我國(guó)公務(wù)員考核制度存在的問(wèn)題探討
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論文導(dǎo)讀：公務(wù)員考核。未能將公務(wù)員考核與績(jī)效政府建設(shè)很好地結(jié)合。政治體制原因。規(guī)則設(shè)計(jì)原因。績(jī)效政府，我國(guó)公務(wù)員考核制度存在的問(wèn)題及原因分析。
關(guān)鍵詞：公務(wù)員考核，績(jī)效政府，政治體制，規(guī)則設(shè)計(jì)
我國(guó)對(duì)于官吏的考核自古有之，明君賢臣是古代治國(guó)安邦之本，賢臣緣于治吏有道，而“治吏之重在于考課”[1]，考課即當(dāng)今的考核，可見(jiàn)古代在官員治理中對(duì)于考核的重視。重視對(duì)官吏政績(jī)的考核，憑考核結(jié)果任用官吏，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，任人唯賢，這是中國(guó)歷朝歷代整頓吏治的共同措施。新中國(guó)成立前，新民主主義革命時(shí)期我黨建立了干部考核制度，新中國(guó)成立后，關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部考核的規(guī)定不斷得到健全和完善，1993年我國(guó)建立公務(wù)員制度，公務(wù)員考核有了制度保證，2006年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）為公務(wù)員考核提供了法律依據(jù)，進(jìn)一步完善了公務(wù)員考核制度。2007年1月實(shí)施的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》作為與《公務(wù)員法》配套的單向法規(guī)，為公務(wù)員考核提供了專門的法律依據(jù)。
一、公務(wù)員考核制度概述
公務(wù)員考核，是指國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)依據(jù)其管理權(quán)限，運(yùn)用現(xiàn)代的人事管理方法和法定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，對(duì)國(guó)家公務(wù)員的思想品德、業(yè)務(wù)能力、工作效率、工作實(shí)績(jī)和廉政狀況，定期和不定期地進(jìn)行考察，公正地評(píng)出等次，并以此作為公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、晉職、晉級(jí)、培訓(xùn)等的客觀依據(jù)。
具體而言，公務(wù)員考核制度包括以下方面：1、考核對(duì)象和考核主體�？己藢�(duì)象為已確定公務(wù)員身份的人，包括領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員。領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核主體是主管機(jī)關(guān)，即按照管理權(quán)限管理領(lǐng)導(dǎo)成員的各級(jí)黨委及其組織部門。非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核主體是本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、主管領(lǐng)導(dǎo)和本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人授權(quán)的考核委員會(huì)。2、考核內(nèi)容。對(duì)公務(wù)員的“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面進(jìn)行考察，重在實(shí)績(jī)。3、考核形式。平時(shí)考核與定期考核相結(jié)合。對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的定期考核為年度考核。4、考核程序。主要規(guī)定定期考核的程序和方法。畢業(yè)論文，績(jī)效政府。5、考核結(jié)果等次。分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等級(jí)。6、考核結(jié)果的運(yùn)用�！豆珓�(wù)員法》規(guī)定，定期考核結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。
二、我國(guó)公務(wù)員考核制度存在的問(wèn)題
雖然我國(guó)公務(wù)員考核制度已經(jīng)確立，但是在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施中存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致該制度的積極作用未能有效發(fā)揮。存在的主要問(wèn)題包括以下九個(gè)方面。
1、考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)，德、能、勤、績(jī)、廉五項(xiàng)考核內(nèi)容太抽象，導(dǎo)致考核的可操作性不強(qiáng)�！豆珓�(wù)員法》對(duì)考核內(nèi)容作了原則規(guī)定，對(duì)公務(wù)員的“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面進(jìn)行考察，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)，即“績(jī)”�！豆珓�(wù)員考核規(guī)定（試行）》對(duì)五個(gè)方面作了具體化的規(guī)定：德，是指思想政治素質(zhì)及個(gè)人品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德等方面的表現(xiàn)。能，是指履行職責(zé)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。勤，是指責(zé)任心、工作態(tài)度、工作作風(fēng)等方面的表現(xiàn)�？�(jī)，是指完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、效率和所產(chǎn)生的效益。廉，是指廉潔自律等方面的表現(xiàn)。不難看出，考核的內(nèi)容雖然明確，但具體的考核指標(biāo)仍未制定，缺乏衡量五個(gè)方面好壞的依據(jù)。如，道德水平高低如何評(píng)判，業(yè)務(wù)素質(zhì)好壞以何指標(biāo)衡量，工作所產(chǎn)生的效益如何界定，等等，原則而非具體的規(guī)定使得考核缺乏可操作性。
2、以定性考核為主，缺乏定量考核，導(dǎo)致考核在很大程度上受到主觀因素影響，考核結(jié)果有失公正客觀。這一問(wèn)題表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，考核內(nèi)容定性化，缺乏量化指標(biāo)，上文已有說(shuō)明。其二，確定考核等級(jí)的條件（標(biāo)準(zhǔn)）定性化，根據(jù)不同的工作表現(xiàn)劃定不同的等級(jí)，這一點(diǎn)毋庸置疑，但是不同的工作表現(xiàn)單純地以模糊性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判難免造成考核過(guò)程中難以把握或者胡亂把握的情況。模糊性的標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在“突出”、“高”、“強(qiáng)”、“好”、“一般”、“較高”、“較強(qiáng)”、“較好”、“較差”等定性考核上，評(píng)判必然會(huì)受到考核者主觀因素的影響，不能對(duì)被考核者作出公正客觀的評(píng)價(jià)。
3、考核主體單一，以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)考核為主，缺少公眾和其他主體的參與，導(dǎo)致公務(wù)員對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)。從我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員考核制度中的考核主體和考核方式來(lái)看，考核主體主要是被考核者的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，成立專門的考核委員會(huì)的做法并不普遍。雖然對(duì)于一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核加入民主測(cè)評(píng)的環(huán)節(jié)，但往往成為走過(guò)場(chǎng)，流于形式。作為公共服務(wù)對(duì)象的廣大公眾而言，尚不存在評(píng)價(jià)公共服務(wù)提供者即公務(wù)員的充分信息和暢通渠道，也就意味著最有發(fā)言權(quán)的人的評(píng)判聲音未被傾聽(tīng)，使得考核結(jié)果的權(quán)威性大打折扣，也成為公務(wù)員媚上欺下作風(fēng)的緣由。畢業(yè)論文，績(jī)效政府。
4、考核方法陳舊，仍停留在填寫表格的手工操作階段，未能借助辦公自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)手段，導(dǎo)致考核成本增加，效率降低。公務(wù)員的年度考核要填寫統(tǒng)一的《公務(wù)員年度考核登記表》，表格的設(shè)計(jì)很簡(jiǎn)單，不能體現(xiàn)不同級(jí)別、不同崗位、不同地區(qū)、不同工作性質(zhì)的公務(wù)員的差異性，降低公務(wù)員考核的科學(xué)性。同時(shí)，未能將科技進(jìn)步的成果運(yùn)用于公務(wù)員考核之中，辦公自動(dòng)化、無(wú)紙辦公的環(huán)保理念、電子政務(wù)、網(wǎng)上政府等理念和手段都未得到有效運(yùn)用，造成資源浪費(fèi)、效率低下，正如周志忍教授指出:“我國(guó)的績(jī)效評(píng)估還處在原始的手工業(yè)水平上”。這也使得公務(wù)員考核缺乏透明性，成為對(duì)于公眾而言的“神秘游戲”。
5、考核結(jié)果等級(jí)較少，只有優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等級(jí)，且優(yōu)秀率有嚴(yán)格規(guī)定，導(dǎo)致考核結(jié)果出現(xiàn)“稱職大平臺(tái)”現(xiàn)象，不能客觀考核公務(wù)員的優(yōu)劣。相對(duì)于《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的優(yōu)秀、稱職、不稱職三個(gè)考核結(jié)果等級(jí)，現(xiàn)行的《公務(wù)員法》已有所改進(jìn)，增加了“基本稱職”等級(jí)，但是等級(jí)仍然偏少，特別是“優(yōu)秀”和“稱職”之間缺少過(guò)度等級(jí)，加之對(duì)優(yōu)秀率的限制（《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》第十一條明確規(guī)定：公務(wù)員年度考核優(yōu)秀等次人數(shù)，一般掌握在本機(jī)關(guān)參加年度考核的公務(wù)員總?cè)藬?shù)的百分之十五以內(nèi)，最多不超過(guò)百分之二十。），使得很多工作表現(xiàn)優(yōu)良的公務(wù)員只得被“歸入”稱職等級(jí)，對(duì)公務(wù)員個(gè)人而言有失公允。在現(xiàn)實(shí)考核中，普遍存在論資排輩，“優(yōu)秀”輪流做的情況；而被評(píng)為基本稱職和不稱職的公務(wù)員為數(shù)很少，這樣便出現(xiàn)兩頭小、中間大的考核結(jié)果布局狀況，被稱為“稱職大平臺(tái)”，公務(wù)員的優(yōu)劣很難被客觀公正的評(píng)判。
6、考核結(jié)果不能與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲和職業(yè)生涯發(fā)展相結(jié)合，導(dǎo)致考核起不到應(yīng)有的激勵(lì)作用，使考核流于形式。公務(wù)員考核的目的一方面是依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，另一方面是在考核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，通過(guò)相關(guān)制度加以解決，前者涉及獎(jiǎng)懲，如將考核結(jié)果與公務(wù)員的升降、工資、辭退、獎(jiǎng)勵(lì)等制度相結(jié)合；后者涉及公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展，如將考核結(jié)果與公務(wù)員的培訓(xùn)制度相結(jié)合，二者結(jié)合，最終促進(jìn)公務(wù)員勤政廉政，實(shí)現(xiàn)建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍的目標(biāo)。但現(xiàn)行考核制度重獎(jiǎng)輕懲，“獎(jiǎng)”表現(xiàn)在年終獎(jiǎng)金、獲得嘉獎(jiǎng)、記三等功等方面；而“懲”雖有規(guī)定但未與公務(wù)員處分相結(jié)合，降低了“懲”的力度，從而降低考核的威懾力。從考核實(shí)踐來(lái)看，被評(píng)為優(yōu)秀和稱職的公務(wù)員都能拿到年終獎(jiǎng)金，據(jù)此，絕大多數(shù)公務(wù)員都能獲得這一獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)也就失去了激勵(lì)的作用。“懲”的力度也不能給予公務(wù)員足夠的震懾，數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)800多萬(wàn)公務(wù)員，1996至2003年，辭退的僅19374人，每年2421人，年均辭退率僅為0.03%[2]。此外，公務(wù)員考核結(jié)果與培訓(xùn)的結(jié)合也不緊密。
7、考核程序不合理，缺少考核者與被考核者的溝通，導(dǎo)致雙方信息不對(duì)稱，不能提高公務(wù)員參與考核的積極性。在公務(wù)員考核中，被考核者處于被動(dòng)地位，考核的組織者發(fā)放表格，被考核者填寫表格，之后等待考核結(jié)果，最后于考核結(jié)果送達(dá)后在考核表上簽字以表示贊同和接受。走過(guò)場(chǎng)式的考核大多取得“皆大歡喜”的結(jié)果，使得考核者與被考核者之間的溝通成為沒(méi)有必要或者被邊緣化，考核也因此黯然失色。
8、法律法規(guī)不健全，雖然有《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（實(shí)行）》，但法律規(guī)定的原則性太強(qiáng)，操作性較差。《公務(wù)員考核規(guī)定（實(shí)行）》“所稱公務(wù)員考核是指對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員的考核，由主管機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理。”可見(jiàn)這一針對(duì)公務(wù)員考核的單向法規(guī)并未將所有公務(wù)員納入到考核對(duì)象之列，不具有對(duì)全體公務(wù)員的普適性�！豆珓�(wù)員法》原則上規(guī)定考核適用于所有公務(wù)員，但也區(qū)分了對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員和領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的不同考核規(guī)定，且操作性不強(qiáng)。
9、未能將公務(wù)員考核與績(jī)效政府建設(shè)很好地結(jié)合，使得對(duì)公務(wù)員個(gè)人的考核與政府目標(biāo)相脫節(jié)，不利于績(jī)效政府建設(shè)。畢業(yè)論文，績(jī)效政府。畢業(yè)論文，績(jī)效政府。[3]
三、我國(guó)公務(wù)員考核制度存在問(wèn)題的原因
綜上，我國(guó)公務(wù)員考核制度及其實(shí)施中存在諸多問(wèn)題，產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因分析如下：
1、政治體制原因。我國(guó)實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的一元領(lǐng)導(dǎo)，公務(wù)員制度要遵循“黨管干部”的原則，現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員與黨員身份高度重合，因此絕大多數(shù)公務(wù)員既要受到黨的規(guī)章條例決定的約束，又要接受公務(wù)員方面的法律規(guī)范的制約，在黨政關(guān)系尚未完全理順的前提下，客觀上形成了對(duì)公務(wù)員的雙重管理，在公務(wù)員的考核上，特別是對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員采取了不同的主體、方式、程序，考核結(jié)果的運(yùn)用也存在差異，這不僅降低了考核效率，也容易在考核過(guò)程中出現(xiàn)混亂。在政治體制改革推進(jìn)的過(guò)程中，法律制度的不健全不完善也是造成公務(wù)員考核制度出現(xiàn)問(wèn)題的重要原因。
2、文化方面原因。其一，受中國(guó)傳統(tǒng)文化中“和為貴”的思想影響，在考核中出現(xiàn)“一團(tuán)和氣” “皆大歡喜”的局面，加之中庸思維起作用，考核結(jié)果便出現(xiàn)了優(yōu)秀輪流做、“稱職大平臺(tái)”現(xiàn)象。其二，行政文化建設(shè)滯后，全心全意為人民服務(wù)、追求效率、優(yōu)勝劣汰、廉潔自律的文化氛圍淡薄，直接影響考核制度的發(fā)展。其三，政治文化較落后。政治民主化進(jìn)程尚須推進(jìn)，公民意識(shí)尚未完全形成，公民的政治民主權(quán)利尚未得到充分保障，公民的知情權(quán)、參與權(quán)不能得到很好落實(shí)，在公務(wù)員考核中，公民的作用未得到有效發(fā)揮。
3、規(guī)則設(shè)計(jì)原因。畢業(yè)論文，績(jī)效政府。如同游戲必須講規(guī)則一樣，公務(wù)員考核也有一套規(guī)則，其中下屬對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的民主測(cè)評(píng)和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬的評(píng)價(jià)定級(jí)似乎成了一種默認(rèn)的交易，造成二者相安無(wú)事的局面，使得公務(wù)員考核成為形式。畢業(yè)論文，績(jī)效政府。
綜上，我國(guó)的公務(wù)員考核在制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)施中尚存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致問(wèn)題出現(xiàn)的原因是多方面的，既有政治體制的原因，也有文化和規(guī)則設(shè)計(jì)方面的原因，要解決這些問(wèn)題，必須以我國(guó)的現(xiàn)實(shí)為依托，在黨的一元領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)大力推進(jìn)政治體制改革，建設(shè)優(yōu)秀的行政文化，探索適合我國(guó)國(guó)情的有效的公務(wù)員考核制度。
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