探討法德共治與政治體制之特性
2016-04-22 18:39:47 安裝信息網(wǎng)
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從理論上來看，法治與德治無論是作為社會秩序狀態(tài)，還是作為國家治理方式都不可 缺少政治體制的基礎(chǔ)支撐。對中國來說，由于政府在法治與德治發(fā)展中扮演著推動者的 角色，實際的發(fā)展進程對政府進而對政治體制的依賴就會來的更大一些。顯然，不是任 何形態(tài)的政治體制都是與法治與德治發(fā)展相適應(yīng)的，也不是任何形式的政府推動都會帶 來法治與德治的結(jié)果。也就是說，治國方略必須體現(xiàn)或落實在政治體制上，否則它就是 一個純粹觀念上的對國家的實際治理不會有太多用處的東西。因此，通過體制改革，構(gòu) 建一個與法治、德治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制基礎(chǔ)，乃是中國法治與德治發(fā)展的一個基礎(chǔ) 工程。
一
在法治發(fā)展歷史上，由于各國發(fā)展的時空差異和內(nèi)外環(huán)境之不同，發(fā)展的動力源和途 徑便形成了各自的一些特點。理論界將這些特點進行了歸納和概括，認為法治發(fā)展的�！∈酱篌w可分為三類：政府推進型法治、社會演進型法治、政府社會互動型法治。事實上 ，法治發(fā)展無非是各國現(xiàn)代化過程的一部分，它的發(fā)展軌跡與各國現(xiàn)代化過程的特征是 完全結(jié)合在一起的。因此，社會演進型法治作為一個描述性的概念，指的只能是西方國 家在它們法治文化源流和商品經(jīng)濟等因素的作用下，比較自然地漸成法治的歷史過程及 現(xiàn)實狀態(tài)。而發(fā)展中國家不再具有西方國家當時的歷史條件，如果它們試圖推進法治的 話，一般只能依靠政府的推動力，政府推進型法治便由此而來。
中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的模式同樣不可避免地采取了政府推進的形式。其 實政府推進的法治模式是現(xiàn)時代條件下，傳統(tǒng)法治資源貧乏的國家唯一現(xiàn)實可行的法治 發(fā)展模式。然而，這種法治發(fā)展模式中，包含著一個在經(jīng)驗世界可隨時看見，在理論上 可輕易推演出的悖論或矛盾：即以政府為主導(dǎo)力量所推動的法治存在著一種偏離法治的 傾向。我們說法治的一個基本特征是通過對政府權(quán)力的規(guī)制來保障和發(fā)展公民的權(quán)利， 但政府在推進法治的進程中會很自然地強調(diào)對自身利益和權(quán)力行使有利的東西，而極力 規(guī)避對自己不利的東西。這也就是說，政府推進的法治模式很少會帶來對自己權(quán)力限制 的結(jié)果，通過這種限制欲達到保障和發(fā)展公民權(quán)利的目的也就無法實現(xiàn)�！摆吚芎Α薄〉男袨檫壿嬙谶@里同樣適用。有學(xué)者將政府在推進法治中的這種行為取向概括為“注意 力傾斜現(xiàn)象”。認為“如果政府長時間地延續(xù)這種注意力傾斜的狀態(tài)，則市民社會借助 法治對政府權(quán)力的限制顯然有落空之嫌，而如不能對政府權(quán)力進行有效規(guī)制，中國法治 的實現(xiàn)只能理解為一種‘真實的謊言’”，(注：汪太賢等：《法治的理念與方略》， 中國檢察出版社，2001年版，第239頁。)那么，中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的�！∈綗o例外地只能采取政府推進型，但這種模式又極有可能無法達到法治的目的。這個�！≌摶蛎苣軌蚪鉀Q嗎?
其實，換個視角，這個悖論實際上反映了這樣一個問題；即推進法治的政府本身必須 是法治的。如果一個國家具備了下列這樣一個前提，它或許就不存在這個悖論了：即它 的政府在結(jié)構(gòu)和制度的安排上是與法治相適應(yīng)的；或者它在推進法治的過程中，不斷地 調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)關(guān)系以適應(yīng)法治的發(fā)展。事實上，這就是一個解決問題的辦法。顯然， 在理論上，不是所有形態(tài)的政府都具有法治的功能，而只有特定結(jié)構(gòu)形態(tài)的政府才具有 推進和實現(xiàn)法治的作用。法治的政府結(jié)構(gòu)形態(tài)雖包含著某些共同的原則，但卻不只一種 模式，它既包含了那些已被實踐證明有利于實現(xiàn)法治的政府形式，也包含了那些正在通 過改革使政府結(jié)構(gòu)關(guān)系逐漸與法治相適應(yīng)的政府形式。
就中國具體的情景而言，依法治國方略的實施首先意味著在特定歷史條件(革命戰(zhàn)爭中 的戰(zhàn)時體制和蘇聯(lián)模式的影響)下所形成的中國政治體制必須作出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整�！∫簿褪钦f，我們業(yè)已形成的黨政關(guān)系和制度、人民代表大會制度、中央與地方的關(guān)系和 制度都存在一個與依法治國的價值、原則和現(xiàn)實發(fā)展相適應(yīng)的問題。當我們選擇了依法 治國方略的同時，也就選擇了對現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系進行改革的策略。事實上，近年來的 依法治國實踐，已經(jīng)暴露了我國現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系中存在的某些缺陷和不適應(yīng)。比如： 黨政關(guān)系問題；法院的責(zé)任制問題；人大的憲法監(jiān)督權(quán)的虛化問題：司法獨立問題；司 法審查制度與現(xiàn)行行政和司法之間關(guān)系的矛盾問題，等等。
二
理論和實踐均表明，現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系適應(yīng)依法治國的實踐應(yīng)有所改革構(gòu)成了中國法 治發(fā)展不可逾越的體制基礎(chǔ)。就此而言，依法治國方略及其實施，必然涉及現(xiàn)行體制內(nèi) 多重重大關(guān)系的調(diào)整。學(xué)界普遍認為，社會主義法治雖然與資本主義法治存在著本質(zhì)的 不同，但在形式上則有著許多共同之處。社會主義法治的原則主要有：人民主權(quán)、人權(quán) 保障、權(quán)力制約、合理完善的法律體系、法律平等、憲法法律至上、司法獨立、黨在憲 法和法律的范圍內(nèi)活動等。(注：參閱孫國華主編：《社會主義法治論》，法律出版社 ，2002年版，第172-178頁。)從理論上來看，上述原則事實上包含了法治在價值、功能 、結(jié)構(gòu)三個層面的基本要求，其中，結(jié)構(gòu)原則有黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動、權(quán)力制 約、司法獨立等三項�？傮w來看，這三項原則也就是中國政治體制適應(yīng)法治發(fā)展必須具 備的特征。
其一，執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。在中國的政治體系中，執(zhí)政黨無疑處 于核心之地位，執(zhí)政黨、特別是具體的各級黨委和各位作為“一把手”的黨的書記能否 守法事關(guān)中國法治建設(shè)的大局。因此，與法治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制應(yīng)該能夠在制度上 保證各級黨委和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法、法律的范圍內(nèi)活動。這特別涉及法治發(fā)展條件下 的黨政關(guān)系。法治條件下的黨政關(guān)系與以往存在著顯著的不同，具備自身獨特的性質(zhì)， 即二者之間的關(guān)系必須不斷滿足基于保障公民權(quán)利基礎(chǔ)之上的黨權(quán)與政權(quán)的功能分化及 運行的制度化。黨權(quán)與政權(quán)是性質(zhì)完全不同的兩種權(quán)力，以此差異為基礎(chǔ)的功能互補狀 態(tài)構(gòu)成了二者之間關(guān)系的最佳狀態(tài)；因此，依法治國條件下黨政關(guān)系的本質(zhì)是中國政治 系統(tǒng)功能的重新分化和定位，即如何在保障黨的領(lǐng)導(dǎo)即黨對社會政治資源的組織和整合 的同時，實現(xiàn)政府社會治理功能的優(yōu)化和高效率。就此而言，具體關(guān)系的調(diào)整包括了法 治發(fā)展進程中黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)換、黨與人大的關(guān)系、黨與司法機關(guān)的關(guān)系等。其中， 執(zhí)政黨與司法機關(guān)之間的關(guān)系對法治發(fā)展具有直接的影響。
從黨“必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這一社會主義法治的一般原則出發(fā)，我們 可以形成有關(guān)黨與司法機關(guān)關(guān)系的兩個一般認識：一是黨與司法機關(guān)處于同一憲法和法 律的約束之下，在二者都必須守法的基礎(chǔ)上，黨的功能與司法機關(guān)的職能存在著目的的 一致性。黨作為政治過程的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)，它不僅可以通過國家權(quán)力機關(guān)，參與并主導(dǎo)法律 的形成過程，而且還可以通過對其他國家機關(guān)的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)保障法律的有效實施； 這與司法機關(guān)實施法律的職能是一致的。二是在此前提下，黨與司法的關(guān)系應(yīng)以法律的 有效實施為限，即黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)只能以法律的實現(xiàn)為目的，而不能以作為支配力的領(lǐng) 導(dǎo)本身為目的。這是確定黨與司法關(guān)系的理論基礎(chǔ)。這意味著黨與司法的關(guān)系應(yīng)圍繞著 以有利于法律實現(xiàn)的目的進行配置，而不應(yīng)考慮別的什么因素。實際上，在黨與司法的 關(guān)系上，所謂實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在最終意義上只能以法律是否獲得有效實施為衡量之尺度�！±碚撋线@個尺度所包含的道理也許是淺顯的：既然法律在中國是黨主導(dǎo)的政治過程的結(jié) 果，那么，還有什么比法律在社會生活中的實現(xiàn)更能表達黨的領(lǐng)導(dǎo)呢?以法律的實現(xiàn)為 價值目標，就必須考慮司法權(quán)作為國家權(quán)力之一種的特殊性質(zhì)，以及這種性質(zhì)到處所表 現(xiàn)出來的不受法律之外因素干涉的內(nèi)在要求；就必須考慮黨的權(quán)力作為政治權(quán)力的特性 和作用范圍，并尋找二者的契合點。在理論上，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在一般意義上同樣也可分為 支配力和影響力兩個要素，基于這種劃分，黨的領(lǐng)導(dǎo)或介入司法領(lǐng)域的方式在總體上應(yīng) 被界定為：在司法過程之外行使支配力，而在司法過程之內(nèi)保持影響力。(注：參閱程 竹汝：“論依法治國條件下黨與司法的關(guān)系”，載《政治與法律》，2001年第4期。)
首先，黨應(yīng)主要通過法律的方式建立對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即將黨的司法政策通過人大 轉(zhuǎn)化為法律的形式，以此對司法過程及其司法角色的行為形成有效約束。就法律實現(xiàn)的 價值目標來說，這應(yīng)該成為黨領(lǐng)導(dǎo)司法的主要途徑。在這一主要方式中，黨對司法的支 配力以主導(dǎo)有關(guān)司法的公共政策即法律的形成為限，提供司法過程和司法角色只受法律 約束的條件和氛圍。這應(yīng)該被看作是現(xiàn)實法治生成的一個基本條件。如果聽任黨的各級 組織，包括政法委員會直接向司法機關(guān)發(fā)布司法政策的做法，不僅兩套規(guī)則體系將使司 法過程無所適從，而且這種做法所包含的權(quán)與法的矛盾將在根本上危害法治的形成機制 ，從而使我們追求法治的努力化為泡影。其次，黨應(yīng)通過對法官、檢察官等司法角色在 司法過程之外的選任和監(jiān)督建立對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并且這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成立的唯一條件 是：必須通過相應(yīng)的國家機關(guān)以規(guī)范化和制度化的方式進行。針對我國的實際情況，這 應(yīng)成為各級黨委對司法領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一個剛性限度。所謂剛性限度意味著各級黨委只能在 這個限度內(nèi)即通過人大的職能機制來發(fā)揮作用，并以此對司法過程形成影響力，而不可 將其權(quán)力直接應(yīng)用于司法過程。現(xiàn)實中的經(jīng)驗一再證明，“黨委對案件的調(diào)閱、書記對 案件的批示、政法委對案件的協(xié)調(diào)、黨組對案件的討論往往易曲變?yōu)閭�別人在黨的名義 下，侵蝕司法獨立性，損害司法公正性的借口�！�(注：徐顯明：“司法改革二十題” ，載《法學(xué)》，1999年第9期。)
其二，權(quán)力制約原則。在政治體制中，安排有某種程度的權(quán)力制約的制度性關(guān)系是法 治的一個基本要求。任何權(quán)力不受制約都必然導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用，這已是被無數(shù)次的 歷史經(jīng)驗所證明了的規(guī)律，社會主義國家也概莫能外。法治之所以強調(diào)政治體制中的制 約性安排，是因為政府或官員作為組織起來的力量，在一般情況下他們是分散的公民和 社會組織根本無力抗衡的。一旦他們不守法，社會便缺少在秩序范圍內(nèi)的糾錯手段。而 要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權(quán)力制約的結(jié)構(gòu)，從而以組織起來 的力量相互抗衡，所謂以權(quán)力約束權(quán)力。在政治體制的問題上，我們長期以來一直強調(diào) 權(quán)力的集中和統(tǒng)一，強調(diào)針對資本主義國家“權(quán)力分立”原則相區(qū)別的社會主義“議行 合一”原則，認為以人民主權(quán)為價值基礎(chǔ)的國家權(quán)力是不可分割的。殊不知國家權(quán)力不 可分割，并不等于政府權(quán)力不可分割。反之，如果政府權(quán)力沒有必要的職能分工，國家 權(quán)力便缺乏現(xiàn)實化的途徑。也就是說，現(xiàn)代政府權(quán)力的分化并不是承認對國家主權(quán)的分 割，相反它是國家的各項權(quán)能通過權(quán)限的相互分工，在相互配合中實現(xiàn)統(tǒng)一國家權(quán)力的 必然途徑。(注：參閱(日)美濃布達吉：《憲法學(xué)原理》中譯本，商務(wù)印書館，1925年 版，第256頁。)因此，政府體制中的分權(quán)制度實在不是國家主權(quán)統(tǒng)一本性的對立物，而 恰恰是它的必然要求。恰到好處的分權(quán)，是現(xiàn)代性政治體系的要素之一，代表了政治發(fā) 展的科學(xué)化傾向。
我國的人民代表大會制，包含著有關(guān)權(quán)力制約的基本制度，那就是：各級人大由民主 選舉產(chǎn)生，對選民負責(zé)并接受選民監(jiān)督；國家行政機關(guān)和國家司法機關(guān)由各級人大產(chǎn)生 ，對人大負責(zé)并接受人大監(jiān)督。在我國的政府結(jié)構(gòu)中，制度性的權(quán)力制約關(guān)系包括了兩 個方面：一是人大對“一府兩院”的監(jiān)督；二是司法機關(guān)對行政機關(guān)的職能監(jiān)督，即檢 察機關(guān)的法紀監(jiān)督和人民法院的司法審查。在這兩個方面的監(jiān)督關(guān)系中，目前存在的突 出問題包括：人大監(jiān)督權(quán)行使的法律化和實效化問題；司法審查制度在相當程度上的“ 虛置”問題等。
人大監(jiān)督權(quán)的法律化問題是指作為中國政治體系中法律地位最高的各級人民代表大會 ，其監(jiān)督權(quán)的行使迄今為止一直處于“無法可依”的局面，即我國目前仍然缺少一部統(tǒng) 一的用來規(guī)范各級人大監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督法。人大監(jiān)督權(quán)行使的實效化問題是指憲法、法律 所賦予人大的憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督等權(quán)力在操作上的現(xiàn)實性問題。比如：全 國人大及其常委會享有憲法監(jiān)督的職責(zé)，但實踐證明這個職責(zé)的履行如果缺乏專門機關(guān) 的協(xié)助的話，很可能流于形式，目前的情況便大體如此；對行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件 的合法性審查是人大法律監(jiān)督的重要方面，但現(xiàn)實中這一領(lǐng)域存在著相當多的違法現(xiàn)象 (比如地方保護主義的行政規(guī)章)說明這個權(quán)力的行使并沒有真正落實；各級人大對其所 產(chǎn)生的官員享有質(zhì)詢、彈劾等權(quán)力，而現(xiàn)實中相對于這部分官員較常見的腐敗和濫用職 權(quán)現(xiàn)象，人大對這項權(quán)力的行使并不多見，這其中的一個很重要原因就是在相關(guān)程序上 缺乏操作性。(注：我國的憲法和各種組織法一般都對各級人大行使罷免權(quán)作了較嚴格 的限制，比如地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第21條規(guī)定，縣級以上 各級人大所產(chǎn)生之官員的罷免案須由主席團、常委會或十分之一以上的代表聯(lián)名提出�！嵺`中代表聯(lián)名提出的罷免案極為罕見，這種情況說明“十分之一以上代表聯(lián)名”的條 件限制過于嚴格了。筆者認為罷免案提出的條件擬寬松一些，在我國人大的政治場合， 罷免案多一些并不是壞事，即使提案的質(zhì)量不高，它對官員們也是一個警示。)而司法 審查制度的“虛置”問題是指中國行政訴訟制度自建立至今的20多年里，一直面臨著受 案數(shù)低、撤訴率高；當事人不愿告訴、人民法院不愿受理；行政權(quán)難以進行司法約束的 尷尬局面。總的來看，造成這些問題的一個主要原因是在這套體制形成之時沒有充分地 考慮到法治的要求，即制度設(shè)計缺乏充分的法治視角。就上述問題對中國法治發(fā)展的影 響來看，人大監(jiān)督權(quán)的落實當是最重要的方面，這方面的改革不僅需要調(diào)整多重關(guān)系， 同時也需要新的制度介入。比如：應(yīng)安排專門的機構(gòu)協(xié)助我國人大負責(zé)憲法監(jiān)督的事宜 ；在抽象行政行為的合法性審查問題上，可將立法審查與司法審查結(jié)合起來。在理順行 政與司法的關(guān)系的問題上，應(yīng)改變目前以橫向為主導(dǎo)的行政與司法的關(guān)系模式，建立以 縱向為主導(dǎo)的司法組織體系，使司法機關(guān)的地位能夠適應(yīng)司法審查的職能要求。
其三，司法獨立原則。司法獨立是法治條件下政治體制的一個基本的不可缺少的原則 和特征。就理論的淵源來講，法治發(fā)展之所以必須要求司法獨立，其理由主要有三：一 是司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性必然要求司法獨立。司法權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)，而裁判權(quán)的內(nèi)在規(guī) 定性，一方面要求裁判者相對于糾紛當事人的中立性；另一方面要求裁判者相對于社會 各方的自主性。也就是說，司法過程至少在形式上或程序上必須是中立的和自主的，否 則判斷就不成其為判斷。判斷的客觀性要求排除判斷過程中的各種主觀的和外部的因素 的干擾。這種基于判斷本性所產(chǎn)生的“自然正義”，反映到司法過程中就是要求司法機 關(guān)的裁判過程要有對當事人中立和對非當事人自主的制度和程序安排。二是司法在現(xiàn)代 憲政秩序的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中所扮演的角色必然要求司法獨立。如果說將政治權(quán)力的實際運 行納入法律的范圍是憲政構(gòu)成的必要條件，那么，司法基于法律對政治權(quán)力的作用就是 必然的，在這種情況下，司法是否能夠在現(xiàn)實的權(quán)力關(guān)系中成為一個自主的領(lǐng)域則是它 起作用的前提。一旦將政治權(quán)力主體行為的合法性納入司法的視野，司法相對于其他政 治領(lǐng)域的獨立就是必要的和順理成章的了。在政治權(quán)力主體可能成為當事人的情況下， 司法“判斷”的客觀性要求它遠離政治權(quán)力家族的其他成員并與之保持獨立。三是司法 的根本價值即保護人的基本權(quán)利的必然要求。說到底，有關(guān)司法獨立的種種制度安排無 非是源于公民權(quán)利的價值需求。誠如學(xué)者們所言，司法獨立的客觀依據(jù)是實現(xiàn)正義和�！≌先藱�(quán)。(注：周漢華：“論建立獨立、開放與能動的司法制度”，載《法學(xué)研究》，1 999年第5期。)司法獨立是實現(xiàn)司法公正的條件，而司法公正的內(nèi)涵歸根到底就是保障 人的基本權(quán)利。因此，保障權(quán)利既是司法最終的價值訴求，也是司法獨立的最終客觀根 據(jù)。
當前，中國的司法獨立面臨的問題很多，比如法官、檢察官的質(zhì)和量的問題；司法機 關(guān)對人大負責(zé)的責(zé)任制問題等。但就目前我國司法對政治權(quán)力起作用的法律安排而言， 最需要關(guān)注和改革的是司法與行政的關(guān)系。由于司法機關(guān)被賦予了對行政機關(guān)具體行政 行為通過訴訟進行合法性審查的權(quán)力，我國原來在沒有這項制度安排的情況下建立起來 的司法與行政的制度關(guān)系便面臨著這樣一種壓力：即司法機關(guān)正常履行其職能的條件是 它不能受制于行政機關(guān)，但我國業(yè)已形成的司法與行政之間的關(guān)系則表現(xiàn)為，一方面司 法機關(guān)在人、財、物等資源供給上依賴于行政機關(guān)；另一方面，與此相關(guān)司法機關(guān)的現(xiàn) 實政治地位低于行政機關(guān)，它的憲法地位有待于進一步落實。這兩方面關(guān)系既與司法權(quán) 獨立行使的憲法原則不相容，又極不利于司法審查制度和行政法治的發(fā)展。關(guān)于解決這 一問題的方案，學(xué)界較多的觀點傾向于改變目前司法物質(zhì)資源的橫向供給體制為自上而 下的縱向供給體制，但這種改革需要許多配套的條件和較高的改革成本，我們認為無論 這種資源供給關(guān)系如何變革，實現(xiàn)此關(guān)系的制度化和法律化都是最為關(guān)鍵的。(注：參 閱程竹汝：“構(gòu)建依法治國條件下司法與行政的規(guī)范關(guān)系”，載《江蘇社會科學(xué)》，20 02年第2期。)
三
由于德治與法治在價值上存在著相通和重疊之處，法治對政治體制的要求同時也就在 相當程度上反映了德治對政治體制的要求，因此，我們上述從法治的觀點出發(fā)，對我國 政治體制的結(jié)構(gòu)特征及改革要點的描述和分析，同樣也適用于德治的觀點。在國家治理 方式的意義上，所謂法治與德治無非是政治體制的特定功能而已，因而它必須體現(xiàn)在政 治體制的特定結(jié)構(gòu)中。結(jié)構(gòu)與功能是對應(yīng)的，有什么樣的結(jié)構(gòu)，就有什么樣的功能與之 相適應(yīng)，反之亦如此。然而，在理論上，德治作為政治體系相對獨立的一種功能，它對 結(jié)構(gòu)的要求又必然會表現(xiàn)出自身的某些特點。
德治對政治體制的要求之一：人民主權(quán)。人民主權(quán)是現(xiàn)代政治倫理的核心，當然也就 構(gòu)成德治對政治體制的一個最基本的要求。從法治的觀點看，人民主權(quán)同樣構(gòu)成了其在 政治體制上的一個基本原則，但我們之所以把這個原則看作是德治對政治體制的一個基 本要求，是因為在這個原則的背后依托著人人平等、人在政治權(quán)力之前并構(gòu)成其存在的 目的等價值因素。我們一般將現(xiàn)行憲法關(guān)于“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的 規(guī)定看作是人民主權(quán)原則在法律上的體現(xiàn)，然而，當我們問及為什么一切權(quán)力應(yīng)該屬于 人民時，問題就會回歸于因為人是生而平等的、是先于政治權(quán)力存在的、是歷史的真正 創(chuàng)造者等價值領(lǐng)域。事實上，這個原則是法治與德治關(guān)于政治體制的一個共同的基本要 求�；蛟S可以這樣說，從人民主權(quán)出發(fā)，法治對政治體制的要求包含了某種最基本的成 分，如必須有體現(xiàn)人民授權(quán)的選舉制、一定形式的代議制以及種種責(zé)任制等；而德治對 政治體制的要求則不僅如此，它更加偏向于某種本質(zhì)上的成分，如體現(xiàn)人民利益等。
人民主權(quán)作為一個德治原則，就是要求我們的政治體制中要凝結(jié)著一種為人民服務(wù)的 精神，政治體制中的各種制度、規(guī)范、機構(gòu)、乃至具體行為都能夠真正地表達、實現(xiàn)人 民的利益。就此而言，可以說歷史上還沒有一種政治體制真正地實現(xiàn)了德治所要求的人 民主權(quán)原則。社會主義的政治體制也僅是以此為目標的一種實踐中的形式。人民代表大 會制是我國基本的政治制度，也是人民主權(quán)原則在我國的制度化的表現(xiàn)形式，在從人民 到權(quán)力的制度安排中，它包含著這樣的一組關(guān)系：選民與代表的關(guān)系、作為個體的代表 與作為整體的代表大會的關(guān)系、代表大會與“一府兩院”的關(guān)系、“一府兩院”與公民 的關(guān)系等。在這樣一個連續(xù)性的政治權(quán)力形成和行使的過程中，政治權(quán)力是否能夠被規(guī) 范到為人民服務(wù)的軌道上，在很大程度上依賴于相關(guān)的制度、規(guī)范、機構(gòu)科學(xué)的設(shè)計和 安排，依賴于這樣的安排對政治權(quán)力的導(dǎo)向。列寧講制度關(guān)系具有思想關(guān)系的性質(zhì)，強 調(diào)的就是在政治體制的設(shè)計和安排上原本是有科學(xué)與非科學(xué)之分的。就實踐中的情況來 看，人民代表大會制在上述諸環(huán)節(jié)的總體架構(gòu)上，既與中國超大社會的特殊國情相適應(yīng) ，也具有將政治權(quán)力規(guī)范到為人民服務(wù)軌道上的傾向。但作為一種人民主權(quán)的實踐形式 ，現(xiàn)實中的各種權(quán)力腐敗和濫用現(xiàn)象說明它仍存在著某些需要改進的地方。其中，在上 述幾組政治關(guān)系的體制運行中，存在著一種普遍的“體制性傾斜”或權(quán)力失衡現(xiàn)象，就 是特別需要關(guān)注和改進的方面。這種普遍現(xiàn)象指的是上述每一組關(guān)系的體制運行實際上 都存在著向后一方：代表——代表大會——“一府兩院”的傾斜。在實踐上，這種傾斜 表現(xiàn)為選民一旦向代表授權(quán)以后，就再難以約束代表；代表大會對“一府兩院”的監(jiān)督 和約束不夠甚至難以約束等。在理論上，這種傾斜是一種可以稱得上是抽象權(quán)力向具體 權(quán)力的傾斜，而人民主權(quán)便是理論上最為抽象的權(quán)力，因此，這種情況反映了我國政治 體制對政治權(quán)力的規(guī)范處于某種失衡狀態(tài)。比較注重權(quán)力的形成，而對權(quán)力的行使規(guī)范 不夠。鄧小平多次講，我國黨和國家制度的一個常見問題就是權(quán)力過分集中，上述政治 過程中的問題實際上反映的是同樣的情況。
德治對政治體制的要求之二：現(xiàn)實有效的官員監(jiān)督機制。德治的這一要求與法治的權(quán) 力制約原則又有相通之處，但與法治不同，德治之所以強調(diào)政治體制中對官員的監(jiān)督機 制，一是著眼于監(jiān)督機制本身具有懲惡而揚善道德功能；二是著眼于隨監(jiān)督機制而來的 官員行為的規(guī)范性對國家治理的道德影響力。理論上，德治的實現(xiàn)在很大程度上依賴于 官員們實際行為的道德影響力，這同時也是中國古代德治的一個主要經(jīng)驗。然而，官員 行為的道德影響力又緣何而來?其中，政治體制的塑造無疑是最主要的淵源。在政治體 制中，這種塑造主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面表現(xiàn)在政治體制對官員的實際吸納過程�！牡轮蔚挠^點看，這個過程具有兩方面同等重要的道德影響機制：一是塑造官員的道德 影響力；二是過程本身必然產(chǎn)生的對整個社會的道德導(dǎo)向作用。在這一過程中，吸納官 員的標準只是這種作用的一個因素，重要的是實際的吸納過程及結(jié)果對官員和人們行為 取向的影響�，F(xiàn)實中標準與實際過程相脫離是常見的事情，應(yīng)該說標準(在既定的情況 下)與實際過程越是趨向于一致，政治體制的這一過程對社會道德的正面影響也就越大 ；反之，一旦實際過程與標準嚴重脫離，那就必將帶來社會道德嚴重滑坡的惡果。就此 而言，我國一段時期以來，在官員選任中，各種非制度的因素如“跑官、買官、賣官” 等現(xiàn)象充斥于實際的干部選任過程，法律所規(guī)定的干部選任標準在一定程度上被棄之一 旁。這種制度的實際運行狀態(tài)應(yīng)該對社會上道德失范現(xiàn)象負相當大的責(zé)任。另一方面， 官員道德影響力又主要是政治體制中所包含的對官員行為約束機制的一個結(jié)果。同樣， 監(jiān)督機制的實際作用過程也具有兩方面的道德影響功能：一是監(jiān)督機制對塑造官員的道 德影響力發(fā)揮著保障作用；二是監(jiān)督機制本身的存在和實際過程對人們行為的導(dǎo)向作用 。一般而論，對權(quán)力和官員的監(jiān)督是否有效、是否做到了防微杜漸，與官員行為的正當 性和整個社會的道德信念、風(fēng)氣直接相關(guān)。如果一套監(jiān)督制度剛性程度比較高，它的有 效性使得官員們決不敢越雷池半步，社會就會正氣高揚；反之，如果一套監(jiān)督制度是柔 性的，它對官員們的約束只限于“碰上了倒霉，繞過去沒事”的話，整個社會的道德信 念就會瓦解。就像社會學(xué)家羅斯描述的那樣，在這種情況下，“一個又一個的人便從高 尚的多數(shù)中脫落下來。這種致命的無法無天的傳染病將加速地蔓延開來，直到社會秩序 崩潰。”(注：(美)羅斯：《社會控制》，秦志勇等譯，華夏出版社，1989年版，第95 頁。)因此，如果說官員們的道德狀況對這個社會的道德狀況負有相當大責(zé)任的話，那 么，相關(guān)的監(jiān)督制度是否有效就不僅只涉及對官員行為的導(dǎo)向，更涉及整個社會道德信 念的維系。
在我國的政治體系中，監(jiān)督結(jié)構(gòu)包括了三個部分：執(zhí)政黨系統(tǒng)中的紀委，行政系統(tǒng)中 的監(jiān)察部門和作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院。從總體上看，這三個部門的主要功能都 指向了官員的行為，除了人民檢察院職責(zé)更為寬泛一些之外，其他兩個部門都是專門用 來監(jiān)督官員行為的�？陀^地講，在中國的政治體系中，監(jiān)督結(jié)構(gòu)的安排是較為周延的。 有資料表明，在監(jiān)督機制的作用下，近年來我國貪污腐化等職務(wù)犯罪泛濫的態(tài)勢已經(jīng)得 到了有效控制。但權(quán)力腐敗和濫用的一度泛濫以及目前仍不容樂觀的情況說明，我國這 套監(jiān)督結(jié)構(gòu)的有效性是存在問題的。(注：據(jù)中紀委發(fā)布的材料，自1992年10月至2002 年9月，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案1634925件，給予黨紀政紀處分1555481人，其中縣處 級干部4.9萬人，地廳級干部4100多人。材料來源：《中國青年報》2002年10月18日。)
德治對政治體制的要求之三：現(xiàn)實有效的道德傳播機制。所謂德治說到底無非是要通 過各種途徑對人們道德素質(zhì)的提升，最終達到治理國家的目的。倫理學(xué)和心理學(xué)都證明 ，人們的道德是養(yǎng)成的，不是先驗的或命定的。而人們的道德養(yǎng)成一則須依賴于教育之 修養(yǎng)；二則須依賴于環(huán)境之涵養(yǎng)，二者缺一不可。因此，從德治的觀點看，一個欲推行 德治的政治體制，除了通過自身的運行提供一個有利于涵養(yǎng)人們德性的環(huán)境外，還必須 具備一套現(xiàn)實有效的道德傳播機制，通過教育的方式促成人們德性的修養(yǎng)。對我國這樣 一個社會主義的發(fā)展中大國來說，后一種方式顯得尤為迫切。這是由于社會主義有關(guān)政 治與社會倫理的主張與傳統(tǒng)社會存在較大差異所致。
我國的政治體制中，包含著非常有利于社會主義道德傳播的機制和功能。中國共產(chǎn)黨 在長期革命和建設(shè)實踐中所形成的思想政治工作優(yōu)勢，就是這種機制和功能的主要和具 體的表現(xiàn)。利用這一優(yōu)勢促進社會主義價值觀、道德觀的傳播一直是中國共產(chǎn)黨非常重 視的一項工作，也是黨對中國社會進行了成功領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗之一。在中國共產(chǎn)黨的體系結(jié) 構(gòu)中，不僅存在著系統(tǒng)的專司社會主義價值觀、道德觀教育和培訓(xùn)的機構(gòu)，如黨的各級 組織中普遍專設(shè)的宣傳部門及其他政治培訓(xùn)部門；而且黨的遍及全國的組織網(wǎng)絡(luò)通過日 常的思想政治工作也承擔(dān)著強大的社會主義價值觀、道德觀的傳播任務(wù)。同時，充分利 用大眾傳媒對人們社會行為的導(dǎo)向作用也是中國政治體系具備現(xiàn)實有效傳播機制的一部 分�，F(xiàn)代社會，傳媒對人們社會行為的影響變得越來越大，這也是中國社會正在呈現(xiàn)出 的一大特征。長期以來，黨對中國社會意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個主要表現(xiàn)就是它一直嚴格 地控制著大眾傳媒，黨不僅通過自己所辦的報紙、刊物、電視，而且還通過所有的大眾 傳媒進行社會主義價值觀、道德觀的教育�？傮w來看，我國的政治體制中，并不缺少德 治發(fā)展所需要的現(xiàn)實有效的道德傳播成分。而現(xiàn)實中一度出現(xiàn)的較普遍的道德失范現(xiàn)象 ，其折射出的并不是或主要不是體制的道德教育和傳播的功能問題；它實質(zhì)上反映的是 在社會轉(zhuǎn)型的過程中，由于政治體制本身的缺陷而引起的社會控制功能的弱化問題。因 為，一個社會如果不能夠為其個體提供有利于涵養(yǎng)他們道德養(yǎng)成的環(huán)境，僅靠教育的作 用是根本無法達到目的的。正如有學(xué)者所言：人們的德性狀況，“在很大程度上取決于 社會為其所提供的社會結(jié)構(gòu)、制度體制及宏觀調(diào)控手段的內(nèi)容與方式。只有當社會能為 其成員提供如黑格爾所說的‘活的善’的社會客觀關(guān)系結(jié)構(gòu)及其實在化的制度體制時， 其成員才能表現(xiàn)出普遍的善美行為選擇。因為此時對于社會成員而言，選擇德行不僅是 道義上應(yīng)當?shù)�，而且也是最明智的。�?
一
在法治發(fā)展歷史上，由于各國發(fā)展的時空差異和內(nèi)外環(huán)境之不同，發(fā)展的動力源和途 徑便形成了各自的一些特點。理論界將這些特點進行了歸納和概括，認為法治發(fā)展的�！∈酱篌w可分為三類：政府推進型法治、社會演進型法治、政府社會互動型法治。事實上 ，法治發(fā)展無非是各國現(xiàn)代化過程的一部分，它的發(fā)展軌跡與各國現(xiàn)代化過程的特征是 完全結(jié)合在一起的。因此，社會演進型法治作為一個描述性的概念，指的只能是西方國 家在它們法治文化源流和商品經(jīng)濟等因素的作用下，比較自然地漸成法治的歷史過程及 現(xiàn)實狀態(tài)。而發(fā)展中國家不再具有西方國家當時的歷史條件，如果它們試圖推進法治的 話，一般只能依靠政府的推動力，政府推進型法治便由此而來。
中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的模式同樣不可避免地采取了政府推進的形式。其 實政府推進的法治模式是現(xiàn)時代條件下，傳統(tǒng)法治資源貧乏的國家唯一現(xiàn)實可行的法治 發(fā)展模式。然而，這種法治發(fā)展模式中，包含著一個在經(jīng)驗世界可隨時看見，在理論上 可輕易推演出的悖論或矛盾：即以政府為主導(dǎo)力量所推動的法治存在著一種偏離法治的 傾向。我們說法治的一個基本特征是通過對政府權(quán)力的規(guī)制來保障和發(fā)展公民的權(quán)利， 但政府在推進法治的進程中會很自然地強調(diào)對自身利益和權(quán)力行使有利的東西，而極力 規(guī)避對自己不利的東西。這也就是說，政府推進的法治模式很少會帶來對自己權(quán)力限制 的結(jié)果，通過這種限制欲達到保障和發(fā)展公民權(quán)利的目的也就無法實現(xiàn)�！摆吚芎Α薄〉男袨檫壿嬙谶@里同樣適用。有學(xué)者將政府在推進法治中的這種行為取向概括為“注意 力傾斜現(xiàn)象”。認為“如果政府長時間地延續(xù)這種注意力傾斜的狀態(tài)，則市民社會借助 法治對政府權(quán)力的限制顯然有落空之嫌，而如不能對政府權(quán)力進行有效規(guī)制，中國法治 的實現(xiàn)只能理解為一種‘真實的謊言’”，(注：汪太賢等：《法治的理念與方略》， 中國檢察出版社，2001年版，第239頁。)那么，中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的�！∈綗o例外地只能采取政府推進型，但這種模式又極有可能無法達到法治的目的。這個�！≌摶蛎苣軌蚪鉀Q嗎?
其實，換個視角，這個悖論實際上反映了這樣一個問題；即推進法治的政府本身必須 是法治的。如果一個國家具備了下列這樣一個前提，它或許就不存在這個悖論了：即它 的政府在結(jié)構(gòu)和制度的安排上是與法治相適應(yīng)的；或者它在推進法治的過程中，不斷地 調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)關(guān)系以適應(yīng)法治的發(fā)展。事實上，這就是一個解決問題的辦法。顯然， 在理論上，不是所有形態(tài)的政府都具有法治的功能，而只有特定結(jié)構(gòu)形態(tài)的政府才具有 推進和實現(xiàn)法治的作用。法治的政府結(jié)構(gòu)形態(tài)雖包含著某些共同的原則，但卻不只一種 模式，它既包含了那些已被實踐證明有利于實現(xiàn)法治的政府形式，也包含了那些正在通 過改革使政府結(jié)構(gòu)關(guān)系逐漸與法治相適應(yīng)的政府形式。
就中國具體的情景而言，依法治國方略的實施首先意味著在特定歷史條件(革命戰(zhàn)爭中 的戰(zhàn)時體制和蘇聯(lián)模式的影響)下所形成的中國政治體制必須作出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整�！∫簿褪钦f，我們業(yè)已形成的黨政關(guān)系和制度、人民代表大會制度、中央與地方的關(guān)系和 制度都存在一個與依法治國的價值、原則和現(xiàn)實發(fā)展相適應(yīng)的問題。當我們選擇了依法 治國方略的同時，也就選擇了對現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系進行改革的策略。事實上，近年來的 依法治國實踐，已經(jīng)暴露了我國現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系中存在的某些缺陷和不適應(yīng)。比如： 黨政關(guān)系問題；法院的責(zé)任制問題；人大的憲法監(jiān)督權(quán)的虛化問題：司法獨立問題；司 法審查制度與現(xiàn)行行政和司法之間關(guān)系的矛盾問題，等等。
二
理論和實踐均表明，現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系適應(yīng)依法治國的實踐應(yīng)有所改革構(gòu)成了中國法 治發(fā)展不可逾越的體制基礎(chǔ)。就此而言，依法治國方略及其實施，必然涉及現(xiàn)行體制內(nèi) 多重重大關(guān)系的調(diào)整。學(xué)界普遍認為，社會主義法治雖然與資本主義法治存在著本質(zhì)的 不同，但在形式上則有著許多共同之處。社會主義法治的原則主要有：人民主權(quán)、人權(quán) 保障、權(quán)力制約、合理完善的法律體系、法律平等、憲法法律至上、司法獨立、黨在憲 法和法律的范圍內(nèi)活動等。(注：參閱孫國華主編：《社會主義法治論》，法律出版社 ，2002年版，第172-178頁。)從理論上來看，上述原則事實上包含了法治在價值、功能 、結(jié)構(gòu)三個層面的基本要求，其中，結(jié)構(gòu)原則有黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動、權(quán)力制 約、司法獨立等三項�？傮w來看，這三項原則也就是中國政治體制適應(yīng)法治發(fā)展必須具 備的特征。
其一，執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。在中國的政治體系中，執(zhí)政黨無疑處 于核心之地位，執(zhí)政黨、特別是具體的各級黨委和各位作為“一把手”的黨的書記能否 守法事關(guān)中國法治建設(shè)的大局。因此，與法治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制應(yīng)該能夠在制度上 保證各級黨委和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法、法律的范圍內(nèi)活動。這特別涉及法治發(fā)展條件下 的黨政關(guān)系。法治條件下的黨政關(guān)系與以往存在著顯著的不同，具備自身獨特的性質(zhì)， 即二者之間的關(guān)系必須不斷滿足基于保障公民權(quán)利基礎(chǔ)之上的黨權(quán)與政權(quán)的功能分化及 運行的制度化。黨權(quán)與政權(quán)是性質(zhì)完全不同的兩種權(quán)力，以此差異為基礎(chǔ)的功能互補狀 態(tài)構(gòu)成了二者之間關(guān)系的最佳狀態(tài)；因此，依法治國條件下黨政關(guān)系的本質(zhì)是中國政治 系統(tǒng)功能的重新分化和定位，即如何在保障黨的領(lǐng)導(dǎo)即黨對社會政治資源的組織和整合 的同時，實現(xiàn)政府社會治理功能的優(yōu)化和高效率。就此而言，具體關(guān)系的調(diào)整包括了法 治發(fā)展進程中黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)換、黨與人大的關(guān)系、黨與司法機關(guān)的關(guān)系等。其中， 執(zhí)政黨與司法機關(guān)之間的關(guān)系對法治發(fā)展具有直接的影響。
從黨“必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這一社會主義法治的一般原則出發(fā)，我們 可以形成有關(guān)黨與司法機關(guān)關(guān)系的兩個一般認識：一是黨與司法機關(guān)處于同一憲法和法 律的約束之下，在二者都必須守法的基礎(chǔ)上，黨的功能與司法機關(guān)的職能存在著目的的 一致性。黨作為政治過程的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)，它不僅可以通過國家權(quán)力機關(guān)，參與并主導(dǎo)法律 的形成過程，而且還可以通過對其他國家機關(guān)的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)保障法律的有效實施； 這與司法機關(guān)實施法律的職能是一致的。二是在此前提下，黨與司法的關(guān)系應(yīng)以法律的 有效實施為限，即黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)只能以法律的實現(xiàn)為目的，而不能以作為支配力的領(lǐng) 導(dǎo)本身為目的。這是確定黨與司法關(guān)系的理論基礎(chǔ)。這意味著黨與司法的關(guān)系應(yīng)圍繞著 以有利于法律實現(xiàn)的目的進行配置，而不應(yīng)考慮別的什么因素。實際上，在黨與司法的 關(guān)系上，所謂實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在最終意義上只能以法律是否獲得有效實施為衡量之尺度�！±碚撋线@個尺度所包含的道理也許是淺顯的：既然法律在中國是黨主導(dǎo)的政治過程的結(jié) 果，那么，還有什么比法律在社會生活中的實現(xiàn)更能表達黨的領(lǐng)導(dǎo)呢?以法律的實現(xiàn)為 價值目標，就必須考慮司法權(quán)作為國家權(quán)力之一種的特殊性質(zhì)，以及這種性質(zhì)到處所表 現(xiàn)出來的不受法律之外因素干涉的內(nèi)在要求；就必須考慮黨的權(quán)力作為政治權(quán)力的特性 和作用范圍，并尋找二者的契合點。在理論上，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在一般意義上同樣也可分為 支配力和影響力兩個要素，基于這種劃分，黨的領(lǐng)導(dǎo)或介入司法領(lǐng)域的方式在總體上應(yīng) 被界定為：在司法過程之外行使支配力，而在司法過程之內(nèi)保持影響力。(注：參閱程 竹汝：“論依法治國條件下黨與司法的關(guān)系”，載《政治與法律》，2001年第4期。)
首先，黨應(yīng)主要通過法律的方式建立對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即將黨的司法政策通過人大 轉(zhuǎn)化為法律的形式，以此對司法過程及其司法角色的行為形成有效約束。就法律實現(xiàn)的 價值目標來說，這應(yīng)該成為黨領(lǐng)導(dǎo)司法的主要途徑。在這一主要方式中，黨對司法的支 配力以主導(dǎo)有關(guān)司法的公共政策即法律的形成為限，提供司法過程和司法角色只受法律 約束的條件和氛圍。這應(yīng)該被看作是現(xiàn)實法治生成的一個基本條件。如果聽任黨的各級 組織，包括政法委員會直接向司法機關(guān)發(fā)布司法政策的做法，不僅兩套規(guī)則體系將使司 法過程無所適從，而且這種做法所包含的權(quán)與法的矛盾將在根本上危害法治的形成機制 ，從而使我們追求法治的努力化為泡影。其次，黨應(yīng)通過對法官、檢察官等司法角色在 司法過程之外的選任和監(jiān)督建立對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并且這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成立的唯一條件 是：必須通過相應(yīng)的國家機關(guān)以規(guī)范化和制度化的方式進行。針對我國的實際情況，這 應(yīng)成為各級黨委對司法領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一個剛性限度。所謂剛性限度意味著各級黨委只能在 這個限度內(nèi)即通過人大的職能機制來發(fā)揮作用，并以此對司法過程形成影響力，而不可 將其權(quán)力直接應(yīng)用于司法過程。現(xiàn)實中的經(jīng)驗一再證明，“黨委對案件的調(diào)閱、書記對 案件的批示、政法委對案件的協(xié)調(diào)、黨組對案件的討論往往易曲變?yōu)閭�別人在黨的名義 下，侵蝕司法獨立性，損害司法公正性的借口�！�(注：徐顯明：“司法改革二十題” ，載《法學(xué)》，1999年第9期。)
其二，權(quán)力制約原則。在政治體制中，安排有某種程度的權(quán)力制約的制度性關(guān)系是法 治的一個基本要求。任何權(quán)力不受制約都必然導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用，這已是被無數(shù)次的 歷史經(jīng)驗所證明了的規(guī)律，社會主義國家也概莫能外。法治之所以強調(diào)政治體制中的制 約性安排，是因為政府或官員作為組織起來的力量，在一般情況下他們是分散的公民和 社會組織根本無力抗衡的。一旦他們不守法，社會便缺少在秩序范圍內(nèi)的糾錯手段。而 要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權(quán)力制約的結(jié)構(gòu)，從而以組織起來 的力量相互抗衡，所謂以權(quán)力約束權(quán)力。在政治體制的問題上，我們長期以來一直強調(diào) 權(quán)力的集中和統(tǒng)一，強調(diào)針對資本主義國家“權(quán)力分立”原則相區(qū)別的社會主義“議行 合一”原則，認為以人民主權(quán)為價值基礎(chǔ)的國家權(quán)力是不可分割的。殊不知國家權(quán)力不 可分割，并不等于政府權(quán)力不可分割。反之，如果政府權(quán)力沒有必要的職能分工，國家 權(quán)力便缺乏現(xiàn)實化的途徑。也就是說，現(xiàn)代政府權(quán)力的分化并不是承認對國家主權(quán)的分 割，相反它是國家的各項權(quán)能通過權(quán)限的相互分工，在相互配合中實現(xiàn)統(tǒng)一國家權(quán)力的 必然途徑。(注：參閱(日)美濃布達吉：《憲法學(xué)原理》中譯本，商務(wù)印書館，1925年 版，第256頁。)因此，政府體制中的分權(quán)制度實在不是國家主權(quán)統(tǒng)一本性的對立物，而 恰恰是它的必然要求。恰到好處的分權(quán)，是現(xiàn)代性政治體系的要素之一，代表了政治發(fā) 展的科學(xué)化傾向。
我國的人民代表大會制，包含著有關(guān)權(quán)力制約的基本制度，那就是：各級人大由民主 選舉產(chǎn)生，對選民負責(zé)并接受選民監(jiān)督；國家行政機關(guān)和國家司法機關(guān)由各級人大產(chǎn)生 ，對人大負責(zé)并接受人大監(jiān)督。在我國的政府結(jié)構(gòu)中，制度性的權(quán)力制約關(guān)系包括了兩 個方面：一是人大對“一府兩院”的監(jiān)督；二是司法機關(guān)對行政機關(guān)的職能監(jiān)督，即檢 察機關(guān)的法紀監(jiān)督和人民法院的司法審查。在這兩個方面的監(jiān)督關(guān)系中，目前存在的突 出問題包括：人大監(jiān)督權(quán)行使的法律化和實效化問題；司法審查制度在相當程度上的“ 虛置”問題等。
人大監(jiān)督權(quán)的法律化問題是指作為中國政治體系中法律地位最高的各級人民代表大會 ，其監(jiān)督權(quán)的行使迄今為止一直處于“無法可依”的局面，即我國目前仍然缺少一部統(tǒng) 一的用來規(guī)范各級人大監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督法。人大監(jiān)督權(quán)行使的實效化問題是指憲法、法律 所賦予人大的憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督等權(quán)力在操作上的現(xiàn)實性問題。比如：全 國人大及其常委會享有憲法監(jiān)督的職責(zé)，但實踐證明這個職責(zé)的履行如果缺乏專門機關(guān) 的協(xié)助的話，很可能流于形式，目前的情況便大體如此；對行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件 的合法性審查是人大法律監(jiān)督的重要方面，但現(xiàn)實中這一領(lǐng)域存在著相當多的違法現(xiàn)象 (比如地方保護主義的行政規(guī)章)說明這個權(quán)力的行使并沒有真正落實；各級人大對其所 產(chǎn)生的官員享有質(zhì)詢、彈劾等權(quán)力，而現(xiàn)實中相對于這部分官員較常見的腐敗和濫用職 權(quán)現(xiàn)象，人大對這項權(quán)力的行使并不多見，這其中的一個很重要原因就是在相關(guān)程序上 缺乏操作性。(注：我國的憲法和各種組織法一般都對各級人大行使罷免權(quán)作了較嚴格 的限制，比如地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第21條規(guī)定，縣級以上 各級人大所產(chǎn)生之官員的罷免案須由主席團、常委會或十分之一以上的代表聯(lián)名提出�！嵺`中代表聯(lián)名提出的罷免案極為罕見，這種情況說明“十分之一以上代表聯(lián)名”的條 件限制過于嚴格了。筆者認為罷免案提出的條件擬寬松一些，在我國人大的政治場合， 罷免案多一些并不是壞事，即使提案的質(zhì)量不高，它對官員們也是一個警示。)而司法 審查制度的“虛置”問題是指中國行政訴訟制度自建立至今的20多年里，一直面臨著受 案數(shù)低、撤訴率高；當事人不愿告訴、人民法院不愿受理；行政權(quán)難以進行司法約束的 尷尬局面。總的來看，造成這些問題的一個主要原因是在這套體制形成之時沒有充分地 考慮到法治的要求，即制度設(shè)計缺乏充分的法治視角。就上述問題對中國法治發(fā)展的影 響來看，人大監(jiān)督權(quán)的落實當是最重要的方面，這方面的改革不僅需要調(diào)整多重關(guān)系， 同時也需要新的制度介入。比如：應(yīng)安排專門的機構(gòu)協(xié)助我國人大負責(zé)憲法監(jiān)督的事宜 ；在抽象行政行為的合法性審查問題上，可將立法審查與司法審查結(jié)合起來。在理順行 政與司法的關(guān)系的問題上，應(yīng)改變目前以橫向為主導(dǎo)的行政與司法的關(guān)系模式，建立以 縱向為主導(dǎo)的司法組織體系，使司法機關(guān)的地位能夠適應(yīng)司法審查的職能要求。
其三，司法獨立原則。司法獨立是法治條件下政治體制的一個基本的不可缺少的原則 和特征。就理論的淵源來講，法治發(fā)展之所以必須要求司法獨立，其理由主要有三：一 是司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性必然要求司法獨立。司法權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)，而裁判權(quán)的內(nèi)在規(guī) 定性，一方面要求裁判者相對于糾紛當事人的中立性；另一方面要求裁判者相對于社會 各方的自主性。也就是說，司法過程至少在形式上或程序上必須是中立的和自主的，否 則判斷就不成其為判斷。判斷的客觀性要求排除判斷過程中的各種主觀的和外部的因素 的干擾。這種基于判斷本性所產(chǎn)生的“自然正義”，反映到司法過程中就是要求司法機 關(guān)的裁判過程要有對當事人中立和對非當事人自主的制度和程序安排。二是司法在現(xiàn)代 憲政秩序的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中所扮演的角色必然要求司法獨立。如果說將政治權(quán)力的實際運 行納入法律的范圍是憲政構(gòu)成的必要條件，那么，司法基于法律對政治權(quán)力的作用就是 必然的，在這種情況下，司法是否能夠在現(xiàn)實的權(quán)力關(guān)系中成為一個自主的領(lǐng)域則是它 起作用的前提。一旦將政治權(quán)力主體行為的合法性納入司法的視野，司法相對于其他政 治領(lǐng)域的獨立就是必要的和順理成章的了。在政治權(quán)力主體可能成為當事人的情況下， 司法“判斷”的客觀性要求它遠離政治權(quán)力家族的其他成員并與之保持獨立。三是司法 的根本價值即保護人的基本權(quán)利的必然要求。說到底，有關(guān)司法獨立的種種制度安排無 非是源于公民權(quán)利的價值需求。誠如學(xué)者們所言，司法獨立的客觀依據(jù)是實現(xiàn)正義和�！≌先藱�(quán)。(注：周漢華：“論建立獨立、開放與能動的司法制度”，載《法學(xué)研究》，1 999年第5期。)司法獨立是實現(xiàn)司法公正的條件，而司法公正的內(nèi)涵歸根到底就是保障 人的基本權(quán)利。因此，保障權(quán)利既是司法最終的價值訴求，也是司法獨立的最終客觀根 據(jù)。
當前，中國的司法獨立面臨的問題很多，比如法官、檢察官的質(zhì)和量的問題；司法機 關(guān)對人大負責(zé)的責(zé)任制問題等。但就目前我國司法對政治權(quán)力起作用的法律安排而言， 最需要關(guān)注和改革的是司法與行政的關(guān)系。由于司法機關(guān)被賦予了對行政機關(guān)具體行政 行為通過訴訟進行合法性審查的權(quán)力，我國原來在沒有這項制度安排的情況下建立起來 的司法與行政的制度關(guān)系便面臨著這樣一種壓力：即司法機關(guān)正常履行其職能的條件是 它不能受制于行政機關(guān)，但我國業(yè)已形成的司法與行政之間的關(guān)系則表現(xiàn)為，一方面司 法機關(guān)在人、財、物等資源供給上依賴于行政機關(guān)；另一方面，與此相關(guān)司法機關(guān)的現(xiàn) 實政治地位低于行政機關(guān)，它的憲法地位有待于進一步落實。這兩方面關(guān)系既與司法權(quán) 獨立行使的憲法原則不相容，又極不利于司法審查制度和行政法治的發(fā)展。關(guān)于解決這 一問題的方案，學(xué)界較多的觀點傾向于改變目前司法物質(zhì)資源的橫向供給體制為自上而 下的縱向供給體制，但這種改革需要許多配套的條件和較高的改革成本，我們認為無論 這種資源供給關(guān)系如何變革，實現(xiàn)此關(guān)系的制度化和法律化都是最為關(guān)鍵的。(注：參 閱程竹汝：“構(gòu)建依法治國條件下司法與行政的規(guī)范關(guān)系”，載《江蘇社會科學(xué)》，20 02年第2期。)
三
由于德治與法治在價值上存在著相通和重疊之處，法治對政治體制的要求同時也就在 相當程度上反映了德治對政治體制的要求，因此，我們上述從法治的觀點出發(fā)，對我國 政治體制的結(jié)構(gòu)特征及改革要點的描述和分析，同樣也適用于德治的觀點。在國家治理 方式的意義上，所謂法治與德治無非是政治體制的特定功能而已，因而它必須體現(xiàn)在政 治體制的特定結(jié)構(gòu)中。結(jié)構(gòu)與功能是對應(yīng)的，有什么樣的結(jié)構(gòu)，就有什么樣的功能與之 相適應(yīng)，反之亦如此。然而，在理論上，德治作為政治體系相對獨立的一種功能，它對 結(jié)構(gòu)的要求又必然會表現(xiàn)出自身的某些特點。
德治對政治體制的要求之一：人民主權(quán)。人民主權(quán)是現(xiàn)代政治倫理的核心，當然也就 構(gòu)成德治對政治體制的一個最基本的要求。從法治的觀點看，人民主權(quán)同樣構(gòu)成了其在 政治體制上的一個基本原則，但我們之所以把這個原則看作是德治對政治體制的一個基 本要求，是因為在這個原則的背后依托著人人平等、人在政治權(quán)力之前并構(gòu)成其存在的 目的等價值因素。我們一般將現(xiàn)行憲法關(guān)于“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的 規(guī)定看作是人民主權(quán)原則在法律上的體現(xiàn)，然而，當我們問及為什么一切權(quán)力應(yīng)該屬于 人民時，問題就會回歸于因為人是生而平等的、是先于政治權(quán)力存在的、是歷史的真正 創(chuàng)造者等價值領(lǐng)域。事實上，這個原則是法治與德治關(guān)于政治體制的一個共同的基本要 求�；蛟S可以這樣說，從人民主權(quán)出發(fā)，法治對政治體制的要求包含了某種最基本的成 分，如必須有體現(xiàn)人民授權(quán)的選舉制、一定形式的代議制以及種種責(zé)任制等；而德治對 政治體制的要求則不僅如此，它更加偏向于某種本質(zhì)上的成分，如體現(xiàn)人民利益等。
人民主權(quán)作為一個德治原則，就是要求我們的政治體制中要凝結(jié)著一種為人民服務(wù)的 精神，政治體制中的各種制度、規(guī)范、機構(gòu)、乃至具體行為都能夠真正地表達、實現(xiàn)人 民的利益。就此而言，可以說歷史上還沒有一種政治體制真正地實現(xiàn)了德治所要求的人 民主權(quán)原則。社會主義的政治體制也僅是以此為目標的一種實踐中的形式。人民代表大 會制是我國基本的政治制度，也是人民主權(quán)原則在我國的制度化的表現(xiàn)形式，在從人民 到權(quán)力的制度安排中，它包含著這樣的一組關(guān)系：選民與代表的關(guān)系、作為個體的代表 與作為整體的代表大會的關(guān)系、代表大會與“一府兩院”的關(guān)系、“一府兩院”與公民 的關(guān)系等。在這樣一個連續(xù)性的政治權(quán)力形成和行使的過程中，政治權(quán)力是否能夠被規(guī) 范到為人民服務(wù)的軌道上，在很大程度上依賴于相關(guān)的制度、規(guī)范、機構(gòu)科學(xué)的設(shè)計和 安排，依賴于這樣的安排對政治權(quán)力的導(dǎo)向。列寧講制度關(guān)系具有思想關(guān)系的性質(zhì)，強 調(diào)的就是在政治體制的設(shè)計和安排上原本是有科學(xué)與非科學(xué)之分的。就實踐中的情況來 看，人民代表大會制在上述諸環(huán)節(jié)的總體架構(gòu)上，既與中國超大社會的特殊國情相適應(yīng) ，也具有將政治權(quán)力規(guī)范到為人民服務(wù)軌道上的傾向。但作為一種人民主權(quán)的實踐形式 ，現(xiàn)實中的各種權(quán)力腐敗和濫用現(xiàn)象說明它仍存在著某些需要改進的地方。其中，在上 述幾組政治關(guān)系的體制運行中，存在著一種普遍的“體制性傾斜”或權(quán)力失衡現(xiàn)象，就 是特別需要關(guān)注和改進的方面。這種普遍現(xiàn)象指的是上述每一組關(guān)系的體制運行實際上 都存在著向后一方：代表——代表大會——“一府兩院”的傾斜。在實踐上，這種傾斜 表現(xiàn)為選民一旦向代表授權(quán)以后，就再難以約束代表；代表大會對“一府兩院”的監(jiān)督 和約束不夠甚至難以約束等。在理論上，這種傾斜是一種可以稱得上是抽象權(quán)力向具體 權(quán)力的傾斜，而人民主權(quán)便是理論上最為抽象的權(quán)力，因此，這種情況反映了我國政治 體制對政治權(quán)力的規(guī)范處于某種失衡狀態(tài)。比較注重權(quán)力的形成，而對權(quán)力的行使規(guī)范 不夠。鄧小平多次講，我國黨和國家制度的一個常見問題就是權(quán)力過分集中，上述政治 過程中的問題實際上反映的是同樣的情況。
德治對政治體制的要求之二：現(xiàn)實有效的官員監(jiān)督機制。德治的這一要求與法治的權(quán) 力制約原則又有相通之處，但與法治不同，德治之所以強調(diào)政治體制中對官員的監(jiān)督機 制，一是著眼于監(jiān)督機制本身具有懲惡而揚善道德功能；二是著眼于隨監(jiān)督機制而來的 官員行為的規(guī)范性對國家治理的道德影響力。理論上，德治的實現(xiàn)在很大程度上依賴于 官員們實際行為的道德影響力，這同時也是中國古代德治的一個主要經(jīng)驗。然而，官員 行為的道德影響力又緣何而來?其中，政治體制的塑造無疑是最主要的淵源。在政治體 制中，這種塑造主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面表現(xiàn)在政治體制對官員的實際吸納過程�！牡轮蔚挠^點看，這個過程具有兩方面同等重要的道德影響機制：一是塑造官員的道德 影響力；二是過程本身必然產(chǎn)生的對整個社會的道德導(dǎo)向作用。在這一過程中，吸納官 員的標準只是這種作用的一個因素，重要的是實際的吸納過程及結(jié)果對官員和人們行為 取向的影響�，F(xiàn)實中標準與實際過程相脫離是常見的事情，應(yīng)該說標準(在既定的情況 下)與實際過程越是趨向于一致，政治體制的這一過程對社會道德的正面影響也就越大 ；反之，一旦實際過程與標準嚴重脫離，那就必將帶來社會道德嚴重滑坡的惡果。就此 而言，我國一段時期以來，在官員選任中，各種非制度的因素如“跑官、買官、賣官” 等現(xiàn)象充斥于實際的干部選任過程，法律所規(guī)定的干部選任標準在一定程度上被棄之一 旁。這種制度的實際運行狀態(tài)應(yīng)該對社會上道德失范現(xiàn)象負相當大的責(zé)任。另一方面， 官員道德影響力又主要是政治體制中所包含的對官員行為約束機制的一個結(jié)果。同樣， 監(jiān)督機制的實際作用過程也具有兩方面的道德影響功能：一是監(jiān)督機制對塑造官員的道 德影響力發(fā)揮著保障作用；二是監(jiān)督機制本身的存在和實際過程對人們行為的導(dǎo)向作用 。一般而論，對權(quán)力和官員的監(jiān)督是否有效、是否做到了防微杜漸，與官員行為的正當 性和整個社會的道德信念、風(fēng)氣直接相關(guān)。如果一套監(jiān)督制度剛性程度比較高，它的有 效性使得官員們決不敢越雷池半步，社會就會正氣高揚；反之，如果一套監(jiān)督制度是柔 性的，它對官員們的約束只限于“碰上了倒霉，繞過去沒事”的話，整個社會的道德信 念就會瓦解。就像社會學(xué)家羅斯描述的那樣，在這種情況下，“一個又一個的人便從高 尚的多數(shù)中脫落下來。這種致命的無法無天的傳染病將加速地蔓延開來，直到社會秩序 崩潰。”(注：(美)羅斯：《社會控制》，秦志勇等譯，華夏出版社，1989年版，第95 頁。)因此，如果說官員們的道德狀況對這個社會的道德狀況負有相當大責(zé)任的話，那 么，相關(guān)的監(jiān)督制度是否有效就不僅只涉及對官員行為的導(dǎo)向，更涉及整個社會道德信 念的維系。
在我國的政治體系中，監(jiān)督結(jié)構(gòu)包括了三個部分：執(zhí)政黨系統(tǒng)中的紀委，行政系統(tǒng)中 的監(jiān)察部門和作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院。從總體上看，這三個部門的主要功能都 指向了官員的行為，除了人民檢察院職責(zé)更為寬泛一些之外，其他兩個部門都是專門用 來監(jiān)督官員行為的�？陀^地講，在中國的政治體系中，監(jiān)督結(jié)構(gòu)的安排是較為周延的。 有資料表明，在監(jiān)督機制的作用下，近年來我國貪污腐化等職務(wù)犯罪泛濫的態(tài)勢已經(jīng)得 到了有效控制。但權(quán)力腐敗和濫用的一度泛濫以及目前仍不容樂觀的情況說明，我國這 套監(jiān)督結(jié)構(gòu)的有效性是存在問題的。(注：據(jù)中紀委發(fā)布的材料，自1992年10月至2002 年9月，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案1634925件，給予黨紀政紀處分1555481人，其中縣處 級干部4.9萬人，地廳級干部4100多人。材料來源：《中國青年報》2002年10月18日。)
德治對政治體制的要求之三：現(xiàn)實有效的道德傳播機制。所謂德治說到底無非是要通 過各種途徑對人們道德素質(zhì)的提升，最終達到治理國家的目的。倫理學(xué)和心理學(xué)都證明 ，人們的道德是養(yǎng)成的，不是先驗的或命定的。而人們的道德養(yǎng)成一則須依賴于教育之 修養(yǎng)；二則須依賴于環(huán)境之涵養(yǎng)，二者缺一不可。因此，從德治的觀點看，一個欲推行 德治的政治體制，除了通過自身的運行提供一個有利于涵養(yǎng)人們德性的環(huán)境外，還必須 具備一套現(xiàn)實有效的道德傳播機制，通過教育的方式促成人們德性的修養(yǎng)。對我國這樣 一個社會主義的發(fā)展中大國來說，后一種方式顯得尤為迫切。這是由于社會主義有關(guān)政 治與社會倫理的主張與傳統(tǒng)社會存在較大差異所致。
我國的政治體制中，包含著非常有利于社會主義道德傳播的機制和功能。中國共產(chǎn)黨 在長期革命和建設(shè)實踐中所形成的思想政治工作優(yōu)勢，就是這種機制和功能的主要和具 體的表現(xiàn)。利用這一優(yōu)勢促進社會主義價值觀、道德觀的傳播一直是中國共產(chǎn)黨非常重 視的一項工作，也是黨對中國社會進行了成功領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗之一。在中國共產(chǎn)黨的體系結(jié) 構(gòu)中，不僅存在著系統(tǒng)的專司社會主義價值觀、道德觀教育和培訓(xùn)的機構(gòu)，如黨的各級 組織中普遍專設(shè)的宣傳部門及其他政治培訓(xùn)部門；而且黨的遍及全國的組織網(wǎng)絡(luò)通過日 常的思想政治工作也承擔(dān)著強大的社會主義價值觀、道德觀的傳播任務(wù)。同時，充分利 用大眾傳媒對人們社會行為的導(dǎo)向作用也是中國政治體系具備現(xiàn)實有效傳播機制的一部 分�，F(xiàn)代社會，傳媒對人們社會行為的影響變得越來越大，這也是中國社會正在呈現(xiàn)出 的一大特征。長期以來，黨對中國社會意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個主要表現(xiàn)就是它一直嚴格 地控制著大眾傳媒，黨不僅通過自己所辦的報紙、刊物、電視，而且還通過所有的大眾 傳媒進行社會主義價值觀、道德觀的教育�？傮w來看，我國的政治體制中，并不缺少德 治發(fā)展所需要的現(xiàn)實有效的道德傳播成分。而現(xiàn)實中一度出現(xiàn)的較普遍的道德失范現(xiàn)象 ，其折射出的并不是或主要不是體制的道德教育和傳播的功能問題；它實質(zhì)上反映的是 在社會轉(zhuǎn)型的過程中，由于政治體制本身的缺陷而引起的社會控制功能的弱化問題。因 為，一個社會如果不能夠為其個體提供有利于涵養(yǎng)他們道德養(yǎng)成的環(huán)境，僅靠教育的作 用是根本無法達到目的的。正如有學(xué)者所言：人們的德性狀況，“在很大程度上取決于 社會為其所提供的社會結(jié)構(gòu)、制度體制及宏觀調(diào)控手段的內(nèi)容與方式。只有當社會能為 其成員提供如黑格爾所說的‘活的善’的社會客觀關(guān)系結(jié)構(gòu)及其實在化的制度體制時， 其成員才能表現(xiàn)出普遍的善美行為選擇。因為此時對于社會成員而言，選擇德行不僅是 道義上應(yīng)當?shù)�，而且也是最明智的。�?
關(guān)鍵字：文學(xué)哲學(xué),江蘇
