淺析政治學(xué)視野中的公共政策價值
2016-04-22 19:27:48 安裝信息網(wǎng)
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內(nèi)容提要：就現(xiàn)代政府而言，公共政策的價值取向大多以功利主義倫理學(xué)為基本依據(jù)，秉持為最大多數(shù)人謀取最大的利益的核心原則進行政策效果評估。盡管這種方法論有著簡潔，明了的效果，但是它卻無法平衡大多數(shù)人的利益和少數(shù)人的代價。本文以政治學(xué)的視野出發(fā)，力圖闡明價值，利益之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而彌補功利主義方法論的先天不足。
關(guān)鍵詞語：價值 利益
美國政治學(xué)學(xué)者戴維?伊斯頓從政治學(xué)系統(tǒng)分析論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因而得出：公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。這一定義突出了三個思想：
1．制定公共政策是為了價值分配
2．分配的范圍是全社會
3．分配的影響力是權(quán)威性
很顯然，這種理解是從政治學(xué)原理的角度出發(fā)，強調(diào)的是公共政策的分配功能，在這里關(guān)于“價值”的理解是最寬泛的，它包括了一切有用的資源。這種理解暗含著一個基本的政治學(xué)的假設(shè)，即利益及利益關(guān)系是人類社活動的基礎(chǔ)，而政府的基本職能，就是對利益進行社會性的分配。公共政策就是政府進行社會性利益分配的主要形式。那么要實現(xiàn)“對全社會價值作有權(quán)威的分配”的公共政策的主體在行為中必將是“趨利弊害”的，也就是說有要求達到“利益最大化”的價值取向，這樣政策的效果才能凸現(xiàn)。但是必須指出的是政府在利用公共政策去保護，滿足一部分人的利益需求的同時，抑制、削弱了甚至是打擊了另一部分人的利益，以達到一種新的利益結(jié)構(gòu)。這種主張本質(zhì)上體現(xiàn)了功利主義的價值取向。
一、對戴維?伊斯頓的公共政策價值的追問
“公共政策是對全社會的價值作權(quán)威性的分配”，換言之，一項政策的實質(zhì)在于通過其本身不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們，這種定義天然地存在著缺陷。
追問一:公共政策僅止于分配嗎？公共政策的確具有價值分配功能，但人們會沿著這一話語邏輯發(fā)問：公共政策僅止于分配嗎？與分配同系列的生產(chǎn)、交換和消費，是否也是公共政策的功能所在？我們認(rèn)為，公共政策除了分配社會價值的功能外，還具有生產(chǎn)、交換和消費社會價值的功能，表現(xiàn)在：1）政府通過執(zhí)行直接投資、國家控股等政策，直接創(chuàng)制公共物品和公共服務(wù)。2）通過簽訂和執(zhí)行政府間外貿(mào)協(xié)議，遵循比較優(yōu)勢原則，互相交換社會價值。WTO本質(zhì)上就是為了更好地實現(xiàn)國內(nèi)外社會價值的交換和互惠。3）通過制定擴大內(nèi)需等政策，鼓勵民眾消費社會價值。如果沒有公共政策的消費功能，公共政策對社會價值的生產(chǎn)、分配和交換功能就失去了存在的意義。
追問二：全社會的價值都能夠分配嗎？在戴維?伊斯頓的視野中，價值就是對人們有價值的東西。然而，對人們有效用的東西太多了：陽光、雨露、地?zé)�、臭氧層等是價值；財產(chǎn)、權(quán)力、地位、榮譽等也是價值。前者顯然是公共政策所不能分配的，后者則可以經(jīng)由公共政策被分配給不同的群體。我們不妨把前者稱為自然價值，把后者稱為人為價值。一般地說，公共政策能夠分配人為價值，但卻不能分配自然價值。
追問三：以什么樣的價值體系進行分配？從邏輯上說，政府首先必須起自身的價值標(biāo)準(zhǔn)，才可能對社會價值進行分配。換言之，政府根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)分配社會價值，這是很值得研究和商榷的，不可一概而論。
追問四：價值的分配對象一定是或選嗎？在戴維?伊斯頓看來，公共政策的實質(zhì)在于不讓一部分人享有某種價值，而允許另一部分人占有它們。這里面暗含著一個假設(shè)：公共政策的對象既有受益者又有非受益者。這是不符合實際的�，F(xiàn)實中，公共政策在分配價值時可能有三種情形：一是既有受益者又有非受益者，這是比較常見的情形；二是只有受益者，沒有非受益者，比如政府加強國防的公共政策，能夠為全社會帶來價值；三是只有非受益者，沒有受益者。比如阿富汗塔利班政權(quán)，在國內(nèi)推行強權(quán)壓制，在國際上又庇護恐怖組織，最后造成以美英為首的“反恐”聯(lián)合軍隊的空中地面的沉重打擊。國內(nèi)的強權(quán)政策沒有給阿富汗人民帶來福祉，反而造成了國力衰微和民生凋敝，可謂內(nèi)憂外患。這就是一種完全失敗的公共政策。因此，公共政策并非分配的或選性。
綜上可見，戴維?伊斯頓的這種順應(yīng)功利主義價值引導(dǎo)的主張，更多地顧及眼前利益而不是長遠(yuǎn)利益，更多地關(guān)注政策的經(jīng)濟利益，而忽視政策的社會效益，更多地關(guān)注生產(chǎn)力的發(fā)展，而忽視社會精神生活的享受，從本質(zhì)上沒有完成平衡利益，所以有著明顯的弊端，并且是經(jīng)不起追問的！
二、功利主義價值取向的形成和其優(yōu)點
在政治學(xué)理論當(dāng)中，現(xiàn)代公共政策價值依據(jù)主要是來自古典自由主義（Ｃｌａｓｓｉｃａｌ Ｌｉｂｅｒａｌｉｓｍ）的界定，而后者植根于深厚的英國經(jīng)驗論哲學(xué)傳統(tǒng)，以功利主義為其基本的出發(fā)點。秉持功利主義倫理學(xué)的學(xué)者，以行為所能帶來的效果來衡量該行為的價值，屬于行為的“效果論”（Ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｉａｌｔｈｅｏｒｉｅｓ）。他們認(rèn)為，在現(xiàn)實生活中，過多地討論抽象的道德規(guī)范是沒有意義的，作為理性、自利的個人，他的最大追求就是趨利避害，尋求自身的“快樂”（ｐｌｅａｓｕｒｅ）。因此，如果一項行為，能夠給行為者或行為所涉及到的人（ｐｅｏｐｌｅｃｏｎｃｅｍｅｄ，ｉｎｖｏｌｖｅｄ）帶來快樂，并進而給全社會帶來“最大多數(shù)人的最大快樂”，它就是道德的。
回顧現(xiàn)代政府的政策實踐，我們發(fā)現(xiàn)，功利主義較之傳統(tǒng)的道德理想主義而言，因其便于操作，實際上已經(jīng)成為公共權(quán)力運行的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。歸根結(jié)底，這種選擇是近代以來社會經(jīng)濟生活的必然要求，也是與現(xiàn)代政府為更好地履行其職能而作出的當(dāng)然選擇。
現(xiàn)代政府建立在資本主義自由市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)之上。為了保證市場的正常運轉(zhuǎn)，當(dāng)時的思想家們重新詮釋了政府的起源和基本的職能。洛克（ＪｏｈｎＬｏｃｋｅ）在《政府論》一書中，對此就作了經(jīng)典性的論述。他論證道，在人類進入政治社會之前，存在著一種“自然狀態(tài)”（ｎａｔｕｒａｌｓｔａｔｅ）。在這種狀態(tài)下，人們雖然過著自由、理想的生活，但是由于缺乏有權(quán)威的公共裁判者，當(dāng)發(fā)生爭端或它的成員受到傷害時，就有無法進行申訴和決定爭端等種種“不方便”之處。為了避免并挽救自然狀態(tài)的種種不方便，人們通過訂立社會契約（ｓｏｃｉａｌｃｏｎｔｒａｃｔｓ），讓渡出一部分天賦的基本權(quán)利，共同形成政府的公共權(quán)力。但是，人的自由、平等和財產(chǎn)權(quán)仍然得以保留。政府作為行使公共權(quán)力的公共機構(gòu)，其基本職能就是“為了規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來分割的權(quán)利；而一切都只是為了公眾的福利�！�
近代以來的民主政府皆秉持這一信念，通過宣告“為大多數(shù)人謀福利”這一目標(biāo)而獲得政權(quán)的合法性。這樣，公共權(quán)力不再是君主或少數(shù)統(tǒng)治階級推行自己的意志、對社會進行控制和壓迫的手段，它最基本的職能是服務(wù)，是作為社會沖突與糾紛必要的處理者和裁判者而存在，是社會自由運轉(zhuǎn)之外的一個補充力量。盡管隨著科技的發(fā)展，社會分工的日益細(xì)化，社會生活的日益復(fù)雜化，政府的管理觸角伸到了越來越多的領(lǐng)域，它的職能仍大致規(guī)范于“糾正市場缺陷，提供公共物品，維護公共秩序”三個方面。政府職能的履行是通過輸出公共政策來實現(xiàn)的，因而，一個合理合法的公共政策必須與政府的宗旨相吻合，即它必須符合社會大多數(shù)人的最大利益，以這一功利主義的準(zhǔn)則為基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
功利主義的突出優(yōu)點主要表現(xiàn)在：
1、肯定和突出了人的自然性??欲望和追求
2、對幸福和追求快樂生活的推崇
3、政府以公共權(quán)力主體的角色出現(xiàn)，使政府的職能與行為最大限度地社會化
4、以“效果論”來評價公共政策的價值鮮明可見
5、以定量的方法來分析公共政策以及行為結(jié)果是對社會科學(xué)的豐滿
三、功利主義公共政策的悖論
一座小城陷入了極度混亂和經(jīng)濟貧困，失業(yè)人數(shù)劇增，領(lǐng)導(dǎo)混亂，公民生活悲慘。只有使一小部分公民淪為奴隸才能解決所有重要的社會問題。實現(xiàn)奴隸制度會使社會幸福水準(zhǔn)普遍提高，甚至奴隸在物質(zhì)方面的境況也不會比先前更惡化。但是，奴役少數(shù)人，使之為大多數(shù)人服務(wù)顯然是不道德的。大多數(shù)人無權(quán)以這種方式對待少數(shù)人”。當(dāng)然，這個反例證描述的是一種虛擬的極端化的情形，但是它已經(jīng)相當(dāng)深刻地暴露出功利主義倫理道德上的嚴(yán)重缺陷--為了達致社會中大多數(shù)人的幸福，為了維護大多數(shù)人的利益，我們可以“道德地”忽略或侵害少數(shù)人的權(quán)利和利益。
所以功利主義的價值取向在理性化程度高、強制性高的公共政策中，往往導(dǎo)致某些群體和個體產(chǎn)生倒退性的失范行為，這種失范行為的表現(xiàn)集中于兩個方面：只講物質(zhì)利益的追求，拜金主義嚴(yán)重，不講精神利益；只講個人利益，不顧集體與國家利益。公共政策的本質(zhì)要求是要在不同的利益關(guān)系與利益矛盾中，尋求出平衡利益關(guān)系，解決利益矛盾的量與質(zhì)的規(guī)定，以約束和規(guī)范多元利益主體。因此，在維護大多數(shù)人的利益的同時，無法控制少數(shù)人的利益，補償他們的代價，在解構(gòu)一種舊價值的同時，沒有能力去建立一種新價值，以此達到利益的平衡。這是功利主義價值取向上不可擺脫的缺陷。
四、政治學(xué)視野中的公共政策價值
（一） 透析價值
根據(jù)辯證唯物主義關(guān)于“存在決定意識”的哲學(xué)原理，價值是一種觀念形態(tài)，是人們的社會存在之于人們的意識的一種反映。價值之于個體是關(guān)于事物好與壞，對與錯，優(yōu)與劣，強與弱，多與少的一種主觀認(rèn)定，之于群體則是一種主觀認(rèn)定，又是一種社會存在，是一種主觀認(rèn)定與客觀存在相統(tǒng)一的偏好。同時價值還是主觀思維沉淀的產(chǎn)物，亦是一種思維定勢，它表現(xiàn)為一定的主體所具有的不依具體情況的改變而轉(zhuǎn)移的期望，肯定，支持或反對，放棄，厭惡的評價標(biāo)準(zhǔn)。
總之，價值的本質(zhì)是主客體關(guān)系中表現(xiàn)出來的客體之于主體的意義和效用。
（二） 公共政策的價值的確認(rèn)和導(dǎo)向原則
價值標(biāo)準(zhǔn)，價值組合，價值對抗，價值假定，價值分析，價值判斷，價值取向，價值分配等價值問題構(gòu)成了現(xiàn)代公共政策的基石。可以認(rèn)為，一切公共政策都是為了尋求價值，確認(rèn)價值，實現(xiàn)價值，創(chuàng)造價值，分配價值。
政府所做的事業(yè)是社會的公共事業(yè)，基本目的是最大程度地滿足社會廣大群眾的物質(zhì)與文化需要。馬克思主義理論指出，“人的全部活動都是在追求著某種價值目標(biāo)，價值目標(biāo)越大，越是同活動的主體的需要相一致，人們所激發(fā)的潛能也就越大。所以政府所制定的政策價值取向是為社會不同群體的實踐活動提出行動導(dǎo)向，離開了導(dǎo)向，就失去了政策存在的意義。但是這種導(dǎo)向是有原則的：
1、合規(guī)律與合目的性的統(tǒng)一。通常人們都按照自身需求去進行價值選擇，千方百計地要求實現(xiàn)其目的，但困難在于如何使主體需求的尺度與客觀世界的尺度結(jié)合，即合目的性與合規(guī)律性想統(tǒng)一。
2、社會選擇與個人選擇的統(tǒng)一。作為統(tǒng)治階級的利益工具，公共政策要具有保障社會穩(wěn)定、發(fā)展的功能。協(xié)調(diào)不同的人的需要與利益，就個體需要或價值，會處于矛盾狀態(tài)，只講個人選擇，不講社會選擇，或者只談社會選擇，不談個人選擇，都有其片面性。
3、兼顧與急需的統(tǒng)一。任何選擇，不是無重點的，比如，對于那些多數(shù)人溫飽尚無解決的貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)卣恼邇r值取向首先是脫困，而對于那些溫飽早已解決的地方，其政策取向卻是奔小康。急需解決什么，兼顧解決什么是不同的，但突出重點，兼顧一般是必須堅持的。
確認(rèn)政策的價值涵義關(guān)鍵在于確認(rèn)價值的性質(zhì)，目的及其利益的傾向。在這里，主要通過確認(rèn)兩個問題來實現(xiàn)：其一，政策制定過程中相關(guān)主體價值認(rèn)同的一致性，其中涉及兩個主體和一種關(guān)系，即政策制定系統(tǒng)的認(rèn)同程度，政策適用系統(tǒng)的認(rèn)同程度以及兩個系統(tǒng)之間在特定政策問題上的認(rèn)同程度。其二，該項政策的投入產(chǎn)出比是否合理。
（三） 政治學(xué)中視野中的分析
1、 功利主義在公共政策價值評價上的偏頗
自二十世紀(jì)五六十年代“政策科學(xué)”誕生以來，科學(xué)技術(shù)和數(shù)學(xué)模型被廣泛得運用過程中，高度地和功利主義相結(jié)合，并且大大解決了以往社會科學(xué)研究“沒有對改進政策制定和提高政策質(zhì)量產(chǎn)生多大影響和意義”這個客觀事實，大大提高了政策的有效度。但是在實踐中無論是“理性選擇模式”還是“有限理性決策模式”無不是通過對各種預(yù)備政策方案實施后可能產(chǎn)生的結(jié)果進行預(yù)測和比較，對方案的投入--產(chǎn)出進行估價，最后選擇“最佳的方案”或“令人滿意的方案”但是就其一般而論，一項理性主義的公共政策分析及其理性選擇要求同時具備以下條件：
A．知道所有的社會價值偏好及其在社會群體中的比重
B．詳盡了解相關(guān)的資料
C． 并以此為基礎(chǔ)制定各種可能的政策方案
D．充分把握每一種政策方案各種可能的結(jié)果
E．準(zhǔn)確估計每一種政策方案的損益期望值和社會價值比
F．合理選擇最為經(jīng)濟有效的政策方案
從實踐的情況來但，要在一項政策過程中同時具備上述諸多方面的要件幾乎不可能。按照上述標(biāo)準(zhǔn)進行理性主義的公共政策分析，價值評估，要么，事實上無法進行，要么會陷入各種可能的誤區(qū)或困境。這主要是因為對任何具體的，實際的公共政策問題來說，政策的分析過程和決定過程都是極具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性的過程，這種復(fù)雜性不僅來自人類認(rèn)同自身現(xiàn)實生活和未來社會基本原則的情感傾向和利益追求，而且來自人類判別自然界運動法則和相互關(guān)系的時空界限，前者導(dǎo)致了政策決策者對社會基本價值標(biāo)準(zhǔn)的不同理解，后者則造成了政策分析者應(yīng)用理性化分析方法的有限性，從而使得理性主義的公共政策價值分析只具備部分的，過程的意義，而不具有全部的，結(jié)論的意義。
綜上，功利主義的方法論??政策科學(xué)理性主義，是在一種特定前提假設(shè)下進行的，即首先把社會中的人群假定為理性的人或群體，也正是在人的理性化的問題上，理性主義公共政策分析的邏輯起點顯得先天不足！
2、 政治學(xué)在公共政策價值評價上的界定??利益優(yōu)先
在政治學(xué)的視野中，對于公共政策價值的界定是有以個鮮明的前提的，即“人與人之間關(guān)系的本質(zhì)是利益，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。這就是說，人們總是“趨利弊害”，但與功利主義的“趨利弊害”在本質(zhì)上是向左的，我們在政治學(xué)領(lǐng)域所說的“利”是有社會化形式下的“利”，是在實現(xiàn)自己的“利益”的同時不得以損傷他人的“利益”為代價。正是基于以上觀點，政治學(xué)認(rèn)為“價值”這個普遍概念是從人們對待滿足他們需求的外界物質(zhì)的關(guān)系中產(chǎn)生的。價值產(chǎn)生在實踐基礎(chǔ)之上，反映了主客體關(guān)系中的人的、及其需求，表現(xiàn)為人從滿足需求的角度對客體進行的評判，也就是我們前面說的“客體之于主體的的意義和效用”，滿足人的需求越大，其價值也越大。但價值的大小來自何處呢？是來自滿足人的需求的客體，即利益。正是不同利益的存在，才產(chǎn)生不同的評判價值。因為價值不能是超現(xiàn)實的、離開一定的客體形式而獨立存在的東西。作為聯(lián)系主客體關(guān)系的價值，盡管反映了人們需求效用的大小，但畢竟不是滿足人們需求的具體資源。有利益存在，才有價值存在。 根據(jù)價值的定義，即主客體關(guān)系中，客體之于主體的意義和效用。政治學(xué)視野中的公共政策價值大體可分為兩個層次：
第一層次：政府--公共政策，其中主體是政府，客體是公共政策。政策之于政府的意義和效用在于它的實施推行過程中使政府得到滿意的利益分配。
第二層次：公共政策--群眾，其中主體是公共政策，客體是群眾。群眾之于政策的意義和效用在于，群眾社會中公共問題在公共政策的指引和推行中得以解決。
通觀兩個層次，我們可以明顯看到，要得到公共政策的利益最大化，獲得價值其動力是有效政府的建立和群眾社會問題的合理解決，只有在這兩個支點的強力支撐下，此行為價值域才有意義。
A．有效政府的建立
對于有效政府來說，合理的制度基礎(chǔ)是一個制度平臺。在這個平臺中，政府可以低成本地實現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率、制度效率，動態(tài)效率。我們認(rèn)為有效政府需要四個基礎(chǔ)要素：市場政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府。
（1）市場政府
有效政府是一個市場政府，即以市場為基礎(chǔ)的政府。它意味著政府的職能必須市場化，不再直接經(jīng)營競爭性物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，讓市場去生產(chǎn)和供給競爭性的物品和服務(wù)；并且在集體物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化的機制，允許有關(guān)方面在如下方面進行選擇：政府生產(chǎn)和政府供給、市場生產(chǎn)和政府供給、市場生產(chǎn)和市場供給。把政府的精力主要集中于規(guī)則的制定和實施上，營造一個有利的激勵環(huán)境，建設(shè)市場制度，并促進市場的有序運行。
（2）法治政府
有效政府是一個法治政府。有效政府不僅僅應(yīng)該在操作層次上能夠有效制定政策和實施政策，而且還應(yīng)該具有行為的確定行和可預(yù)見性，并使政府行為的制度符合這樣的邏輯，即能夠最大限度地避免制定壞的政策，同時又能夠鼓勵選擇好的政策；鼓勵抵制執(zhí)行壞的政策，實施好的政策。這就需要建設(shè)法治政府，讓政府的行為完全按照法治的軌道運行。
（3）分權(quán)政府
有效政府應(yīng)該是一個分權(quán)的政府。這對于一個大國的政府來說，尤其如此。孟德斯鳩曾經(jīng)說過："一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善。"要使一個大國免于因內(nèi)部的不完善而被摧毀，就需要建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫龋瑏砼渲脵?quán)力，避免過分集權(quán)和過分分權(quán)。從經(jīng)濟上來說，適當(dāng)分權(quán)的政府要做到任何政策的制定和實施，都應(yīng)該落實在適當(dāng)?shù)某杀臼找鎲挝簧�。適當(dāng)分權(quán)的政府，可以使政府貼近公民的需要，使政府據(jù)有比較準(zhǔn)確的成本和收益感覺，切實履行為公民服務(wù)的責(zé)任，從而更好地實現(xiàn)配置效率；適當(dāng)分權(quán)的政府，可以減少搭便車的問題，減少尋租和腐��；適當(dāng)分權(quán)的政府，可以培養(yǎng)公民的自力更生精神，自主治理公共事務(wù)，不再一旦有事就依靠政府來解決，這樣就可以減輕政府的壓力，使政府能夠把有限的資源用于解決最為迫切需要的問題上。美國學(xué)者埃莉諾?奧斯特羅姆經(jīng)過長期的實證研究，發(fā)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)闹贫劝才艞l件下，人類能夠非常有效地自主解決自己的公共問題，而不需要外在政府的干預(yù)。這說明，實行分權(quán)政府，鼓勵自主治理，不僅是可欲的，而且是有效的。
（4）民主政府
有效政府也應(yīng)該是一個民主的政府，或者說是一個充滿競爭活力的政府。在此，民主未必一定要人民當(dāng)家作主，完全控制政府官員，讓政府官員成為名副其實的公共仆人，因為從實踐上來看，公民當(dāng)家作主、完全控制政府官員、官員成為真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且這樣的民主往往使得民選政府面臨著巨大的增加公共開支的壓力，導(dǎo)致大政府，也易于導(dǎo)致許多學(xué)者所說的"民主的暴政"，結(jié)果就會像拉丁美洲的民主國家那樣陷入債務(wù)危機，也可能像印度那樣，政府無法抵制特殊利益集團的壓力，難以節(jié)省公共開支，推行市場化的變革，更可能因為民主負(fù)擔(dān)過高，而導(dǎo)致實際上普遍的政治冷漠，給少數(shù)人假借民意獨行專制的機會。實際的民主，應(yīng)該是公民負(fù)擔(dān)得起、也愿意負(fù)擔(dān)的民主，是支持有限政府，并以依憲治政和依法行政為框架，以分權(quán)框架下的自主治理為基礎(chǔ)的民主。這種民主提供特定的激勵機制，它激勵公民適當(dāng)?shù)貐⑴c公共生活，激勵政府官員更好地為公共利益服務(wù)，而不是一味地滿足特殊利益集團的偏好。在這種低要求同時也是低成本的現(xiàn)實的民主制度下，公民有更多的選擇機會，使得政府官員在競爭的激勵下，有效降低施政成本，提高效率。
B、公眾社會問題的解決
第一層面：技術(shù)層面
減少公眾的主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。換言之，即政府不是直接采取針對該公共問題的行動，從根本上調(diào)整社會利益關(guān)系，而是開動宣傳機器，推行政治社會化，以政府的價值判斷影響公眾，企圖使公眾感到：問題原來沒自己想的那么嚴(yán)重；或者問題終究會得到解決！這是一種比較適用于對危機的暫時性處理的政策做法。它給人以安慰，能夠暫時慰藉公眾的緊張狀態(tài)。例如，1929年在資本主義國家中爆發(fā)的世界性經(jīng)濟危機，它在亞洲則沉重地打擊了日本。日本國內(nèi)經(jīng)濟蕭條，失業(yè)人口激增，民怨沸騰，日本政府為轉(zhuǎn)移國內(nèi)的尖銳矛盾，于是“明智”地選擇了擴軍--戰(zhàn)爭--侵略的道路。接下來便是“日韓戰(zhàn)爭”，“侵華戰(zhàn)爭”。這樣經(jīng)濟危機所帶來的巨大的負(fù)面影響被轉(zhuǎn)嫁出去了。但這種公共政策往往給人玩弄權(quán)術(shù)，麻痹公眾之感，并且不是長久之益。
第二層面：內(nèi)容層面
減少公眾的客觀差距，即公共政策著眼于社會利益關(guān)系的調(diào)整，直接接受公共問題的挑戰(zhàn)。具體說來，它包括生產(chǎn)社會利益；分配社會利益；交換社會利益以及消費社會利益。說到底就是在控制公眾利益和權(quán)衡公眾利益。
公眾利益無疑應(yīng)當(dāng)是一切公共政策的出發(fā)點和最終目的，但公眾利益需求在現(xiàn)實過程中既存在不一致，甚至是對立的方面。就政府的社會職能而言，政府必須調(diào)和不同群體或階層意識和利益的集中代表者。因此，政府必須調(diào)和不同的利益需求而不是借公共權(quán)力。在公共利益的處理問題上，政府公共政策的水平集中表現(xiàn)在發(fā)掘相同點，平衡不同利益需求的能力上，具體表現(xiàn)在通過一種有意識的、合理的政策序列的設(shè)計和安排，既能夠保證公眾的一致性的利益，又能顧及少數(shù)公眾的特殊利益。那么如何有效地平衡公眾的利益需求呢？政府必須建立一定的理念，確定一定的標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的方法來平衡不同的政策訴求。其中，強調(diào)利益的分享，理性地追求和確定相關(guān)各方利益的相同點、近似點、相通點并加以事實的陳述，是一種緩解、減弱利益沖突的正確方法。這種方法有六個視角：
其一，直接利益與間接利益。大多數(shù)的公共政策都處在與環(huán)境的矛盾沖突中，表現(xiàn)為相關(guān)的利益群體圍繞既定的政策問題提出不同的政策主張，并試圖通過各種可能的方式使之成為最終的政策決定。而最終的決定事實上常常較多地反映了一定利益團體的直接利益，并冠以公眾利益的名義。問題在于，在反映一定利益團體利益的同時，該政策是否傷害了非對立方的公眾。如果一項政策在較多地反映一定利益團體的直接利益的同時亦為其他公眾帶來了間接的利益，那么這項政策在多數(shù)情況下是可行的。
其二，現(xiàn)實利益與未來利益。某些公共政策在一定時間內(nèi)可能會給一定的社會群體帶來一定的利益損害，但在更長的時間內(nèi)卻可以該公眾包括損害者帶來新的利益，并且，受損者或許可以得到新的利益。
其三，形式利益與內(nèi)容利益。對公眾來說，在某些公共政策問題上，與其說感性趣的是政策的內(nèi)容及其自身的利害關(guān)系，不如說感性趣的是在政策的形成過程中公眾的民主權(quán)利是否受到應(yīng)有的尊重，是否因為政府的公共政策而確立了一定的社會生活的準(zhǔn)則。
其四，利益和代價。通常，獲取一定的利益總要付出一定的代價，但代價并不一定總是與利益成正比。那么我們就應(yīng)該討論公共政策的利益和公共政策的代價是否要同時集于一定的社會群體身上呢？。這可做三種理解：第一，公共政策需要從全社會的角度統(tǒng)籌公共利益。第二，公共政策不是商業(yè)行為，不可能以錢物交換的商業(yè)規(guī)則來處理問題。第三，公共政策的利益表達的形式是多種多樣的，政策的作用在于通過多種形式在總量上實現(xiàn)公共的付出與公共利益之間的平衡。問題在于一定時間的公共政策是否惠顧到了社會的利益主體。
其五，利益的綜合。公共政策是規(guī)范人們在追求利益所出現(xiàn)的矛盾的或沖突中的行為，同時還要反映社會大多數(shù)人的利益需求，又要兼顧保護少數(shù)人的合法利益。政策的作用是要調(diào)動人的積極因素，排除那些消極因素，把各種利益矛盾盡量控制在較小的范圍內(nèi)，以保證社會的穩(wěn)定與發(fā)展。
其六，利益的落實。政策分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的。但更重要的是這些利益群體能否按照政府的預(yù)定目標(biāo)，獲得應(yīng)有的利益。這不僅是相關(guān)的利益群體關(guān)心的事，更是政府關(guān)心的事。政府的主體地位，需要它們主動地把政策的內(nèi)容貫徹到實踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有的政策效果。即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。
五、結(jié)論
公共政策是政府為解決公共問題，對政府目標(biāo)和手段的選擇及其相互轉(zhuǎn)換的過程，即利益調(diào)整的政治過程和技術(shù)過程。所以就公共政策的價值而言，在批判地吸收功利主義方法論??效果論的同時，我們必須從政治學(xué)的視野出發(fā)，付與公共政策利益優(yōu)先的價值取向，在利益優(yōu)先的前提下，選擇利益，分配利益，綜合利益，落實利益，最終達到平衡利益，解決公眾問題，只有這樣作為公共政策載體的政府才能是有效和合理的政府，它的行為才能真正的貫徹和執(zhí)行。
中國已經(jīng)正是地加入了WTO，這就是在更高的層次上要求我們的政府在制定和評估某項公共政策時必須堅持公眾利益的優(yōu)先，只有這樣才能在主觀上保持了政府的正義，客觀上保證了行為的有效，也只有這樣才是符合WTO標(biāo)準(zhǔn)的政府。我們還要指出以利益為基礎(chǔ)的公共政策價值評估無疑是在揭示了公共政策的本質(zhì)的同時，也為公共政策價值判斷建立了一個客觀的參照系，為政府行為的良性循環(huán)保駕護航。
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關(guān)鍵詞語：價值 利益
美國政治學(xué)學(xué)者戴維?伊斯頓從政治學(xué)系統(tǒng)分析論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因而得出：公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。這一定義突出了三個思想：
1．制定公共政策是為了價值分配
2．分配的范圍是全社會
3．分配的影響力是權(quán)威性
很顯然，這種理解是從政治學(xué)原理的角度出發(fā)，強調(diào)的是公共政策的分配功能，在這里關(guān)于“價值”的理解是最寬泛的，它包括了一切有用的資源。這種理解暗含著一個基本的政治學(xué)的假設(shè)，即利益及利益關(guān)系是人類社活動的基礎(chǔ)，而政府的基本職能，就是對利益進行社會性的分配。公共政策就是政府進行社會性利益分配的主要形式。那么要實現(xiàn)“對全社會價值作有權(quán)威的分配”的公共政策的主體在行為中必將是“趨利弊害”的，也就是說有要求達到“利益最大化”的價值取向，這樣政策的效果才能凸現(xiàn)。但是必須指出的是政府在利用公共政策去保護，滿足一部分人的利益需求的同時，抑制、削弱了甚至是打擊了另一部分人的利益，以達到一種新的利益結(jié)構(gòu)。這種主張本質(zhì)上體現(xiàn)了功利主義的價值取向。
一、對戴維?伊斯頓的公共政策價值的追問
“公共政策是對全社會的價值作權(quán)威性的分配”，換言之，一項政策的實質(zhì)在于通過其本身不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們，這種定義天然地存在著缺陷。
追問一:公共政策僅止于分配嗎？公共政策的確具有價值分配功能，但人們會沿著這一話語邏輯發(fā)問：公共政策僅止于分配嗎？與分配同系列的生產(chǎn)、交換和消費，是否也是公共政策的功能所在？我們認(rèn)為，公共政策除了分配社會價值的功能外，還具有生產(chǎn)、交換和消費社會價值的功能，表現(xiàn)在：1）政府通過執(zhí)行直接投資、國家控股等政策，直接創(chuàng)制公共物品和公共服務(wù)。2）通過簽訂和執(zhí)行政府間外貿(mào)協(xié)議，遵循比較優(yōu)勢原則，互相交換社會價值。WTO本質(zhì)上就是為了更好地實現(xiàn)國內(nèi)外社會價值的交換和互惠。3）通過制定擴大內(nèi)需等政策，鼓勵民眾消費社會價值。如果沒有公共政策的消費功能，公共政策對社會價值的生產(chǎn)、分配和交換功能就失去了存在的意義。
追問二：全社會的價值都能夠分配嗎？在戴維?伊斯頓的視野中，價值就是對人們有價值的東西。然而，對人們有效用的東西太多了：陽光、雨露、地?zé)�、臭氧層等是價值；財產(chǎn)、權(quán)力、地位、榮譽等也是價值。前者顯然是公共政策所不能分配的，后者則可以經(jīng)由公共政策被分配給不同的群體。我們不妨把前者稱為自然價值，把后者稱為人為價值。一般地說，公共政策能夠分配人為價值，但卻不能分配自然價值。
追問三：以什么樣的價值體系進行分配？從邏輯上說，政府首先必須起自身的價值標(biāo)準(zhǔn)，才可能對社會價值進行分配。換言之，政府根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)分配社會價值，這是很值得研究和商榷的，不可一概而論。
追問四：價值的分配對象一定是或選嗎？在戴維?伊斯頓看來，公共政策的實質(zhì)在于不讓一部分人享有某種價值，而允許另一部分人占有它們。這里面暗含著一個假設(shè)：公共政策的對象既有受益者又有非受益者。這是不符合實際的�，F(xiàn)實中，公共政策在分配價值時可能有三種情形：一是既有受益者又有非受益者，這是比較常見的情形；二是只有受益者，沒有非受益者，比如政府加強國防的公共政策，能夠為全社會帶來價值；三是只有非受益者，沒有受益者。比如阿富汗塔利班政權(quán)，在國內(nèi)推行強權(quán)壓制，在國際上又庇護恐怖組織，最后造成以美英為首的“反恐”聯(lián)合軍隊的空中地面的沉重打擊。國內(nèi)的強權(quán)政策沒有給阿富汗人民帶來福祉，反而造成了國力衰微和民生凋敝，可謂內(nèi)憂外患。這就是一種完全失敗的公共政策。因此，公共政策并非分配的或選性。
綜上可見，戴維?伊斯頓的這種順應(yīng)功利主義價值引導(dǎo)的主張，更多地顧及眼前利益而不是長遠(yuǎn)利益，更多地關(guān)注政策的經(jīng)濟利益，而忽視政策的社會效益，更多地關(guān)注生產(chǎn)力的發(fā)展，而忽視社會精神生活的享受，從本質(zhì)上沒有完成平衡利益，所以有著明顯的弊端，并且是經(jīng)不起追問的！
二、功利主義價值取向的形成和其優(yōu)點
在政治學(xué)理論當(dāng)中，現(xiàn)代公共政策價值依據(jù)主要是來自古典自由主義（Ｃｌａｓｓｉｃａｌ Ｌｉｂｅｒａｌｉｓｍ）的界定，而后者植根于深厚的英國經(jīng)驗論哲學(xué)傳統(tǒng)，以功利主義為其基本的出發(fā)點。秉持功利主義倫理學(xué)的學(xué)者，以行為所能帶來的效果來衡量該行為的價值，屬于行為的“效果論”（Ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｉａｌｔｈｅｏｒｉｅｓ）。他們認(rèn)為，在現(xiàn)實生活中，過多地討論抽象的道德規(guī)范是沒有意義的，作為理性、自利的個人，他的最大追求就是趨利避害，尋求自身的“快樂”（ｐｌｅａｓｕｒｅ）。因此，如果一項行為，能夠給行為者或行為所涉及到的人（ｐｅｏｐｌｅｃｏｎｃｅｍｅｄ，ｉｎｖｏｌｖｅｄ）帶來快樂，并進而給全社會帶來“最大多數(shù)人的最大快樂”，它就是道德的。
回顧現(xiàn)代政府的政策實踐，我們發(fā)現(xiàn)，功利主義較之傳統(tǒng)的道德理想主義而言，因其便于操作，實際上已經(jīng)成為公共權(quán)力運行的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。歸根結(jié)底，這種選擇是近代以來社會經(jīng)濟生活的必然要求，也是與現(xiàn)代政府為更好地履行其職能而作出的當(dāng)然選擇。
現(xiàn)代政府建立在資本主義自由市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)之上。為了保證市場的正常運轉(zhuǎn)，當(dāng)時的思想家們重新詮釋了政府的起源和基本的職能。洛克（ＪｏｈｎＬｏｃｋｅ）在《政府論》一書中，對此就作了經(jīng)典性的論述。他論證道，在人類進入政治社會之前，存在著一種“自然狀態(tài)”（ｎａｔｕｒａｌｓｔａｔｅ）。在這種狀態(tài)下，人們雖然過著自由、理想的生活，但是由于缺乏有權(quán)威的公共裁判者，當(dāng)發(fā)生爭端或它的成員受到傷害時，就有無法進行申訴和決定爭端等種種“不方便”之處。為了避免并挽救自然狀態(tài)的種種不方便，人們通過訂立社會契約（ｓｏｃｉａｌｃｏｎｔｒａｃｔｓ），讓渡出一部分天賦的基本權(quán)利，共同形成政府的公共權(quán)力。但是，人的自由、平等和財產(chǎn)權(quán)仍然得以保留。政府作為行使公共權(quán)力的公共機構(gòu)，其基本職能就是“為了規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來分割的權(quán)利；而一切都只是為了公眾的福利�！�
近代以來的民主政府皆秉持這一信念，通過宣告“為大多數(shù)人謀福利”這一目標(biāo)而獲得政權(quán)的合法性。這樣，公共權(quán)力不再是君主或少數(shù)統(tǒng)治階級推行自己的意志、對社會進行控制和壓迫的手段，它最基本的職能是服務(wù)，是作為社會沖突與糾紛必要的處理者和裁判者而存在，是社會自由運轉(zhuǎn)之外的一個補充力量。盡管隨著科技的發(fā)展，社會分工的日益細(xì)化，社會生活的日益復(fù)雜化，政府的管理觸角伸到了越來越多的領(lǐng)域，它的職能仍大致規(guī)范于“糾正市場缺陷，提供公共物品，維護公共秩序”三個方面。政府職能的履行是通過輸出公共政策來實現(xiàn)的，因而，一個合理合法的公共政策必須與政府的宗旨相吻合，即它必須符合社會大多數(shù)人的最大利益，以這一功利主義的準(zhǔn)則為基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
功利主義的突出優(yōu)點主要表現(xiàn)在：
1、肯定和突出了人的自然性??欲望和追求
2、對幸福和追求快樂生活的推崇
3、政府以公共權(quán)力主體的角色出現(xiàn)，使政府的職能與行為最大限度地社會化
4、以“效果論”來評價公共政策的價值鮮明可見
5、以定量的方法來分析公共政策以及行為結(jié)果是對社會科學(xué)的豐滿
三、功利主義公共政策的悖論
一座小城陷入了極度混亂和經(jīng)濟貧困，失業(yè)人數(shù)劇增，領(lǐng)導(dǎo)混亂，公民生活悲慘。只有使一小部分公民淪為奴隸才能解決所有重要的社會問題。實現(xiàn)奴隸制度會使社會幸福水準(zhǔn)普遍提高，甚至奴隸在物質(zhì)方面的境況也不會比先前更惡化。但是，奴役少數(shù)人，使之為大多數(shù)人服務(wù)顯然是不道德的。大多數(shù)人無權(quán)以這種方式對待少數(shù)人”。當(dāng)然，這個反例證描述的是一種虛擬的極端化的情形，但是它已經(jīng)相當(dāng)深刻地暴露出功利主義倫理道德上的嚴(yán)重缺陷--為了達致社會中大多數(shù)人的幸福，為了維護大多數(shù)人的利益，我們可以“道德地”忽略或侵害少數(shù)人的權(quán)利和利益。
所以功利主義的價值取向在理性化程度高、強制性高的公共政策中，往往導(dǎo)致某些群體和個體產(chǎn)生倒退性的失范行為，這種失范行為的表現(xiàn)集中于兩個方面：只講物質(zhì)利益的追求，拜金主義嚴(yán)重，不講精神利益；只講個人利益，不顧集體與國家利益。公共政策的本質(zhì)要求是要在不同的利益關(guān)系與利益矛盾中，尋求出平衡利益關(guān)系，解決利益矛盾的量與質(zhì)的規(guī)定，以約束和規(guī)范多元利益主體。因此，在維護大多數(shù)人的利益的同時，無法控制少數(shù)人的利益，補償他們的代價，在解構(gòu)一種舊價值的同時，沒有能力去建立一種新價值，以此達到利益的平衡。這是功利主義價值取向上不可擺脫的缺陷。
四、政治學(xué)視野中的公共政策價值
（一） 透析價值
根據(jù)辯證唯物主義關(guān)于“存在決定意識”的哲學(xué)原理，價值是一種觀念形態(tài)，是人們的社會存在之于人們的意識的一種反映。價值之于個體是關(guān)于事物好與壞，對與錯，優(yōu)與劣，強與弱，多與少的一種主觀認(rèn)定，之于群體則是一種主觀認(rèn)定，又是一種社會存在，是一種主觀認(rèn)定與客觀存在相統(tǒng)一的偏好。同時價值還是主觀思維沉淀的產(chǎn)物，亦是一種思維定勢，它表現(xiàn)為一定的主體所具有的不依具體情況的改變而轉(zhuǎn)移的期望，肯定，支持或反對，放棄，厭惡的評價標(biāo)準(zhǔn)。
總之，價值的本質(zhì)是主客體關(guān)系中表現(xiàn)出來的客體之于主體的意義和效用。
（二） 公共政策的價值的確認(rèn)和導(dǎo)向原則
價值標(biāo)準(zhǔn)，價值組合，價值對抗，價值假定，價值分析，價值判斷，價值取向，價值分配等價值問題構(gòu)成了現(xiàn)代公共政策的基石。可以認(rèn)為，一切公共政策都是為了尋求價值，確認(rèn)價值，實現(xiàn)價值，創(chuàng)造價值，分配價值。
政府所做的事業(yè)是社會的公共事業(yè)，基本目的是最大程度地滿足社會廣大群眾的物質(zhì)與文化需要。馬克思主義理論指出，“人的全部活動都是在追求著某種價值目標(biāo)，價值目標(biāo)越大，越是同活動的主體的需要相一致，人們所激發(fā)的潛能也就越大。所以政府所制定的政策價值取向是為社會不同群體的實踐活動提出行動導(dǎo)向，離開了導(dǎo)向，就失去了政策存在的意義。但是這種導(dǎo)向是有原則的：
1、合規(guī)律與合目的性的統(tǒng)一。通常人們都按照自身需求去進行價值選擇，千方百計地要求實現(xiàn)其目的，但困難在于如何使主體需求的尺度與客觀世界的尺度結(jié)合，即合目的性與合規(guī)律性想統(tǒng)一。
2、社會選擇與個人選擇的統(tǒng)一。作為統(tǒng)治階級的利益工具，公共政策要具有保障社會穩(wěn)定、發(fā)展的功能。協(xié)調(diào)不同的人的需要與利益，就個體需要或價值，會處于矛盾狀態(tài)，只講個人選擇，不講社會選擇，或者只談社會選擇，不談個人選擇，都有其片面性。
3、兼顧與急需的統(tǒng)一。任何選擇，不是無重點的，比如，對于那些多數(shù)人溫飽尚無解決的貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)卣恼邇r值取向首先是脫困，而對于那些溫飽早已解決的地方，其政策取向卻是奔小康。急需解決什么，兼顧解決什么是不同的，但突出重點，兼顧一般是必須堅持的。
確認(rèn)政策的價值涵義關(guān)鍵在于確認(rèn)價值的性質(zhì)，目的及其利益的傾向。在這里，主要通過確認(rèn)兩個問題來實現(xiàn)：其一，政策制定過程中相關(guān)主體價值認(rèn)同的一致性，其中涉及兩個主體和一種關(guān)系，即政策制定系統(tǒng)的認(rèn)同程度，政策適用系統(tǒng)的認(rèn)同程度以及兩個系統(tǒng)之間在特定政策問題上的認(rèn)同程度。其二，該項政策的投入產(chǎn)出比是否合理。
（三） 政治學(xué)中視野中的分析
1、 功利主義在公共政策價值評價上的偏頗
自二十世紀(jì)五六十年代“政策科學(xué)”誕生以來，科學(xué)技術(shù)和數(shù)學(xué)模型被廣泛得運用過程中，高度地和功利主義相結(jié)合，并且大大解決了以往社會科學(xué)研究“沒有對改進政策制定和提高政策質(zhì)量產(chǎn)生多大影響和意義”這個客觀事實，大大提高了政策的有效度。但是在實踐中無論是“理性選擇模式”還是“有限理性決策模式”無不是通過對各種預(yù)備政策方案實施后可能產(chǎn)生的結(jié)果進行預(yù)測和比較，對方案的投入--產(chǎn)出進行估價，最后選擇“最佳的方案”或“令人滿意的方案”但是就其一般而論，一項理性主義的公共政策分析及其理性選擇要求同時具備以下條件：
A．知道所有的社會價值偏好及其在社會群體中的比重
B．詳盡了解相關(guān)的資料
C． 并以此為基礎(chǔ)制定各種可能的政策方案
D．充分把握每一種政策方案各種可能的結(jié)果
E．準(zhǔn)確估計每一種政策方案的損益期望值和社會價值比
F．合理選擇最為經(jīng)濟有效的政策方案
從實踐的情況來但，要在一項政策過程中同時具備上述諸多方面的要件幾乎不可能。按照上述標(biāo)準(zhǔn)進行理性主義的公共政策分析，價值評估，要么，事實上無法進行，要么會陷入各種可能的誤區(qū)或困境。這主要是因為對任何具體的，實際的公共政策問題來說，政策的分析過程和決定過程都是極具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性的過程，這種復(fù)雜性不僅來自人類認(rèn)同自身現(xiàn)實生活和未來社會基本原則的情感傾向和利益追求，而且來自人類判別自然界運動法則和相互關(guān)系的時空界限，前者導(dǎo)致了政策決策者對社會基本價值標(biāo)準(zhǔn)的不同理解，后者則造成了政策分析者應(yīng)用理性化分析方法的有限性，從而使得理性主義的公共政策價值分析只具備部分的，過程的意義，而不具有全部的，結(jié)論的意義。
綜上，功利主義的方法論??政策科學(xué)理性主義，是在一種特定前提假設(shè)下進行的，即首先把社會中的人群假定為理性的人或群體，也正是在人的理性化的問題上，理性主義公共政策分析的邏輯起點顯得先天不足！
2、 政治學(xué)在公共政策價值評價上的界定??利益優(yōu)先
在政治學(xué)的視野中，對于公共政策價值的界定是有以個鮮明的前提的，即“人與人之間關(guān)系的本質(zhì)是利益，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。這就是說，人們總是“趨利弊害”，但與功利主義的“趨利弊害”在本質(zhì)上是向左的，我們在政治學(xué)領(lǐng)域所說的“利”是有社會化形式下的“利”，是在實現(xiàn)自己的“利益”的同時不得以損傷他人的“利益”為代價。正是基于以上觀點，政治學(xué)認(rèn)為“價值”這個普遍概念是從人們對待滿足他們需求的外界物質(zhì)的關(guān)系中產(chǎn)生的。價值產(chǎn)生在實踐基礎(chǔ)之上，反映了主客體關(guān)系中的人的、及其需求，表現(xiàn)為人從滿足需求的角度對客體進行的評判，也就是我們前面說的“客體之于主體的的意義和效用”，滿足人的需求越大，其價值也越大。但價值的大小來自何處呢？是來自滿足人的需求的客體，即利益。正是不同利益的存在，才產(chǎn)生不同的評判價值。因為價值不能是超現(xiàn)實的、離開一定的客體形式而獨立存在的東西。作為聯(lián)系主客體關(guān)系的價值，盡管反映了人們需求效用的大小，但畢竟不是滿足人們需求的具體資源。有利益存在，才有價值存在。 根據(jù)價值的定義，即主客體關(guān)系中，客體之于主體的意義和效用。政治學(xué)視野中的公共政策價值大體可分為兩個層次：
第一層次：政府--公共政策，其中主體是政府，客體是公共政策。政策之于政府的意義和效用在于它的實施推行過程中使政府得到滿意的利益分配。
第二層次：公共政策--群眾，其中主體是公共政策，客體是群眾。群眾之于政策的意義和效用在于，群眾社會中公共問題在公共政策的指引和推行中得以解決。
通觀兩個層次，我們可以明顯看到，要得到公共政策的利益最大化，獲得價值其動力是有效政府的建立和群眾社會問題的合理解決，只有在這兩個支點的強力支撐下，此行為價值域才有意義。
A．有效政府的建立
對于有效政府來說，合理的制度基礎(chǔ)是一個制度平臺。在這個平臺中，政府可以低成本地實現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率、制度效率，動態(tài)效率。我們認(rèn)為有效政府需要四個基礎(chǔ)要素：市場政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府。
（1）市場政府
有效政府是一個市場政府，即以市場為基礎(chǔ)的政府。它意味著政府的職能必須市場化，不再直接經(jīng)營競爭性物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，讓市場去生產(chǎn)和供給競爭性的物品和服務(wù)；并且在集體物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化的機制，允許有關(guān)方面在如下方面進行選擇：政府生產(chǎn)和政府供給、市場生產(chǎn)和政府供給、市場生產(chǎn)和市場供給。把政府的精力主要集中于規(guī)則的制定和實施上，營造一個有利的激勵環(huán)境，建設(shè)市場制度，并促進市場的有序運行。
（2）法治政府
有效政府是一個法治政府。有效政府不僅僅應(yīng)該在操作層次上能夠有效制定政策和實施政策，而且還應(yīng)該具有行為的確定行和可預(yù)見性，并使政府行為的制度符合這樣的邏輯，即能夠最大限度地避免制定壞的政策，同時又能夠鼓勵選擇好的政策；鼓勵抵制執(zhí)行壞的政策，實施好的政策。這就需要建設(shè)法治政府，讓政府的行為完全按照法治的軌道運行。
（3）分權(quán)政府
有效政府應(yīng)該是一個分權(quán)的政府。這對于一個大國的政府來說，尤其如此。孟德斯鳩曾經(jīng)說過："一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善。"要使一個大國免于因內(nèi)部的不完善而被摧毀，就需要建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫龋瑏砼渲脵?quán)力，避免過分集權(quán)和過分分權(quán)。從經(jīng)濟上來說，適當(dāng)分權(quán)的政府要做到任何政策的制定和實施，都應(yīng)該落實在適當(dāng)?shù)某杀臼找鎲挝簧�。適當(dāng)分權(quán)的政府，可以使政府貼近公民的需要，使政府據(jù)有比較準(zhǔn)確的成本和收益感覺，切實履行為公民服務(wù)的責(zé)任，從而更好地實現(xiàn)配置效率；適當(dāng)分權(quán)的政府，可以減少搭便車的問題，減少尋租和腐��；適當(dāng)分權(quán)的政府，可以培養(yǎng)公民的自力更生精神，自主治理公共事務(wù)，不再一旦有事就依靠政府來解決，這樣就可以減輕政府的壓力，使政府能夠把有限的資源用于解決最為迫切需要的問題上。美國學(xué)者埃莉諾?奧斯特羅姆經(jīng)過長期的實證研究，發(fā)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)闹贫劝才艞l件下，人類能夠非常有效地自主解決自己的公共問題，而不需要外在政府的干預(yù)。這說明，實行分權(quán)政府，鼓勵自主治理，不僅是可欲的，而且是有效的。
（4）民主政府
有效政府也應(yīng)該是一個民主的政府，或者說是一個充滿競爭活力的政府。在此，民主未必一定要人民當(dāng)家作主，完全控制政府官員，讓政府官員成為名副其實的公共仆人，因為從實踐上來看，公民當(dāng)家作主、完全控制政府官員、官員成為真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且這樣的民主往往使得民選政府面臨著巨大的增加公共開支的壓力，導(dǎo)致大政府，也易于導(dǎo)致許多學(xué)者所說的"民主的暴政"，結(jié)果就會像拉丁美洲的民主國家那樣陷入債務(wù)危機，也可能像印度那樣，政府無法抵制特殊利益集團的壓力，難以節(jié)省公共開支，推行市場化的變革，更可能因為民主負(fù)擔(dān)過高，而導(dǎo)致實際上普遍的政治冷漠，給少數(shù)人假借民意獨行專制的機會。實際的民主，應(yīng)該是公民負(fù)擔(dān)得起、也愿意負(fù)擔(dān)的民主，是支持有限政府，并以依憲治政和依法行政為框架，以分權(quán)框架下的自主治理為基礎(chǔ)的民主。這種民主提供特定的激勵機制，它激勵公民適當(dāng)?shù)貐⑴c公共生活，激勵政府官員更好地為公共利益服務(wù)，而不是一味地滿足特殊利益集團的偏好。在這種低要求同時也是低成本的現(xiàn)實的民主制度下，公民有更多的選擇機會，使得政府官員在競爭的激勵下，有效降低施政成本，提高效率。
B、公眾社會問題的解決
第一層面：技術(shù)層面
減少公眾的主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。換言之，即政府不是直接采取針對該公共問題的行動，從根本上調(diào)整社會利益關(guān)系，而是開動宣傳機器，推行政治社會化，以政府的價值判斷影響公眾，企圖使公眾感到：問題原來沒自己想的那么嚴(yán)重；或者問題終究會得到解決！這是一種比較適用于對危機的暫時性處理的政策做法。它給人以安慰，能夠暫時慰藉公眾的緊張狀態(tài)。例如，1929年在資本主義國家中爆發(fā)的世界性經(jīng)濟危機，它在亞洲則沉重地打擊了日本。日本國內(nèi)經(jīng)濟蕭條，失業(yè)人口激增，民怨沸騰，日本政府為轉(zhuǎn)移國內(nèi)的尖銳矛盾，于是“明智”地選擇了擴軍--戰(zhàn)爭--侵略的道路。接下來便是“日韓戰(zhàn)爭”，“侵華戰(zhàn)爭”。這樣經(jīng)濟危機所帶來的巨大的負(fù)面影響被轉(zhuǎn)嫁出去了。但這種公共政策往往給人玩弄權(quán)術(shù)，麻痹公眾之感，并且不是長久之益。
第二層面：內(nèi)容層面
減少公眾的客觀差距，即公共政策著眼于社會利益關(guān)系的調(diào)整，直接接受公共問題的挑戰(zhàn)。具體說來，它包括生產(chǎn)社會利益；分配社會利益；交換社會利益以及消費社會利益。說到底就是在控制公眾利益和權(quán)衡公眾利益。
公眾利益無疑應(yīng)當(dāng)是一切公共政策的出發(fā)點和最終目的，但公眾利益需求在現(xiàn)實過程中既存在不一致，甚至是對立的方面。就政府的社會職能而言，政府必須調(diào)和不同群體或階層意識和利益的集中代表者。因此，政府必須調(diào)和不同的利益需求而不是借公共權(quán)力。在公共利益的處理問題上，政府公共政策的水平集中表現(xiàn)在發(fā)掘相同點，平衡不同利益需求的能力上，具體表現(xiàn)在通過一種有意識的、合理的政策序列的設(shè)計和安排，既能夠保證公眾的一致性的利益，又能顧及少數(shù)公眾的特殊利益。那么如何有效地平衡公眾的利益需求呢？政府必須建立一定的理念，確定一定的標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的方法來平衡不同的政策訴求。其中，強調(diào)利益的分享，理性地追求和確定相關(guān)各方利益的相同點、近似點、相通點并加以事實的陳述，是一種緩解、減弱利益沖突的正確方法。這種方法有六個視角：
其一，直接利益與間接利益。大多數(shù)的公共政策都處在與環(huán)境的矛盾沖突中，表現(xiàn)為相關(guān)的利益群體圍繞既定的政策問題提出不同的政策主張，并試圖通過各種可能的方式使之成為最終的政策決定。而最終的決定事實上常常較多地反映了一定利益團體的直接利益，并冠以公眾利益的名義。問題在于，在反映一定利益團體利益的同時，該政策是否傷害了非對立方的公眾。如果一項政策在較多地反映一定利益團體的直接利益的同時亦為其他公眾帶來了間接的利益，那么這項政策在多數(shù)情況下是可行的。
其二，現(xiàn)實利益與未來利益。某些公共政策在一定時間內(nèi)可能會給一定的社會群體帶來一定的利益損害，但在更長的時間內(nèi)卻可以該公眾包括損害者帶來新的利益，并且，受損者或許可以得到新的利益。
其三，形式利益與內(nèi)容利益。對公眾來說，在某些公共政策問題上，與其說感性趣的是政策的內(nèi)容及其自身的利害關(guān)系，不如說感性趣的是在政策的形成過程中公眾的民主權(quán)利是否受到應(yīng)有的尊重，是否因為政府的公共政策而確立了一定的社會生活的準(zhǔn)則。
其四，利益和代價。通常，獲取一定的利益總要付出一定的代價，但代價并不一定總是與利益成正比。那么我們就應(yīng)該討論公共政策的利益和公共政策的代價是否要同時集于一定的社會群體身上呢？。這可做三種理解：第一，公共政策需要從全社會的角度統(tǒng)籌公共利益。第二，公共政策不是商業(yè)行為，不可能以錢物交換的商業(yè)規(guī)則來處理問題。第三，公共政策的利益表達的形式是多種多樣的，政策的作用在于通過多種形式在總量上實現(xiàn)公共的付出與公共利益之間的平衡。問題在于一定時間的公共政策是否惠顧到了社會的利益主體。
其五，利益的綜合。公共政策是規(guī)范人們在追求利益所出現(xiàn)的矛盾的或沖突中的行為，同時還要反映社會大多數(shù)人的利益需求，又要兼顧保護少數(shù)人的合法利益。政策的作用是要調(diào)動人的積極因素，排除那些消極因素，把各種利益矛盾盡量控制在較小的范圍內(nèi)，以保證社會的穩(wěn)定與發(fā)展。
其六，利益的落實。政策分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的。但更重要的是這些利益群體能否按照政府的預(yù)定目標(biāo)，獲得應(yīng)有的利益。這不僅是相關(guān)的利益群體關(guān)心的事，更是政府關(guān)心的事。政府的主體地位，需要它們主動地把政策的內(nèi)容貫徹到實踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有的政策效果。即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。
五、結(jié)論
公共政策是政府為解決公共問題，對政府目標(biāo)和手段的選擇及其相互轉(zhuǎn)換的過程，即利益調(diào)整的政治過程和技術(shù)過程。所以就公共政策的價值而言，在批判地吸收功利主義方法論??效果論的同時，我們必須從政治學(xué)的視野出發(fā)，付與公共政策利益優(yōu)先的價值取向，在利益優(yōu)先的前提下，選擇利益，分配利益，綜合利益，落實利益，最終達到平衡利益，解決公眾問題，只有這樣作為公共政策載體的政府才能是有效和合理的政府，它的行為才能真正的貫徹和執(zhí)行。
中國已經(jīng)正是地加入了WTO，這就是在更高的層次上要求我們的政府在制定和評估某項公共政策時必須堅持公眾利益的優(yōu)先，只有這樣才能在主觀上保持了政府的正義，客觀上保證了行為的有效，也只有這樣才是符合WTO標(biāo)準(zhǔn)的政府。我們還要指出以利益為基礎(chǔ)的公共政策價值評估無疑是在揭示了公共政策的本質(zhì)的同時，也為公共政策價值判斷建立了一個客觀的參照系，為政府行為的良性循環(huán)保駕護航。
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