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　　隨著城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民喪失了之前擁有的土地，成為“失地農(nóng)民”。這一群體總體文化程度低，無(wú)技術(shù)特長(zhǎng)，基本依靠體力活或征地補(bǔ)償生活。同時(shí)，青壯年失地農(nóng)民大多選擇外出務(wù)工，只留下老人在家，這給傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式帶來(lái)沖擊，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題日益突出。當(dāng)前學(xué)界的探討主要集中在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的必要性、實(shí)踐模式、現(xiàn)狀及問(wèn)題以及政策建議四方面。

　　1. 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的必要性

　　1.1 失地農(nóng)民的定義

　　失地農(nóng)民是指在我國(guó)城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農(nóng)民。劉菁認(rèn)為，失地農(nóng)民是指國(guó)家因法定原因而征用、征收農(nóng)村集體土地所造成的無(wú)地或少地的農(nóng)村居民。而李春斌則認(rèn)為，失地農(nóng)民，就是指失去土地的農(nóng)民。①

　　1.2 失地農(nóng)民的類(lèi)型

　　劉萬(wàn)兆等指出，我國(guó)農(nóng)民失地大概有3種情況：一是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展被征地，這些農(nóng)民離城市較近，土地補(bǔ)償額也相對(duì)較高，主要依靠城市務(wù)工、經(jīng)商獲得生活來(lái)源，大部分人還保留宅基地；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被征地，因修路、開(kāi)渠、建水庫(kù)等土地被征用，但這些農(nóng)民的土地補(bǔ)償金不高，且遠(yuǎn)離城市，謀生手段較少，失地農(nóng)民的生活相對(duì)困難；三是工業(yè)用征地，其中一些失地農(nóng)民被選招為占地工。②

　　1.3 建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性

　　學(xué)界從多個(gè)維度對(duì)必要性進(jìn)行了探討。從失地農(nóng)民角度，王國(guó)軍認(rèn)為，“建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一是可以彌補(bǔ)當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、失地農(nóng)民生活保障不足的情況，二是可以協(xié)助失地農(nóng)民做好未來(lái)生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，三是可以解決農(nóng)民失地又失業(yè)、生存與發(fā)展困難的問(wèn)題�！贝送�，袁斌也指出，失地農(nóng)民面臨再就業(yè)困難、子女上學(xué)困難、醫(yī)療養(yǎng)老無(wú)保障等方面的問(wèn)題，其中以“老無(wú)所養(yǎng)”這一問(wèn)題最為嚴(yán)重，而僅憑政府的力量無(wú)法解決失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，因此建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度十分必要。③

　　從城鄉(xiāng)關(guān)系角度，鄭功成認(rèn)為，“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的缺失以及一次性補(bǔ)償政策的缺陷，造成失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題缺乏保障，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，進(jìn)而影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。”同時(shí)，金麗馥認(rèn)為，建立被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的根本要求，二是有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，三是替代土地保障功能的合理選擇�！�

　　從國(guó)家社會(huì)角度，嚴(yán)虹霞等指出，因征地引起的社會(huì)矛盾日益尖銳， 影響社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)的發(fā)展。為穩(wěn)定社會(huì)秩序，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須妥善解決失地農(nóng)民的安置問(wèn)題，尤其是老年人的生活保障問(wèn)題，必須建立起失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)。④另外，鄔克彬指出，“建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是老齡化社會(huì)的必然要求�！�

　　由此可見(jiàn)，從多個(gè)視角分析失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立都是有必要的，且具有十分重要的意義。

　　2. 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐

　　2.1 以宏觀、微觀層面劃分

　　一些學(xué)者從宏觀層面對(duì)全國(guó)各地的各種保障模式進(jìn)行了梳理，如殷俊和李曉鶴將當(dāng)前我國(guó)各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)踐中的主要模式總結(jié)為北京“城�！�、上�！版�(zhèn)�！薄⒅貞c“商�！�、青島“農(nóng)�！薄⒛暇�“基本生活保障”、杭州“雙低”、廣州“完全積累賬戶(hù)”等各具特點(diǎn)的模式。一些學(xué)者從微觀層面對(duì)養(yǎng)老保障資金的管理及籌集也進(jìn)行了總結(jié)。如，米紅和楊翠迎將當(dāng)前新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度概括為三種實(shí)踐類(lèi)型：進(jìn)口補(bǔ)貼模式、出口補(bǔ)貼模式、進(jìn)出口雙補(bǔ)模式。

　　2.2 以責(zé)任主體劃分

　　大多學(xué)者把其分為社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)。失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，即以各縣、市區(qū)人事勞動(dòng)社會(huì)保障局為實(shí)施部門(mén)，運(yùn)作失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。失地農(nóng)民商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，即以商業(yè)壽險(xiǎn)公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位， 各投保行政村交了保險(xiǎn)費(fèi)后，簽訂保險(xiǎn)合同，按合同規(guī)定，商業(yè)壽險(xiǎn)公司履行給付養(yǎng)老金義務(wù)。

　　3. 我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題

　　關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題，目前較為普遍的是采用實(shí)證研究，從個(gè)案從而探討其推廣意義。有些學(xué)者探討了全國(guó)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障情況，但因?yàn)槲覈?guó)區(qū)域差異較大，結(jié)論的普適性不強(qiáng)。如李杰認(rèn)為，現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題主要有：缺乏權(quán)威有效的法律法規(guī)依據(jù)；阻礙被征地農(nóng)民的正常流動(dòng)；制度缺乏前瞻性；社會(huì)老保險(xiǎn)政策缺乏強(qiáng)制性；基金增值渠道不暢，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。⑤

　　失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著諸多問(wèn)題，可以包括以下幾個(gè)方面：

　　3.1政府責(zé)任缺失

　　不論采用社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，都強(qiáng)調(diào)了政府的責(zé)任。但是現(xiàn)有的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在政府責(zé)任缺失問(wèn)題。如周延等指出，政府在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上存在著責(zé)任與義務(wù)的缺失，以犧牲失地農(nóng)民的利益為代價(jià)，為自己謀求經(jīng)濟(jì)利益。漠視農(nóng)民利益，存在政府制度性尋租問(wèn)題現(xiàn)象。⑥同時(shí)劉萬(wàn)兆等認(rèn)為，我國(guó)政府財(cái)政支出用于社會(huì)保障的比例與其他國(guó)家相比是較低的。⑦

　　3.2政策缺乏強(qiáng)制性

　　史先鋒等的調(diào)查顯示，“政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占8.3%。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，如理財(cái)能力不足、養(yǎng)老觀念相對(duì)滯后等，無(wú)法對(duì)自己的養(yǎng)老問(wèn)題做出合理的安排。因此，本著對(duì)失地農(nóng)民負(fù)責(zé)的態(tài)度，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老無(wú)憂�！�

　　3.3保障水平低

　　史先鋒等提到，“有22.1% 的失地農(nóng)民因?yàn)楸Ｕ纤�平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在 200～300元，有的地區(qū)不到 100元，靠這點(diǎn)微薄的養(yǎng)老金要想實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老無(wú)憂幾乎是不可能的。” 　　3.4保險(xiǎn)基金管理不完善，監(jiān)督機(jī)制不足

　　保險(xiǎn)費(fèi)籌集、管理和使用的機(jī)構(gòu)均設(shè)置在具體運(yùn)作部門(mén)地方勞動(dòng)保障局之下，具有管理者和使用監(jiān)督者雙重身份，這不符合三權(quán)分離的國(guó)際通行做法。政府部門(mén)擠占、挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的事件就難以從制度上徹底杜絕，所造成的虧空最終只能由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)�？偠�言之，當(dāng)前的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)還存在很多問(wèn)題，大多學(xué)者認(rèn)為制度層面是深層次原因。

　　4. 建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

　　針對(duì)我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題，學(xué)者們的探討大體有以下四個(gè)方面：（1）將失地農(nóng)民完全納入社保體系，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接。劉萬(wàn)兆等認(rèn)為，“失地農(nóng)民最終要納入城市居民范疇，為他們提供養(yǎng)老保障，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的順利接軌，鋪通建立城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。”（2）建立完全積累制的個(gè)人賬戶(hù)模式。學(xué)界傾向于為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式應(yīng)是個(gè)人賬戶(hù)式的完全積累制，采取政府出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人繳一點(diǎn)。如，袁斌等認(rèn)為，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式。（3）建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)金的管理制度。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金要實(shí)行單獨(dú)管理辦法，并且還要充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。（4）建立土地出讓金按比例投入農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度。如有學(xué)者以“土地?fù)Q保障”的政策建議，即強(qiáng)制從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　5.結(jié)語(yǔ)

　　關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的研究，我國(guó)學(xué)術(shù)界已取得一定的成果，尤其在制度建立、模式采用方面有了許多探索。同時(shí)也存在一些不足：首先，研究方法上缺乏整合。一部分基于某地案例研究，總結(jié)相應(yīng)對(duì)策；另一部分基于一般現(xiàn)狀展開(kāi)論述。這兩大部分尚未實(shí)現(xiàn)有效整合，因而研究結(jié)論的針對(duì)性和普適性較差；其次，研究多局限于理論層面，缺乏系統(tǒng)性的制度建構(gòu)探討。

　　綜上，建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要我們從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，堅(jiān)持遵守社會(huì)保障提倡的基本生存權(quán)、公平性、普遍性、強(qiáng)制性、保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。同時(shí)，也要求政府在實(shí)踐中勇于承擔(dān)責(zé)任，不斷地創(chuàng)新，以便更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

　　注解：

　�、� 劉菁. 論失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)[J].黨政干部論壇，2007（3）.

　�、� 劉萬(wàn)兆，盧闖，王春平，等.我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2007（6）： 36- 37.

　　③ 袁斌，陳樹(shù)文.我國(guó)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)， 2008（3）： 90- 93.

　�、� 嚴(yán)虹霞，張宏.失地農(nóng)民社會(huì)保障安置模式研究[J].南京社會(huì)科學(xué)，2007（5）： 103- 107.

　　⑤ 李杰.關(guān)于建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的思考[J].延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2007（4）.

　�、� 周延，姚曉黎.政府在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)中責(zé)任和義務(wù)的缺失及完善[J].農(nóng)村觀察， 2006（2）： 40- 44.

　�、� 劉萬(wàn)兆，盧闖，王春平，等.我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2007（6）： 36- 37.