淺析機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中的大局觀
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中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）15-0012-02
引言
2008年國務(wù)院印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱方案），在廣東、重慶等地進(jìn)行試點(diǎn)，并與事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)配套推進(jìn)�！斗桨浮返脑囆性庥隽撕艽笞枇�，效果不明顯，究其原因，至少有兩點(diǎn)。一是事業(yè)單位多年來一直執(zhí)行與行政機(jī)關(guān)相仿的養(yǎng)老待遇制度，《方案》把人數(shù)眾多的事業(yè)單位工作人員單方面推向與企業(yè)相仿的社會(huì)養(yǎng)老領(lǐng)域，事業(yè)單位工作人員難免心理失衡，配合積極性不高；二是未執(zhí)行“增量改革”的辦法。破除養(yǎng)老金雙軌制，不等同于將待遇高者拉低，與待遇低者齊平，而是應(yīng)該從制度上使二者銜接。
國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，福利剛性原則下，降低養(yǎng)老金水平的這種“減法”不僅會(huì)遭遇既得利益群體的極大反彈和抵制，而且不能從根本上消除雙軌制的形成機(jī)制，效果欠佳[1]。2015年國務(wù)院頒布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下簡稱決定），對以上不足都有所修正，從頂層設(shè)計(jì)上以破除養(yǎng)老雙軌制為前提，將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)三者做統(tǒng)籌考慮，并在人員流動(dòng)和繳費(fèi)辦法層面進(jìn)行了明確，體現(xiàn)了改革的大局觀。
一、事業(yè)單位分類改革繞行破題
2008年頒布的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》擬與事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)配套推進(jìn)，并且《方案》適用于分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員。推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，本質(zhì)上就是改革公共服務(wù)體制，調(diào)整國家在公共服務(wù)中的角色和地位[2]。行使政府職能的事業(yè)單位將劃歸到行政序列，成為公務(wù)員體系；向社會(huì)提供公共服務(wù)的事業(yè)單位占事業(yè)單位的絕大多數(shù)，這部分將劃為公益型事業(yè)單位；具有自我盈利能力的經(jīng)營型事業(yè)單位將推向市場，按企業(yè)對待。
養(yǎng)老待遇雙軌制的話語下，不同類別意味著所占財(cái)政撥款的多少，以及各自員工退休后待遇標(biāo)準(zhǔn)的懸殊，因此，事業(yè)單位分類改革的阻力部分是由養(yǎng)老待遇雙軌制衍生而來。郭小聰、聶勇浩認(rèn)為（2011）[2]，事業(yè)單位分類改革是事業(yè)單位綜合性改革的基礎(chǔ)，是事業(yè)單位其他體制創(chuàng)新的前提。事業(yè)單位在人事制度、收入分配、財(cái)政管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)等領(lǐng)域的改革，都必須以分類改革作為前提。這種判斷基于事業(yè)單位內(nèi)部語境下是成立的，不同類型的事業(yè)單位因性質(zhì)的不同，各項(xiàng)針對性制度的制定只有將事業(yè)單位進(jìn)行區(qū)分后才有意義；然而，從我國建立社會(huì)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度的遠(yuǎn)景來看，這種判斷又具有一定的局限型，并且，這種判斷未對養(yǎng)老待遇雙軌制這一現(xiàn)實(shí)命題做出回應(yīng)。
2015年頒布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，適用于按照公務(wù)員法管理的單位，參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)工作人員�！稕Q定》將公務(wù)員和事業(yè)單位做統(tǒng)籌考慮，將屬于事業(yè)單位內(nèi)部的分類問題留待內(nèi)部解決，一方面，淡化了事業(yè)單位人員在《方案》中可能遇到的心理失衡問題，一方面，脫離了養(yǎng)老待遇雙軌制的窠臼，使事業(yè)單位分類改革因養(yǎng)老待遇雙軌制帶來阻力不攻而破，反而促進(jìn)了下一步的事業(yè)單位分類改革。
二、職業(yè)年金制度化為代表的待遇銜接
《方案》提及了“在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位人員建立工作人員年金制度”，但并未就具體執(zhí)行辦法進(jìn)行答復(fù)�！稕Q定》中描述“單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)”，對職業(yè)年金的具體執(zhí)行辦法進(jìn)行了制度上的說明。《決定》中提及“改革前和改革后待遇水平相銜接。立足增量改革，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡”，并對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中較為復(fù)雜的“中人”，即改革前參加工作，改革后退休的人員，“通過實(shí)行過渡性措施，保持待遇水平不降低”。所謂“增量改革、平穩(wěn)過渡”，是指各國在公職人員職業(yè)年金制度改革的過程中，基本遵循“漸進(jìn)式改革”的原則，避免因?yàn)椤靶菘耸礁母铩倍斐缮鐣?huì)震蕩[3]�？偨Y(jié)我國在廣東五地的養(yǎng)老改革試點(diǎn)教訓(xùn)，借鑒國外養(yǎng)老改革的經(jīng)驗(yàn)，可見，增量改革有助于穩(wěn)定心理，減少阻力，實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)進(jìn)行。
待遇銜接還體現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員中的“中人”由于歷史原因造成的個(gè)人社保賬戶缺額問題�！斗桨浮分刑峒啊霸诎l(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金”，《決定》中提及“在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金”。后者較前者在制度上更加明確，同時(shí)，《方案》和《決定》的區(qū)別還體現(xiàn)在對“實(shí)施后達(dá)到退休年齡，但個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的人員”處理上�！斗桨浮芬�(guī)定，“不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額一次性支付給本人，終止其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”；《決定》規(guī)定，“其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系處理和基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比照《實(shí)施若干規(guī)定》來執(zhí)行。《實(shí)施〈中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》提供了“延長繳費(fèi)五年”“一次性繳費(fèi)至滿十五年”“申請轉(zhuǎn)入戶籍所在地的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”等救助途徑。《方案》不利于該類員工的穩(wěn)定，同時(shí)也不符合國家建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的初衷�！稕Q定》體現(xiàn)了法治精神，并且為這部分人提供了繼續(xù)獲得社會(huì)保障的途徑。
三、人員流動(dòng)新規(guī)
實(shí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的出發(fā)點(diǎn)，除了體現(xiàn)社會(huì)公平外，還有促進(jìn)人員流動(dòng)的本意。在養(yǎng)老待遇雙軌制的語境下，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)三者之間的流動(dòng)極其困難，如九龍治水模式下，檔案的派發(fā)與接受。《方案》中對三者人員的流動(dòng)，按照《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》執(zhí)行。《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》對機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位三者間的流動(dòng)給出了煩瑣的說明，其中涉及機(jī)關(guān)人員流動(dòng)到企業(yè)時(shí)的“一次性補(bǔ)貼”換算問題，還有企業(yè)人員流動(dòng)到機(jī)關(guān)事業(yè)單位后，原養(yǎng)老金保險(xiǎn)賬戶的處理問題。手續(xù)的煩瑣及養(yǎng)老待遇的懸殊，使人員的流動(dòng)受阻，這并不符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下，人作為生產(chǎn)要素參與到社會(huì)建設(shè)中去的初衷。
《決定》是在打破養(yǎng)老雙軌制的前提下對人員流動(dòng)做出了新規(guī)定，由于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例相同，人員的流動(dòng)在社會(huì)保險(xiǎn)層面僅涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和社保賬戶儲(chǔ)存額的轉(zhuǎn)移，較以往方便了許多。并且對轉(zhuǎn)移的額度進(jìn)行數(shù)據(jù)上的限制，如“以本人改革后，各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移基金，參保不足1年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移基金”。
四、繳費(fèi)辦法統(tǒng)一
《方案》中對養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人與單位各分擔(dān)8%和20%的繳費(fèi)比例提供了緩沖空間，如“因退休人員較多，養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)過重，確需超過工資總額20%的，應(yīng)報(bào)勞動(dòng)保障部、財(cái)政部審批”“做實(shí)個(gè)人賬戶的起步比例為3%，以后每年提高一定比例，逐步達(dá)到8%”�！稕Q定》中，刪除了帶有緩沖性質(zhì)的描述，將個(gè)人和單位的繳費(fèi)比例定為“本人繳費(fèi)工資的8%”“單位工資總額的20%”。繳費(fèi)辦法的統(tǒng)一，一方面保障了政策執(zhí)行的效率，另一方面，也促進(jìn)了人員流動(dòng)的順利，兩方面都體現(xiàn)了養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)改革的大局意識(shí)。
五、結(jié)語
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是我國由計(jì)劃制經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的歷史遺留問題。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在體現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)人員流動(dòng)方面起到的意義極為重大。在2008年的廣東五地養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)過程中，所遇到的阻力大都是大局觀不足造成的�！稕Q定》中采取的機(jī)關(guān)事業(yè)單位聯(lián)動(dòng)、職業(yè)年金制度化、人員流動(dòng)新規(guī)、繳費(fèi)辦法統(tǒng)一等新舉措，立足于整體，不糾結(jié)于某個(gè)問題的某一方面，而是將所有問題看作一盤棋，秉持法治、效率、穩(wěn)定的原則，堅(jiān)持“增量改革”，化解了各問題間的因果聯(lián)系，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)改革能夠取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
