標(biāo)與路徑等八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，并分析八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題之間的邏輯關(guān)系，供有關(guān)部門(mén)決策時(shí)參考。

1鐵路綜合改革方案中的八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

 筆者認(rèn)為，鐵路綜合改革方案包括但不限于以下八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

1.1鐵路路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)的關(guān)系

 鐵路網(wǎng)運(yùn)合一的經(jīng)營(yíng)管理體制導(dǎo)致鐵路投融資體制、公益性補(bǔ)償、改革與發(fā)展的關(guān)系等方面存在較多障礙。鐵路作為一種網(wǎng)絡(luò)型、超大型自然壟斷企業(yè)，究竟如何處理路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)之間的關(guān)系，即選擇何種經(jīng)營(yíng)管理體制，已經(jīng)成為全面深化鐵路改革的首要關(guān)鍵問(wèn)題。

 (1)從運(yùn)輸安全、運(yùn)輸效率角度而言，鐵路產(chǎn)業(yè)具有典型的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)特征，要求整個(gè)路網(wǎng)密切協(xié)作從而發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的整體功能。為此，鐵路網(wǎng)絡(luò)應(yīng)具有統(tǒng)一性，以便基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并在投入運(yùn)營(yíng)后實(shí)施統(tǒng)一的運(yùn)輸調(diào)度，從而有利于鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩�有序和高效暢通�?

 (2)從投融資角度而言，由于鐵路基建項(xiàng)目所需資金具有規(guī)模大、密集型特點(diǎn)，很多規(guī)模較小、較分散的社會(huì)資本基本上不具有直接參與鐵路建設(shè)的現(xiàn)實(shí)可行性。可見(jiàn)，雖然社會(huì)資本投資鐵路的政策壁壘或“有形門(mén)”已被打破，但是當(dāng)前的鐵路管理體制已經(jīng)成為阻礙社會(huì)資本投資鐵路的“玻璃門(mén)”。

 (3)從引入競(jìng)爭(zhēng)、提升服務(wù)質(zhì)量角度而言，在運(yùn)輸能力相對(duì)緊張、國(guó)有資本既是鐵路的調(diào)度指揮者又是運(yùn)營(yíng)者的路情之下，鐵路統(tǒng)一調(diào)度不可避免地犧牲非國(guó)家鐵路的利益以保證國(guó)家鐵路利益最大化，因而破壞了市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，極大削弱了各類(lèi)社會(huì)資本特別是非國(guó)有資本參與鐵路運(yùn)營(yíng)的積極性。

 鐵路網(wǎng)運(yùn)合一的經(jīng)營(yíng)管理體制已經(jīng)成為阻礙社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的“玻璃門(mén)”，直接導(dǎo)致鐵路競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏，市場(chǎng)配置資源的決定性作用難以發(fā)揮。如何處理路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)的關(guān)系，從而既保證路網(wǎng)統(tǒng)一性以便充分發(fā)揮效率，又充分吸引各類(lèi)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并為全面解決鐵路混合所有制、公益性補(bǔ)償、中長(zhǎng)期債務(wù)處理等一系列深層次問(wèn)題創(chuàng)造有利條件。

1.2鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度

 黨的十八屆三中全會(huì)和中央深改組多次會(huì)議明確提出，必須適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化的新形勢(shì)，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度�，F(xiàn)代企業(yè)制度是指以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以完善的企業(yè)法人制度為主體，以有限責(zé)任制度為核心，以公司企業(yè)、股份企業(yè)為主要形式，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度。筆者認(rèn)為，建立鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度，需要從鐵路行業(yè)外部和內(nèi)部?jī)蓚�(gè)方面努力。

 (1)鐵路行業(yè)的外部環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)鐵路的一系列管制雖然在一定程度上發(fā)揮了巨大作用，但同時(shí)卻造成鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的供應(yīng)短缺，扭曲了市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，違背了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。鐵路建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使鐵路企業(yè)成為與其他企業(yè)無(wú)差異的法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)主體，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)中充滿活力的細(xì)胞和組織，對(duì)市場(chǎng)信號(hào)能夠主動(dòng)做出反應(yīng)。筆者建議在全面深化鐵路改革的進(jìn)程中應(yīng)逐漸放松政府對(duì)鐵路行業(yè)的嚴(yán)格管制，促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)成長(zhǎng)為真正的市場(chǎng)主體，為鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度提供有利的外部環(huán)境。

 (2)鐵路企業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。鐵路當(dāng)前的運(yùn)營(yíng)管理模式已不能適應(yīng)市場(chǎng)化背景下鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展需求，加快鐵路股份制改革、發(fā)展鐵路混合所有制是完善鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度、推進(jìn)全面深化鐵路改革順利進(jìn)行的必然要求。當(dāng)前，應(yīng)以十八屆三中全會(huì)關(guān)于完善國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度等一系列重要論斷為指導(dǎo)，加快鐵路股份制、公司制改革，積極推進(jìn)投融資體制改革，整合鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加速建立和完善鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度。

 建立鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度是增強(qiáng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)活力競(jìng)爭(zhēng)力和提高鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展質(zhì)量的必然選擇，是全面深化鐵路改革的重要抓手，因此也是鐵路綜合改革方案的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

1.3鐵路混合所有制經(jīng)濟(jì)

 黨的十八屆三中全會(huì)提出了“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”重要論斷。混合所有制經(jīng)濟(jì)是相對(duì)于公有制和非公有制經(jīng)濟(jì)而言的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)，是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、全國(guó)政協(xié)委員厲以寧曾指出，股權(quán)結(jié)構(gòu)并不是國(guó)有資本越多越好，混合制經(jīng)濟(jì)重在資本的控制力，而不是資本存量。在國(guó)有資本獨(dú)資條件下需要100%的國(guó)資來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的控制，而在混合所有制下低至50.01%即可絕對(duì)控股、低至20%左右亦可實(shí)現(xiàn)相對(duì)控股，國(guó)有資本控制力、影響力大大增強(qiáng)。

 當(dāng)前，全面深化鐵路改革要著力發(fā)展鐵路混合所有制，放大鐵路國(guó)有資本的控制力。發(fā)展鐵路混合所有制就是要實(shí)現(xiàn)鐵路產(chǎn)權(quán)的多元化，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確強(qiáng)調(diào)：“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”，并再次重申要“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。在全面深化鐵路改革的過(guò)程中，尤其要在鐵路產(chǎn)權(quán)多元化上下功夫，將鐵路國(guó)有資本與社會(huì)資本等各種所有制資本相結(jié)合，讓市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化資源配置中起決定性作用。通過(guò)對(duì)鐵路進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革可以使鐵路企業(yè)從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上擺脫對(duì)政府的依賴，打破所有制、行政區(qū)劃的限制，掃除市場(chǎng)進(jìn)入壁壘和障礙，消除經(jīng)營(yíng)權(quán)壟斷的基礎(chǔ)，促進(jìn)運(yùn)輸企業(yè)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。

 鐵路實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化改革后，有利于鐵路企業(yè)集聚社會(huì)資本、合理配置資源，促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資，從放寬投資領(lǐng)域、拓展融資渠道、實(shí)現(xiàn)投資主體多元化等方面，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與到鐵路項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，

這對(duì)于緩解鐵路當(dāng)前的債務(wù)危機(jī)、填補(bǔ)鐵路建設(shè)資金缺口、促進(jìn)鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度的建立等均具有重要意義。

1.4鐵路投融資體制改革

 2013年8月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013] 33號(hào)），文件提出：推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設(shè)資金。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場(chǎng)運(yùn)作、政策配套”的基本思路，要完善鐵路發(fā)展規(guī)劃，全面放開(kāi)鐵路建設(shè)市場(chǎng)，對(duì)新建鐵路實(shí)行分類(lèi)投資建設(shè)。

 (1)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加大國(guó)家的支持力度。鐵路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)著公益性運(yùn)輸任務(wù)，長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展滯后，政府有責(zé)任積極扶持。發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路發(fā)展歷史表明，對(duì)于承擔(dān)公益性運(yùn)輸?shù)蔫F路來(lái)說(shuō)，除了從金融市場(chǎng)上融資外，都享有國(guó)家的財(cái)力與政策支持。發(fā)達(dá)國(guó)家從財(cái)力上、政策上支持鐵路優(yōu)先發(fā)展的做法，十分值得我國(guó)借鑒。

 (2)充分發(fā)揮鐵路的主體作用，要加強(qiáng)自身投融資體制改革。由于鐵路建設(shè)投資動(dòng)輒上百、上千億元，社會(huì)資本規(guī)模難以適應(yīng)，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入鐵路后沒(méi)有生產(chǎn)的決策權(quán)。同時(shí)，鐵路建設(shè)投資回報(bào)周期長(zhǎng)，利潤(rùn)率太低，公益性得不到補(bǔ)償，社會(huì)資本的投資回報(bào)得不到保障，因此對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有吸引力。鐵路要深化投融資體制改革，吸引社會(huì)資本積極投資鐵路。

 (3)建立鐵路投融資體制改革的法律保障體系。目前，鐵路行業(yè)沒(méi)有投資禁止區(qū)域，在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入方面國(guó)家也有明確要求，一系列鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本投資鐵路的政策文件也相繼發(fā)布。但由于缺乏具體的、明確、可操作的配套制度和政策措施，實(shí)際推進(jìn)起來(lái)仍存在一些障礙。因此，必須將加快鐵路投融資體制改革的一系列重要決定、政策及時(shí)上升為法律，加強(qiáng)對(duì)鐵路監(jiān)管力度，維護(hù)社會(huì)投資者合法權(quán)益。如建立和完善國(guó)有資產(chǎn)出資人制度、投資風(fēng)險(xiǎn)約束制度、重大投資責(zé)任制度等。

1.5鐵路中長(zhǎng)期債務(wù)處理

 2015年中國(guó)鐵路總公司三季報(bào)財(cái)報(bào)表顯示，截至2015年三季度末，鐵總負(fù)債3.94萬(wàn)億元，負(fù)債率66.0%。在我國(guó)鐵路政企分開(kāi)、中國(guó)鐵路總公司繼承原鐵道部的所有資產(chǎn)與債務(wù)的背景下，如何處置鐵路中長(zhǎng)期債務(wù)已經(jīng)成為全面深化鐵路改革的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。

 在全面深化鐵路改革進(jìn)程中，勢(shì)必需要通過(guò)鐵路國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)才可能實(shí)現(xiàn)企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)、競(jìng)爭(zhēng)性的結(jié)構(gòu)，并實(shí)現(xiàn)鐵路業(yè)與資本市場(chǎng)的對(duì)接，這對(duì)改變我國(guó)鐵路建設(shè)過(guò)渡依賴國(guó)家投資和債務(wù)融資的現(xiàn)狀具有積極作用。

 通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式處理鐵路的中長(zhǎng)期債務(wù)，實(shí)現(xiàn)混合所有制的股份制公司的最終形式，是貫徹十八屆三中全會(huì)精神關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的具體體現(xiàn)，是貫徹黨的十八屆三中全會(huì)“混合所有制”這一重大理論創(chuàng)新的大膽探索。在全面深化鐵路改革的進(jìn)程中，應(yīng)以十八屆三中全會(huì)相關(guān)精神為指導(dǎo)，對(duì)以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式處理鐵路中長(zhǎng)期債務(wù)的思路與措施等進(jìn)行深入研究，處理鐵路中長(zhǎng)期債務(wù)，緩解鐵路資金壓力，實(shí)現(xiàn)鐵路市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)全面深化鐵路改革的順利進(jìn)行。

1.6鐵路公益性補(bǔ)償機(jī)制

 2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》國(guó)函(2013)47號(hào)中提到應(yīng)建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸虧損給予適當(dāng)補(bǔ)償。目前，我國(guó)鐵路實(shí)行的公益性補(bǔ)償形式是“政府內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付”，即交叉補(bǔ)貼、稅收減免、鐵路建設(shè)基金等，這種公益性補(bǔ)償存在缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)、政府單方面決策為主與社會(huì)參與不足、補(bǔ)償范圍界定方法不夠科學(xué)合理、公益性補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償方式不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方法缺乏科學(xué)基礎(chǔ)、監(jiān)督機(jī)制缺乏及補(bǔ)償效果不明顯等問(wèn)題，當(dāng)前建立更加合理的鐵路公益性補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。

 公益性作為鐵路一項(xiàng)重要服務(wù)，關(guān)系到鐵路能否成功市場(chǎng)化改革，鐵路能否持續(xù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。建立有效公益性補(bǔ)償機(jī)制，保障鐵路公益性服務(wù)功能持續(xù)輸出，不僅是鐵路改革必然要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。因此，在全面深化鐵路改革進(jìn)程中，應(yīng)制定適合我國(guó)國(guó)情、路情的公益性補(bǔ)償原則，對(duì)公益性鐵路和運(yùn)輸產(chǎn)品的科學(xué)界定、公益性補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象的明確、鐵路公益性補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)指標(biāo)核算方法的確定等問(wèn)題做深入研究，建立和完善以市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)向的鐵路公益性補(bǔ)償機(jī)制。

1.7  鐵路改革的保障機(jī)制

 全面深化鐵路改革涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的利益，主要包括鐵路改革的目標(biāo)路徑、鐵路各類(lèi)公司的設(shè)立、鐵路國(guó)有資產(chǎn)保值增值、鐵路中長(zhǎng)期債務(wù)的處置、鐵路勞動(dòng)者合法權(quán)益的保護(hù)、鐵路運(yùn)價(jià)及稅負(fù)的確定與公益性補(bǔ)償、與鐵路改革相關(guān)法律的調(diào)整、鐵路目前的經(jīng)營(yíng)形態(tài)到改革后的經(jīng)營(yíng)形態(tài)之間的過(guò)渡等多個(gè)方面�？紤]到全面深化鐵路改革的復(fù)雜性，僅僅依靠行政命令的形式推進(jìn)鐵路改革的作法并不可取。應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)手段作為主推力，特別要做好以法律形式的強(qiáng)有力的改革保障機(jī)制，是確保鐵路改革成敗乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

 筆者認(rèn)為，日本通過(guò)立法并依法實(shí)施國(guó)有鐵路改革的做法可供借鑒。日本國(guó)鐵改革在確定改革的目標(biāo)與路徑后一共立了9部法案來(lái)推進(jìn)改革的順利進(jìn)行。九部法案分別為：日本國(guó)有鐵路改革法案（《改革法》）、有關(guān)旅客鐵路股份公司及日本貨物鐵路股份公司的法案（《公司法》）、新干線鐵路保有機(jī)構(gòu)法案（《機(jī)構(gòu)法》）、日本國(guó)有鐵路清算事業(yè)團(tuán)法案（《事業(yè)團(tuán)法》）、有關(guān)日本國(guó)有鐵路希望退休職員及促進(jìn)日本國(guó)有鐵路清算事業(yè)團(tuán)職員再就職特別措施的法案（《再就職促進(jìn)法》）、鐵路事業(yè)法案（《事業(yè)法》）、日本國(guó)有鐵路改革法等施行法案（（（施行法》）、有關(guān)地方稅法及國(guó)有資產(chǎn)等所在市町村補(bǔ)助金及捐獻(xiàn)金法律的部分改正法案（《地方稅法》等）、為了日本國(guó)有鐵路經(jīng)營(yíng)事業(yè)運(yùn)營(yíng)的改善在1986年度應(yīng)緊急采取的特別措施的法律（《1986年度特措法》）。以上九部關(guān)聯(lián)法案為日本國(guó)有鐵路1987年4月1日實(shí)現(xiàn)分割、民營(yíng)化改革發(fā)揮了巨大作用。

  在全面深化鐵路改革頂層設(shè)計(jì)確定改革方案之后，盡快推動(dòng)有關(guān)鐵路改革法律法規(guī)的擬定、審議與實(shí)施，將全面深化鐵路改革方案納入到一系列法律法規(guī)之中，使之成為國(guó)家意志，從而為全面深化鐵路改革奠定法律基礎(chǔ)。

1.8鐵路改革的目標(biāo)與路徑

  前述七個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題并非獨(dú)立的課題，而應(yīng)統(tǒng)一于全面深化鐵路改革進(jìn)程之中，各關(guān)鍵問(wèn)題之間也有輕重緩急之分。當(dāng)前全面深化鐵路改革應(yīng)以黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為指導(dǎo)，以明確路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)關(guān)系為突破口，以鐵路國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度為重要抓手，以股份制建立混合所有制企業(yè)為實(shí)現(xiàn)形式，以鐵路國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與流轉(zhuǎn)為重要手段，妥善解決中長(zhǎng)期債務(wù)問(wèn)題，建立公益性補(bǔ)償機(jī)制。

 全面深化鐵路改革在改革目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑等方面尚未見(jiàn)到系統(tǒng)研討，綜合改革方案的理論體系和改革路線圖有待形成。因此，筆者建議，要大膽運(yùn)用<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定））提出的一系列理論成果，以我國(guó)全面深化改革在2020年取得突破的戰(zhàn)略部署以及黨和政府若干重要會(huì)議為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將以上各個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題納入到全面深化鐵路改革的不同階段，對(duì)各個(gè)階段分目標(biāo)、改革時(shí)機(jī)以及階段性成果進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從而明確全面深化鐵路改革的路徑，進(jìn)而形成全面深化鐵路改革的路線圖與時(shí)間表�？梢�(jiàn)，如何將這些關(guān)鍵問(wèn)題納入到全面深化鐵路改革整體進(jìn)程中統(tǒng)籌考慮，本身也是全面深化鐵路改革進(jìn)程中的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

2鐵路綜合改革方案中各關(guān)鍵問(wèn)題邏輯關(guān)系淺析

筆者認(rèn)為：鐵路綜合改革方案中的八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題不是相互獨(dú)立的，而是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體。它們相互影響、相互作用（如圖1所示），共同促進(jìn)全面深化鐵路改革順利向前推進(jìn)。

 第一，以十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)提出的新觀點(diǎn)、新理論為指導(dǎo)，厘清鐵路路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)的關(guān)系是全面深化鐵路改革的首要關(guān)鍵問(wèn)題，也是解決其他幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的必要前提，對(duì)于形成系統(tǒng)的、可持續(xù)的、適合我國(guó)國(guó)情、路情的鐵路改革頂層設(shè)計(jì)方案具有重要意義。

 第二，要以建立鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度為全面深化鐵路改革的重要抓手。積極探索和發(fā)展鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度是增強(qiáng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力、提高鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展質(zhì)量的有效途徑和必然選擇。建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程也是鐵路投融資體制、混合所有制經(jīng)濟(jì)制度、中長(zhǎng)期債務(wù)等其他關(guān)鍵問(wèn)題解決方案的探索和建立過(guò)程。具有現(xiàn)代企業(yè)制度特征的鐵路企業(yè)，將在解決鐵路一系列深層次問(wèn)題過(guò)程中充分發(fā)揮主體作用。

 第三，鐵路投融資體制改革、中長(zhǎng)期債務(wù)處置、鐵路混合所有制改革、鐵路公益性補(bǔ)償?shù)人膫�(gè)關(guān)鍵問(wèn)題之間相互融合、彼此促進(jìn)，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

 (1)在現(xiàn)代企業(yè)制度建立后，通過(guò)投融資體制改革，創(chuàng)造適應(yīng)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路的環(huán)境與機(jī)制，大力吸引社會(huì)各方面資金參與鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)鐵路的大發(fā)展和運(yùn)輸能力的緩解，從量變到質(zhì)變、從局部到整體。社會(huì)資本的進(jìn)入不僅可以填補(bǔ)鐵路建設(shè)資金缺口，緩解鐵路債務(wù)壓力，而且可以推動(dòng)鐵路產(chǎn)權(quán)的多元化發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)鐵路公司制、股份制改革，促進(jìn)鐵路管理體制改革順利向前推進(jìn)等有積極作用，與鐵路行業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、解決中長(zhǎng)期債務(wù)問(wèn)題、公益性補(bǔ)償機(jī)制相互促進(jìn)。

 (2)在鐵路行業(yè)著力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，將進(jìn)一步促進(jìn)鐵路產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，放大鐵路國(guó)有資本的控制力。同時(shí)，鐵路混合所有制的改革進(jìn)程，其實(shí)就是產(chǎn)權(quán)多元化的過(guò)程，促進(jìn)鐵路投融資體制的進(jìn)一步發(fā)展和完善。并且，在鐵路混合所有制改革進(jìn)程中可能伴隨著產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程是處理鐵路中長(zhǎng)期債務(wù)的一部分，也是鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度的重要環(huán)節(jié)。

 (3)隨著鐵路投融資體制改革、混合所有制改革的推進(jìn)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)將成為完全自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)為導(dǎo)向的現(xiàn)代企業(yè)制度下，公益性補(bǔ)償對(duì)象也就逐步明確，從而為建立和完善鐵路運(yùn)輸公益性補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)造了有利條件。

 第四，全面深化鐵路改革的保障機(jī)制是全面深化鐵路改革中目標(biāo)路徑、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、債務(wù)處置、公益性補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)機(jī)制有序進(jìn)行的有力保障，直接決定改革成敗。黨的十八屆四中全會(huì)提出了依法治國(guó)的要求，重大改革必須于法有據(jù)。全面深化鐵路改革不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，也牽涉到人民群眾的根本利益。加強(qiáng)鐵路改革立法并確保鐵路改革的每一個(gè)階段都有法可依，這也是貫徹十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)的必然要求。

3結(jié)論與建議

 本文結(jié)合我國(guó)鐵路實(shí)際情況，認(rèn)為我國(guó)鐵路亟需綜合改革方案，并剖析了綜合改革方案中八大關(guān)鍵問(wèn)題及其邏輯關(guān)系，供決策者在鐵路改革頂層設(shè)計(jì)中參考。

 筆者建議，當(dāng)前應(yīng)盡快成立全面深化鐵路改革相關(guān)的咨詢、研究、決策機(jī)構(gòu)，以黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)提出的一系列新論斷、新觀點(diǎn)為指導(dǎo)，厘清當(dāng)前我國(guó)鐵路路網(wǎng)與運(yùn)營(yíng)的關(guān)系，深入研究鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度、投融資體制改革、混合所有制、公益性補(bǔ)償、改革保障機(jī)制、改革目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑等一系列關(guān)鍵問(wèn)題，并對(duì)全面深化鐵路改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，盡快形成綜合改革方案，進(jìn)而形成全面深化鐵路改革的路線圖與時(shí)間表，為全面深化鐵路改革的順利進(jìn)行提供參考。