淺析農(nóng)村社區(qū)的定義及建設(shè)層次著力點(diǎn)
2016-04-22 18:22:57 安裝信息網(wǎng)
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提要：本文提出農(nóng)村社區(qū)定位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和自然村三個(gè)層次，并著重闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村社區(qū)中建設(shè)中的地位與作用，指出從當(dāng)前的形勢(shì)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要通過(guò)民主化來(lái)實(shí)現(xiàn)角色重塑和功能轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)政治國(guó)家與公民社會(huì)的柔性銜接。
一
2006年秋天以前，中國(guó)“農(nóng)村社區(qū)”這個(gè)概念及農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還只是在少數(shù)學(xué)者中討論和在少數(shù)地方試點(diǎn)，并不為關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題的更多人所熟悉和認(rèn)知。這一年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨的十六屆六中全會(huì)決議中首次正式提出：“全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，標(biāo)志著執(zhí)政黨已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)管理、創(chuàng)新社會(huì)管理體制、構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用。
而在此前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理已經(jīng)取得理論和實(shí)踐上的某些成果。先是在理論上，由于“治理”理念的提出，學(xué)者和政府開(kāi)始從一種新的角度來(lái)審視基層的公共管理行為。治理的理念與中國(guó)農(nóng)村管理的現(xiàn)代化進(jìn)程有相當(dāng)?shù)钠鹾�，甚至有專家如賀雪峰認(rèn)為：“治理”這個(gè)詞，對(duì)農(nóng)村政治社會(huì)研究與實(shí)踐特別有用，比如農(nóng)村的村民自治作為一種社會(huì)民主形式，就是一種治理。[i]因此“治理”理論也就指導(dǎo)了中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的改革與發(fā)展的實(shí)踐。這種實(shí)踐，表現(xiàn)為中國(guó)的某些地方政府和農(nóng)村基層的管理者，開(kāi)始在傳統(tǒng)的“三農(nóng)”工作中進(jìn)行農(nóng)村公共管理的治理，從某種角度上說(shuō)，它就是一種新型的農(nóng)村管理的“社區(qū)化”。在這里，“社區(qū)化”的意義不僅表現(xiàn)在社會(huì)學(xué)意義上，它首先表現(xiàn)在政治學(xué)和管理學(xué)意義上，即它是一種新型的農(nóng)村管理模式。它注重的是建立“政府、民間組織與公民”（這里就是農(nóng)民）對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“合作管理”，建立一種“政治國(guó)家與公民社會(huì)的新穎關(guān)系”。[ii]
其次在實(shí)踐上，新一輪農(nóng)村綜合改革中，有一個(gè)令人矚目的現(xiàn)象，就是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的提出，或者說(shuō)，農(nóng)村建設(shè)與管理的社區(qū)化。據(jù)了解，目前已有江西、浙江、湖北、山東、江蘇、天津、廣東、福建、安徽、青海、上海等省（區(qū)、市）對(duì)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了研究部署，開(kāi)展了試點(diǎn)工作，并且取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。[iii]而被稱為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“第一塊試驗(yàn)田”的江西，甚至早于“農(nóng)村新政”，在2001年就進(jìn)行了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)。可以看出，將傳統(tǒng)的農(nóng)村建設(shè)與管理變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的名詞改變，也不是一種理論上的探討，而且已經(jīng)是中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)相當(dāng)廣泛的實(shí)踐。它表明了中國(guó)農(nóng)村建設(shè)與管理正在從理念、體制、模式、途徑和目標(biāo)上，向著現(xiàn)代化與中國(guó)國(guó)情的結(jié)合邁進(jìn)。中國(guó)農(nóng)村的這樣一種實(shí)踐，也受到了已經(jīng)有20多年歷史的中國(guó)城市社區(qū)管理實(shí)踐的啟發(fā)，特別是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府提出統(tǒng)籌中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的指導(dǎo)思想的提出，以及中國(guó)城市化進(jìn)程的影響，都促進(jìn)了農(nóng)村管理社區(qū)化。它雖然還在起步期，但無(wú)疑它具有光明的前景。
二
在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，首先遇到的問(wèn)題，是農(nóng)村社區(qū)的定義。
在社會(huì)學(xué)的范疇中，本來(lái)這個(gè)問(wèn)題并不是問(wèn)題，甚至社會(huì)學(xué)中的社區(qū)理論本身起源于對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的研究與定義。但是，在改革開(kāi)放后的當(dāng)代中國(guó)，如果我們認(rèn)識(shí)到必須進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)重建的話，那么這種重建如何與中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況相結(jié)合，就凸顯了這個(gè)問(wèn)題的重要性。因?yàn)�，如果我們弄不清楚建設(shè)的對(duì)象，那豈不是有很大的盲目性。
在當(dāng)前的理論研究和實(shí)踐操作中，大多是把農(nóng)村社區(qū)定位為行政村或自然村，后者也可以看作是村民小組。江西的實(shí)踐操作者認(rèn)為，所謂農(nóng)村社區(qū)，是“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”。而青島的實(shí)踐操作者雖然也定位于自然村，但考慮到青島市所屬五個(gè)縣級(jí)市共有5651個(gè)自然村，設(shè)置5450個(gè)村民委員會(huì)，基本上是一個(gè)自然村設(shè)置一個(gè)村民委員會(huì)，因此也可以說(shuō)青島的實(shí)際定位是行政村。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的另一個(gè)典型——湖北姊歸，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)定位于村民小組的新的組合，其實(shí)也是自然村。
與上述觀點(diǎn)和操作著力點(diǎn)不同，筆者認(rèn)為：所謂農(nóng)村社區(qū)，考慮到中國(guó)的實(shí)際情況和建設(shè)需要，可以定位于：它是指以自然村或行政村為主的，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域和村民小組范圍的社會(huì)生活共同體。
這個(gè)定義指出：
首先，農(nóng)村社區(qū)的主體應(yīng)當(dāng)是自然村或行政村，在條件可能時(shí)與現(xiàn)有村委會(huì)的管轄區(qū)域一致。在中國(guó)，行政村有兩種情況，一是較大的自然村，本身設(shè)立村委會(huì)，是一個(gè)較為完整的自治的社會(huì)生活共同體；二是村落較小，由中心自然村帶分散小村落范圍內(nèi)的人們所結(jié)成的社會(huì)生活共同體，共同組成一個(gè)村委會(huì)自治區(qū)域。
其次，農(nóng)村社區(qū)也應(yīng)當(dāng)拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所管轄的區(qū)域。這是由于兩個(gè)理由：⑴農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化，已經(jīng)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)具有發(fā)散性、通開(kāi)性，密切了與外界特別是周邊地區(qū)的聯(lián)系，而不再是一個(gè)封閉的社會(huì)；⑵鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理?yè)?dān)當(dāng)著特別重要的責(zé)任，也面臨著自身體制改革和工作方式轉(zhuǎn)變的要求�？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府的行為，極其廣泛而深入地影響著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民的生活狀態(tài)。因此，在談到農(nóng)村工作時(shí)，“鄉(xiāng)政”與“村治”不可分，“鄉(xiāng)村治理”也是一個(gè)完整的概念。離開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，離開(kāi)較之行政村更大的地域范圍，去談農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理，是不現(xiàn)實(shí)的。
再次，農(nóng)村社區(qū)在許多地區(qū)應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注村民小組這個(gè)層次。在很多情況下，這個(gè)層次也是自然村。特別是在一些傳統(tǒng)色彩更濃、比較分散或發(fā)展相對(duì)落后的農(nóng)村，可以并且應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的著力點(diǎn)放在這一層次。
自然村可以說(shuō)是“原生形態(tài)”的農(nóng)村社區(qū)，行政村可以說(shuō)是“現(xiàn)實(shí)形態(tài)”的農(nóng)村社區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍可以說(shuō)是“發(fā)展形態(tài)”的農(nóng)村社區(qū)。這里特別要注意，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，不要把村民自治權(quán)利與國(guó)家行政管理權(quán)力過(guò)于明確地劃分。在社區(qū)意義上，如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)概念導(dǎo)入，既符合農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)，也會(huì)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府進(jìn)一步的改革，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了較真實(shí)的直選，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)方式，將會(huì)使其更加融入農(nóng)村社區(qū)。在那個(gè)時(shí)候，“鄉(xiāng)政村治”將會(huì)有完全不同的涵義。
一般地說(shuō)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的關(guān)注重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是行政村。行政村是一個(gè)學(xué)者們感情復(fù)雜的對(duì)象，“我們有近100萬(wàn)個(gè)行政村，這些村莊的歷史和地理格局、經(jīng)濟(jì)格局都很不相同，將如此復(fù)雜的村莊放在一起，給出一些一般的結(jié)論要冒很大風(fēng)險(xiǎn)，在如此多的村莊中找出反例是很容易的�！迩f并沒(méi)有從農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中消失，只是在國(guó)家的干預(yù)下，村莊被重新創(chuàng)造出來(lái)，它與傳統(tǒng)意義上的村莊有很大不同，首先不是自然形成的，而是國(guó)家通過(guò)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的變更、合并和權(quán)力賦予以后形成的；它們并非農(nóng)民自我選擇的結(jié)果，而是被逐漸創(chuàng)造出來(lái)的。在農(nóng)村改革以后，村莊的行政化趨勢(shì)越來(lái)越明顯……村莊居民之間的認(rèn)同越來(lái)越低，在國(guó)家不斷強(qiáng)化對(duì)村莊管理的同時(shí)，與農(nóng)民生活息息相關(guān)的村莊正迅速地趨于解體�！盵iv]因此學(xué)者們?cè)谘芯哭r(nóng)村社區(qū)時(shí)，大多過(guò)于偏愛(ài)自然村，這也許有很多道理。但本書認(rèn)為，由于時(shí)代的變化，中國(guó)大多數(shù)自然村也已經(jīng)不是費(fèi)孝通寫的那種“鄉(xiāng)土中國(guó)”了，雖然行政村帶有過(guò)多行政色彩，也有過(guò)重的歷史痕跡，但它已經(jīng)形成一個(gè)農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)格局，并影響了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方方面面。盡管它有一些弊端，但我們尚看不出這種格局有改變的可能。甚至，從社會(huì)學(xué)的角度看，行政村已經(jīng)改變了農(nóng)民的居住格局，在行政村的范圍內(nèi)，村民打破了原來(lái)的自然村分割，逐漸混合起來(lái)。過(guò)分割裂行政村與自然村的內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)聯(lián)系是不恰當(dāng)?shù)�。行政村的存在，雖然是人民公社解體后國(guó)家干預(yù)的一個(gè)結(jié)果，但也必然有其自然條件的依據(jù)，甚至也是農(nóng)民的一種認(rèn)同。農(nóng)民將行政村往往稱為“大隊(duì)”，絕不僅是一種習(xí)慣的稱謂，其實(shí)也包括了一種感情和思想的認(rèn)同。
同時(shí)，這個(gè)定位的一個(gè)好處是與現(xiàn)行村委會(huì)自治區(qū)域吻合，并與體制內(nèi)資源對(duì)接。中國(guó)農(nóng)村發(fā)展歷來(lái)不能與基層政區(qū)的劃分脫節(jié)，否認(rèn)農(nóng)村社區(qū)的范圍與基層政區(qū)的重合，不符合中國(guó)歷史的事實(shí)與發(fā)展規(guī)律。而在已有的村委會(huì)下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理有了現(xiàn)成的組織機(jī)構(gòu)資源，便于與國(guó)家的政策（如農(nóng)村醫(yī)保、救濟(jì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)和村民小組的活動(dòng)對(duì)接。另一個(gè)好處是行政村有較大的建設(shè)容量，在進(jìn)行有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施的建設(shè)和開(kāi)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化活動(dòng)時(shí)，會(huì)具備起碼的規(guī)模，形成更好的效益。
另外，因?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)實(shí)質(zhì)是農(nóng)民群體的自治動(dòng)員機(jī)制的表達(dá)，所以當(dāng)前由于稅費(fèi)免征改革等而導(dǎo)致的村兩委會(huì)的功能轉(zhuǎn)變也是與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一致的。在中國(guó)農(nóng)村特有的小農(nóng)村社的地理狀況和制度沿襲下，一個(gè)行政村的村兩委班子如果一心地想干群眾的事，那就必然是著力進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)農(nóng)民等合作上的事了。其實(shí)，合作的政治、合作的社會(huì)、合作的經(jīng)濟(jì)、合作的文化是四位一體的。這也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)育過(guò)程中積極借用村兩委等體制內(nèi)資源，促進(jìn)村兩委職能由行政職能為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤阶灾喂δ転橹�、促進(jìn)村里人群（如階層、代際、小自然村和村民小組之間）關(guān)系改善的原因所在。我們希望在國(guó)家力量逐漸退出村莊或以新的方式如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式顯示存在、各種民間組織也會(huì)越來(lái)越多地介入鄉(xiāng)村建設(shè)的條件下，一個(gè)村莊里的黨組織、村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作組織和其他農(nóng)民自治組織能夠相輔相成，整體地、循序漸進(jìn)地形成村莊各種公共品的積累機(jī)制，滿足村民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、衛(wèi)生、科技、教育等全面發(fā)展的需求。
不過(guò)，行政村在當(dāng)前稅費(fèi)改革后出現(xiàn)了一個(gè)新情況，應(yīng)當(dāng)引起我們的注意，這就是有的地區(qū)實(shí)行了大規(guī)模的并村運(yùn)動(dòng)。比如安徽合肥市計(jì)劃在“十一五”期間將所轄6個(gè)郊縣區(qū)的原來(lái)的數(shù)千個(gè)村莊合并為500個(gè)。并村的后果雖然可以大幅度減少政府的管理成本（目前許多村干部也開(kāi)始由政府發(fā)工資或者補(bǔ)貼），但卻大大降低了公共服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，當(dāng)一個(gè)行政村的面積達(dá)到數(shù)十平方公里，人口達(dá)到上萬(wàn)人，其原有的行政村的社區(qū)特征和資源將會(huì)損失慘重，其自治基礎(chǔ)和質(zhì)量也會(huì)在現(xiàn)有的條件下遭受打擊。從這里我們?cè)俅慰吹秸鲗?dǎo)的消極作用：政府僅是從自己利益而不是從農(nóng)民利益出發(fā)，就輕易做出了這種與當(dāng)年盲目推行公社化運(yùn)動(dòng)類似的決策。其實(shí)，如果政府真正承認(rèn)行政村是村民自治的政治單元，那么并村最起碼應(yīng)當(dāng)征求村民的意見(jiàn)。認(rèn)真考慮行政村的管轄規(guī)模，將其控制在一個(gè)適當(dāng)?shù)�、不超出半熟人社�?huì)的、有效提供公共服務(wù)和有效進(jìn)行村民自治的邊界內(nèi)，是我認(rèn)可行政村為農(nóng)村社區(qū)范圍與層次的一個(gè)前提。
從具體情況說(shuō)，在許多地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)在自然村或行政村的村民小組的層次進(jìn)行，這也就是習(xí)慣說(shuō)的“村落”。自然村有傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)最顯著的標(biāo)志，即農(nóng)民的熟人社會(huì)，以及在這一社會(huì)特征下的道德與倫理的特征與人際關(guān)系支配準(zhǔn)則，由此構(gòu)成了村莊認(rèn)同和守望相助的行為規(guī)范。從現(xiàn)實(shí)的治理角度看，自然村的社區(qū)建設(shè)也有若干法律資源和管理資源。在法律上，按《村組法》第十條規(guī)定：“村民小組是村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個(gè)層次。村民小組作為全體村民的一種組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、管理屬于村民小組的集體土地和其他財(cái)產(chǎn)”， 同時(shí)，村民小組是農(nóng)村村莊治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)最基礎(chǔ)的政治單元和一個(gè)有著較強(qiáng)行動(dòng)能力的行動(dòng)單位，并且村民組大都以自然村的名字來(lái)命名的。由小組全體成員選出的村民小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理，既要執(zhí)行上面下來(lái)的各種命令和政策，比如收取稅費(fèi)、計(jì)劃生育以及防治非典等，同時(shí)組內(nèi)的各種大小事情，比如修路、維修堰塘、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水以及糾紛調(diào)解等都由組長(zhǎng)來(lái)組織。農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的大規(guī)模村組合并，一下子打破了農(nóng)民的日常生活界限，農(nóng)民不可能在較短的時(shí)間內(nèi)適應(yīng)村組合并后的“行政村”的新范圍，他們的日常交往一如既往地局限在原來(lái)的界域內(nèi)。
總之，關(guān)鍵是根據(jù)實(shí)際情況確定農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的范圍和層次定位，而不是一概而論。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍、行政村范圍、自然村范圍三種農(nóng)村社區(qū)可以同時(shí)存在于我們的視野和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐活動(dòng)中，但在不同地區(qū)，其著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)不同。從一般意義上說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的農(nóng)村社區(qū)是側(cè)重點(diǎn)；在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)，行政村范圍的農(nóng)村社區(qū)是側(cè)重點(diǎn)；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也許自然村范圍的農(nóng)村社區(qū)更加合適�！熬唧w情況具體分析”，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，是在中國(guó)農(nóng)村狀況極其復(fù)雜的國(guó)情下，一個(gè)必須始終堅(jiān)持的原則。
三
關(guān)于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)也納入農(nóng)村社區(qū)的范疇，會(huì)有較大爭(zhēng)議。這里有必要再加以更加詳細(xì)的闡述。
其實(shí)，江西省從2001年開(kāi)始率先在全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在試行初期，是同時(shí)把著力點(diǎn)放在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村三級(jí)，在一些試點(diǎn)縣初步搭建了“一級(jí)政府、兩級(jí)管理、三個(gè)層次”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。但在實(shí)踐中，感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村兩個(gè)層次，工作難以沉下去，難以動(dòng)員和組織農(nóng)民群眾。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力、物力和財(cái)力有限，村委會(huì)管理范圍廣，并承擔(dān)著大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的事務(wù)，農(nóng)村工作的許多問(wèn)題，農(nóng)民群眾的種種企盼，完全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來(lái)解決不太可能，很大程度上還得依靠自身力量來(lái)解決。經(jīng)過(guò)反復(fù)探索和實(shí)踐后，江西省民政部門決定將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向村落。
但我們這里要注意，江西省的情況是2001年即農(nóng)村新政前的情況�，F(xiàn)在情況正在發(fā)生變化。
上面已經(jīng)說(shuō)到農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所管轄的區(qū)域的兩個(gè)理由，我們還可以從政治國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系，以及這種關(guān)系宏觀的進(jìn)程與中國(guó)特殊的國(guó)情兩個(gè)方面來(lái)把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村社區(qū)重建中的作用。
從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村政治和治理結(jié)構(gòu)與格局上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村是兩個(gè)性質(zhì)不同的層次和兩種不同的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府，而村委會(huì)是居民自治組織。這種結(jié)構(gòu)，使得這兩種組織在農(nóng)村社區(qū)的治理中有不同的任務(wù)和行為特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)“秩序從的集結(jié)點(diǎn)”，“作為國(guó)家與農(nóng)民直面遭遇的層面”（焦若水語(yǔ)），特別深刻而現(xiàn)實(shí)地表現(xiàn)了它在農(nóng)村社區(qū)重建中的特殊地位與擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。
前一段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存廢引發(fā)了一些討論。大多數(shù)學(xué)者和政治國(guó)家甚至農(nóng)民自己都不認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)取消，也不應(yīng)改為派出機(jī)構(gòu)，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在保留的同時(shí)，必須重新塑造與社區(qū)的關(guān)系，實(shí)行社區(qū)化的轉(zhuǎn)變。
中國(guó)縣以下的治理，如果從歷史上看，國(guó)家權(quán)力的影響代不相同，但大體上有著官民共治的傳統(tǒng)。[v]官民共治是以農(nóng)村社區(qū)的存在為前提的。在農(nóng)村社區(qū)這個(gè)共同體中，即使是政治國(guó)家，也不得不尊重其治理的規(guī)律。這里我們要提到當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的體制改革的一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即人民公社改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和生產(chǎn)大隊(duì)改革為村委會(huì)，都發(fā)生在1980年。1980年6月18日，四川省廣漢縣的向陽(yáng)人民公社在進(jìn)行“政社分開(kāi)”改革試點(diǎn)后，將已經(jīng)掛了22年的“向陽(yáng)人民公社管理委員會(huì)”牌子摘下來(lái)，換上“向陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府”牌子，建立了鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和農(nóng)工商總公司。而1980年1月8日，在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村產(chǎn)生了全國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)。以蒙寶亮、蒙光新、韋煥能等為代表的合寨村村民，沖破了生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的僵化體制，率先實(shí)行村民自治，成為“中國(guó)村民自治第一村”。我們注意到，僅從時(shí)間上看，鄉(xiāng)與村的政治體制改革完全是同步的，也就是說(shuō)，人民公社改革為鄉(xiāng)和生產(chǎn)大隊(duì)改革為村委會(huì)，雖然起步于兩個(gè)省，并且沒(méi)有什么統(tǒng)一計(jì)劃部署，但都是從1980年開(kāi)始的。這種時(shí)間上的完全耦合，大概有巧合的因素，但這種基本的同步，并且村的改革還有農(nóng)民自發(fā)的因素，是一個(gè)自然的過(guò)程，也是一個(gè)必然的過(guò)程。從另一個(gè)角度看，這種同步，反映了鄉(xiāng)村關(guān)系的一種內(nèi)在聯(lián)系。過(guò)去，我們?cè)噲D從國(guó)家管理（控制）與農(nóng)民自治的關(guān)系的角度去理解，比如鄉(xiāng)政村治，但是，今天我們可以看出，它實(shí)際反映了一個(gè)更為深刻和本質(zhì)的鄉(xiāng)村關(guān)系：即它們是一個(gè)共同體，或者說(shuō)，是一個(gè)社區(qū)。只不過(guò)“政”和“治”的表象掩蓋了這一點(diǎn)。
后一點(diǎn)，可以從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位看得更清楚。在國(guó)家“多予、少取、放活”方針確立后，幾乎所有的學(xué)者和實(shí)踐工作者都認(rèn)為保留后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是主要是向農(nóng)民提供公共服務(wù)。由于農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的極大需求和現(xiàn)有農(nóng)村公共品的短缺，以及國(guó)家正在大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共品的提供，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次來(lái)行使國(guó)家公共服務(wù)的職能，并融合農(nóng)村社區(qū)自身的公共服務(wù)資源。面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求，把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形式的調(diào)整，還是管理機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制的改變，都要有利于保障基本公共服務(wù)職能的履行。以發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)為重點(diǎn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)農(nóng)民的水平，通過(guò)有效地提供公共服務(wù)來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)村各種利益關(guān)系，逐步形成惠及農(nóng)民的基本公共服務(wù)體系，健全農(nóng)村社會(huì)治安防控體系，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理方式，保持鄉(xiāng)村安定有序。以提高農(nóng)村公共服務(wù)效率和公共服務(wù)質(zhì)量為中心，整合農(nóng)村各種資源，以低廉的行政成本為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)。[vi]從某種意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是國(guó)家提供給農(nóng)民的一個(gè)公共產(chǎn)品。請(qǐng)注意農(nóng)民當(dāng)初自發(fā)成立村委會(huì)的初始目的，并非是什么自治，而是“協(xié)助鄉(xiāng)政府（或者人民公社）維護(hù)社會(huì)治安和集體水利設(shè)施”，從這里可以看出它的初始動(dòng)因是一種公共服務(wù)和公共管理的需要，而且這種公共服務(wù)和公共管理基本還是由鄉(xiāng)來(lái)提供的[vii]。
農(nóng)村社區(qū)政治改革起步的同步現(xiàn)象和互動(dòng)作用，使人們起碼從表象上可以感知它們之間那種血肉相連的關(guān)系，并促使我們思考更加深入的一些東西。比如，如果我們不那么加強(qiáng)國(guó)家含有控制因素的所謂種種主導(dǎo)措施，農(nóng)村社區(qū)的自然發(fā)展，會(huì)否導(dǎo)致其重建的必然結(jié)果呢？
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)常委和政府新的角度定位，即它應(yīng)當(dāng)是聯(lián)結(jié)政治國(guó)家和公民社會(huì)的一個(gè)柔軟、順暢的紐帶，需要多方面改革配套，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，但其中一個(gè)重要的方面，是加大它的民主化程度。也就是說(shuō)，要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)常委和政府的直選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治也就是提高民主化制度化水平，應(yīng)該是今后發(fā)展方向。具體說(shuō)，其必要性如下：
⑴在農(nóng)業(yè)稅取消之后，毫無(wú)疑問(wèn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政管理費(fèi)用，可以由縣、市、省甚至國(guó)家予以支持，但是，如何以創(chuàng)新思維來(lái)建構(gòu)一個(gè)責(zé)任政府、有限政府，一個(gè)責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)對(duì)應(yīng)的政府，一個(gè)主要為社會(huì)提供公共品的服務(wù)型政府而非管制型政府，是擺在中國(guó)各級(jí)政府面前的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因其直接面對(duì)農(nóng)民，更迫切和更直接地面臨著這一問(wèn)題。陳文勝在對(duì)129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人有32%的時(shí)間參加會(huì)議，22%的時(shí)間對(duì)上接待，15%的時(shí)間應(yīng)付各種考核，9%的時(shí)間用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，17%的時(shí)間用來(lái)計(jì)劃生育，只有2%的時(shí)間是服務(wù)群眾。而在問(wèn)到向上級(jí)負(fù)責(zé)和向群眾負(fù)責(zé)的關(guān)系時(shí)，只有13%的人認(rèn)為這兩者可以基本統(tǒng)一起來(lái)，其余87%的均認(rèn)為難以統(tǒng)一；如果二者產(chǎn)生矛盾時(shí)，有63%的人選擇向上級(jí)負(fù)責(zé)。而這樣做的理由，有71%的人認(rèn)為上級(jí)有權(quán)力。[viii]其實(shí)陳文勝的調(diào)查只不過(guò)說(shuō)出了一個(gè)大家公認(rèn)的事實(shí)。
但是從已經(jīng)試點(diǎn)直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)看，他們的價(jià)值導(dǎo)向出現(xiàn)了真正的、具有根本意義的改變，從向上級(jí)負(fù)責(zé)變?yōu)橄蜻x民負(fù)責(zé)，這樣，就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種任務(wù)的實(shí)現(xiàn)奠定了根本的政治基礎(chǔ)。用成都市新都區(qū)委組織部部長(zhǎng)的話說(shuō)：“最重要的變化，是民主思想在我們選出來(lái)的干部中扎根了。他們當(dāng)然還要受上面的制約，但考慮老百姓利益的傾向性肯定更強(qiáng)。他是群眾選出來(lái)的，他不能不面臨著一種民意壓力。公推直選有效地解決了領(lǐng)導(dǎo)干部怎樣對(duì)下負(fù)責(zé)的問(wèn)題。可以說(shuō)，基層民主讓干部有了一種真正的群眾意識(shí)�！蓖瑫r(shí)，這種改革 激活了干部動(dòng)力資源，形成了正確的用人導(dǎo)向，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府工作能力和運(yùn)轉(zhuǎn)效率。
⑵更為重要的是，當(dāng)前正在進(jìn)行的“新農(nóng)村建設(shè)”，是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其重大內(nèi)容和手段是從中央到縣的財(cái)政支出對(duì)農(nóng)村的支持。在巨大的財(cái)富轉(zhuǎn)移過(guò)程中，如果我們沒(méi)有基層民主政權(quán)的有效運(yùn)作和廉潔保證，各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付也許會(huì)變成又一次向上級(jí)邀功的勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程，或各級(jí)貪官的又一次瓜分財(cái)富的饕餮盛宴�？梢哉f(shuō)，中央的財(cái)政支持必須得到具有一個(gè)從執(zhí)政理念、價(jià)值取向、行為規(guī)則、權(quán)力制約的新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的配合，才能收到“建設(shè)新農(nóng)村”之成效。
⑶激活了農(nóng)村社區(qū)的重建資源，使得社區(qū)居民更加密切地融合到社區(qū)公共生活中去，并且對(duì)于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委官員的去留有了更大的參與權(quán)和決定權(quán)。直選后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)黨委和政府在更大程度上把自己捆綁在這個(gè)社區(qū)中，他們的政治命運(yùn)和社區(qū)建設(shè)事業(yè)有了更密切的關(guān)系。而農(nóng)民則有了更強(qiáng)烈的歸屬感和認(rèn)同感，有了更強(qiáng)烈的參與意識(shí)、更直接可行的參與渠道及必要的決定權(quán)力。這也有利于農(nóng)民組織的建設(shè)，有利于形成農(nóng)村社區(qū)豐富多彩而生機(jī)勃勃的治理生態(tài)，有利于提高農(nóng)民參與的制度化水平。
⑷有利于中國(guó)整體的民主化建設(shè)。中國(guó)真正意義上的民主政治必然要從基層民主發(fā)端。由于在村級(jí)自治上我們已經(jīng)有了近二十年的經(jīng)驗(yàn)和成就，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)國(guó)家政權(quán)的最基層一級(jí)。由于這一特點(diǎn)，它與其轄區(qū)的人民有著最為密切的聯(lián)系。過(guò)去封建社會(huì)稱縣令為“親民之官”，因?yàn)槟菚r(shí)“皇權(quán)不下縣”，縣令是政府最接近民眾的官員。但是，今天，我們應(yīng)當(dāng)說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)才是“親民之官”。農(nóng)民對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)切度，由于與其利益直接相關(guān)，所以有著高度的政治參與的積極性。反過(guò)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的執(zhí)政與管理效果，也與農(nóng)民的利益和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、穩(wěn)定與和諧，有著極大的關(guān)系。由于這個(gè)特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選不但有很好的選民基礎(chǔ)，而且從整個(gè)國(guó)家的民主政治的進(jìn)程來(lái)看，它是一個(gè)具有重要指標(biāo)意義的進(jìn)步。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有國(guó)家政權(quán)的特點(diǎn)，其直選將不僅是村級(jí)自治的簡(jiǎn)單上升，它有著性質(zhì)的不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選不但具有民主政治內(nèi)在的進(jìn)程邏輯和現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，而且對(duì)整個(gè)中國(guó)的政治體制改革，具有重大的先行意義。鄧小平早就講過(guò)中國(guó)的縣可以進(jìn)行直選，雖然由于各種原因他的希望至今沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次，如果我們能夠進(jìn)行直選，其重大的政治意義是不言而喻的。中國(guó)現(xiàn)有較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口，已經(jīng)達(dá)到了四五萬(wàn)人。這在西方國(guó)家可以算是一個(gè)小市了。如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行直選，其意義相當(dāng)于在西方國(guó)家進(jìn)行小城市市長(zhǎng)的直選，其影響將是巨大的，不但表明了中國(guó)民主政治的進(jìn)步，而且會(huì)在世界上產(chǎn)生積極的影響，從而樹立中國(guó)政治的新的形象。
⑸有利于鞏固執(zhí)政黨的政治基礎(chǔ)。通過(guò)以上各種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。地方黨委主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選大大密切了黨與人民的關(guān)系，加強(qiáng)了黨的威望，擴(kuò)大和優(yōu)化了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。
綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的改革，其實(shí)是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展要求的一種回應(yīng)。如果我們不審時(shí)度勢(shì)，順應(yīng)時(shí)代的要求，就會(huì)犯歷史性的錯(cuò)誤。從總體上說(shuō)，中國(guó)政治體制改革的滯后已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧造成了極大的損失。如果說(shuō)在縣以上的層次進(jìn)行民主政治還有一些客觀條件的限制的話，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的民主改革已是一種瓜熟蒂落、水到渠成的形勢(shì)。
趙樹凱說(shuō)：上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，呈現(xiàn)反方向的運(yùn)行邏輯：一方面，村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)正在生成發(fā)展，農(nóng)民的自治沖動(dòng)日益強(qiáng)烈；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制性運(yùn)作并沒(méi)有相應(yīng)消解，某些環(huán)節(jié)比人民公社的行政控制還強(qiáng)勁。在村莊活動(dòng)越來(lái)越市場(chǎng)化、越來(lái)越自主化的同時(shí)，村莊內(nèi)部的公共權(quán)力組織卻被政府更多地作為科層制組織來(lái)管理了。形式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制日益強(qiáng)化，實(shí)際上，基層政府與村莊社會(huì)不斷脫節(jié)。在行政控制和物質(zhì)激勵(lì)下，有些村莊干部還在圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指令轉(zhuǎn)，但是，更多的村莊干部則不然，村莊里的農(nóng)民則更不然。在上級(jí)看來(lái)那些娓娓動(dòng)聽(tīng)的工作，其實(shí)僅僅是基層政府“自己陪著自己玩”，與農(nóng)民無(wú)涉。從上層聽(tīng)匯報(bào)，基層對(duì)于各種部署號(hào)召可以說(shuō)是聞風(fēng)而動(dòng)，亦步亦趨，但事實(shí)上是貌合神離，漸行漸遠(yuǎn)。從政府的角度說(shuō)，許多工作變成自說(shuō)自話，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)失去實(shí)際影響力，不能說(shuō)是好事；從農(nóng)民角度說(shuō)，政府的行政控制和干預(yù)逐漸式微，社會(huì)正在自主運(yùn)行，不能說(shuō)是壞事。在這種情況下，政府的農(nóng)村工作應(yīng)該首先考慮如何順勢(shì)而為，理清兩者的關(guān)系邊界，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的真正主體�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，逆潮流而動(dòng)的政府行為還有很多。[ix]如果是強(qiáng)化國(guó)家控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越是強(qiáng)化，它也就越會(huì)成為農(nóng)村社區(qū)重建的障礙。今天所有關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存廢的爭(zhēng)論，可以歸結(jié)為一點(diǎn)：這個(gè)政府或派出機(jī)構(gòu)或自治機(jī)構(gòu)能為社區(qū)農(nóng)民干什么，而不是能為國(guó)家干什么。如果它不能適應(yīng)社區(qū)農(nóng)民的基本需求，不能為農(nóng)村社區(qū)的重建作出貢獻(xiàn)，那么它的改革與創(chuàng)新就始終沒(méi)有完成。
如果我們從社會(huì)迸發(fā)發(fā)展角度，把縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄區(qū)域作一個(gè)分析，可以看出，它們并不僅是行政區(qū)劃概念，而且是國(guó)家行政區(qū)劃與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系。社區(qū)的概念，是一個(gè)社會(huì)共同體；縣的概念，是一個(gè)國(guó)家行政管理的層次和級(jí)別。這兩者之間有很大的不同，甚至放在一起談，都沒(méi)有交集的語(yǔ)言。這就是問(wèn)題所在。在中國(guó)幾千年歷史中，它的體制雖然不能說(shuō)很好解決了這個(gè)問(wèn)題，但基本是適應(yīng)了時(shí)代的要求，所以中國(guó)皇權(quán)專制社會(huì)能夠維持?jǐn)?shù)千年。但是在進(jìn)入現(xiàn)代以后，中國(guó)從來(lái)沒(méi)有解決好這個(gè)問(wèn)題。問(wèn)題何在呢？關(guān)鍵在于中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)程中所有統(tǒng)治集團(tuán)或者基本沒(méi)有從社會(huì)角度來(lái)審視和決定國(guó)家與社區(qū)的關(guān)系，而總是從國(guó)家控制的角度來(lái)觀察和處理國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，他們總以為國(guó)家的權(quán)力可以控制社會(huì)的全部，甚至邊遠(yuǎn)的農(nóng)村；或者雖然有這種審視，也有一些表面的措施，卻形格勢(shì)禁，無(wú)一不在現(xiàn)實(shí)的政治和利益格局中搞得面目全非。終于在一連串曲折和挫折之后，讓我們有可能回到事物的本源上來(lái)。人，從其社會(huì)性來(lái)說(shuō)，并不是非得需要國(guó)家的，只不過(guò)在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，由于公共管理的需要和私利對(duì)氏族統(tǒng)治者的異化，才產(chǎn)生了國(guó)家�！皣�(guó)家”在古今中外不同時(shí)代中占有一定地位的學(xué)者的論述中，都是一種歷史的概念。它既不伴隨人類而來(lái)，也不伴隨人類而去。當(dāng)人類進(jìn)步到一定階段之后，國(guó)家退、社會(huì)進(jìn)就是一個(gè)必然的趨勢(shì)。中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入這一個(gè)階段。即使我們不從中國(guó)特有的國(guó)情認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)重建的重要意義，僅從一般規(guī)律看，“國(guó)退民進(jìn)”在社會(huì)生態(tài)中也是一個(gè)必然的趨勢(shì)。當(dāng)然提出這個(gè)問(wèn)題，即建構(gòu)一種新型的國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與社區(qū)的關(guān)系，我們并不指望在現(xiàn)有的官員中都具有這樣的認(rèn)識(shí)，我們希望的是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人能夠體認(rèn)這一點(diǎn)，并指導(dǎo)和要求各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)人能認(rèn)識(shí)和服從社會(huì)的發(fā)展規(guī)律。如果有了這種認(rèn)識(shí)，那么，政府對(duì)于農(nóng)村社區(qū)也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域的公共治理，就會(huì)從過(guò)去的控制、領(lǐng)導(dǎo)、汲取，轉(zhuǎn)為認(rèn)可、共建、扶持。在這樣一種價(jià)值觀念和行為規(guī)范變化的基礎(chǔ)上，我們才可以希望建立一種新型的國(guó)家與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系。
而在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的政治體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府更多地是代表國(guó)家的利益，執(zhí)行上級(jí)黨委和政府的各種管理任務(wù)。由于政府天然的特性（即它不可避免的自利性）和當(dāng)下中國(guó)政府固有的特性（即它較少被人民約束），因此在農(nóng)村社區(qū)這個(gè)官民共治的社區(qū)范圍內(nèi)，我們看到了種種難以調(diào)和的矛盾和沖突。解決這種矛盾和沖突的辦法，即使是在大的體制沒(méi)有改革的情況下，也可以通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的民主化水平，即更多地通過(guò)社區(qū)黨員和農(nóng)民的直接民主，來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的角色改造，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)新的治理格局的形成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須將自身改造成為國(guó)家與農(nóng)民的良好結(jié)合點(diǎn)，成為行政管理與居民自治的平滑聯(lián)接部，成為政治國(guó)家與公民社會(huì)的利益平衡器。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選，才能完成這種柔性的過(guò)渡與角色的改造。
但當(dāng)前我們還面臨著現(xiàn)實(shí)的困惑，比如：
1．國(guó)家尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的部署，而只是將其列入2007年整個(gè)國(guó)家改革的五項(xiàng)任務(wù)之一，[x]并且只有原則上的表述而沒(méi)有具體的操作設(shè)計(jì)。
2．已有的各地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也存在著許多問(wèn)題。如精簡(jiǎn)下來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部得不到安置，并有不少地區(qū)出現(xiàn)人員數(shù)量的反彈；許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有將職能轉(zhuǎn)變到為本社區(qū)提供公共服務(wù)上來(lái)，仍然將“招商引資”作為壓倒一切的頭等大事；原來(lái)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”被取消事業(yè)費(fèi)后，由財(cái)政統(tǒng)一“花錢買服務(wù)”，但這些原有的事業(yè)單位及人員不能適應(yīng)這種服務(wù)方式的調(diào)整，出現(xiàn)了生存的危機(jī)；稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入減少，而國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付又沒(méi)有到位，其向農(nóng)民提供公共服務(wù)的能力嚴(yán)重下降；縣級(jí)改革不配套，仍然習(xí)慣沿用過(guò)去的方式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置大量指令性的工作任務(wù)，并以此作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的考核標(biāo)準(zhǔn)；部分地區(qū)出現(xiàn)了削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的現(xiàn)象，如“鄉(xiāng)財(cái)縣管”；等等。
3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試點(diǎn)沒(méi)有得到國(guó)家的明確支持，反而由全國(guó)人大出面強(qiáng)調(diào)應(yīng)按照現(xiàn)行法律進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的間接選舉[xi]。同時(shí)，從目前情況看，由于縣鄉(xiāng)改革不配套，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的試點(diǎn)出現(xiàn)了選舉成果不能夠延續(xù)下來(lái)的“孤島”現(xiàn)象。除了自身改革需要完善外，主要問(wèn)題出在當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級(jí)功能完整的政府，其責(zé)、權(quán)、財(cái)有著嚴(yán)重的錯(cuò)位和脫節(jié)。因此下一步要重點(diǎn)改革縣級(jí)政府，一是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行公共服務(wù)職能所需要的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是改變管理方法，過(guò)去那種動(dòng)輒以責(zé)任狀、一票否決、層層落實(shí)責(zé)任等形式施加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的、根本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不符的、不切實(shí)際的任務(wù)目標(biāo)的行政運(yùn)行機(jī)制必須改變。縣與公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，已經(jīng)不應(yīng)再是簡(jiǎn)單的上下級(jí)關(guān)系。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)有了新的權(quán)力來(lái)源，雖然這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人大多是縣委推薦的，但起碼從形式上講，他們是老百姓選出來(lái)的，是農(nóng)民直接授權(quán)和委托的。對(duì)于這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理，要有新的形式�？h對(duì)他們要更多地放權(quán)，更少地下達(dá)各種指令性任務(wù)，更為尊重他們的治理方案，基本在任期內(nèi)不變動(dòng)他們的職務(wù)，在各種國(guó)家資源的轉(zhuǎn)移支付中予以平等的待遇。
4．少數(shù)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鄉(xiāng)”的試驗(yàn)，缺少配套的改革來(lái)支撐，其命運(yùn)是否會(huì)與當(dāng)年萊蕪一樣，還不好說(shuō)。
5．國(guó)家有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的部署與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求之間，存在著不協(xié)調(diào)的地方。即農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的任務(wù)還只是定位于一種服務(wù)和服從于新農(nóng)村建設(shè)的措施，其意義在于發(fā)掘農(nóng)村現(xiàn)行政治組織之外的治理資源和活躍農(nóng)民文化生活，以維持一種國(guó)家主導(dǎo)的秩序。
總的看，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革創(chuàng)新，還處于一種摸索階段。面對(duì)稅費(fèi)改革后的形勢(shì)，國(guó)家還沒(méi)有完全統(tǒng)一對(duì)下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的認(rèn)識(shí)，也沒(méi)有能夠從縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與農(nóng)村社區(qū)重建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與農(nóng)民組織建設(shè)等方面系統(tǒng)謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革。
但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革創(chuàng)新已經(jīng)刻不容緩。在稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革雖然面臨著空前的機(jī)遇，但也存在著巨大的矛盾。在當(dāng)前地方政府財(cái)政普遍困難，基層政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)面臨危機(jī)的情況下，作為一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的問(wèn)題就是生存問(wèn)題。一方面前途的不確定性和財(cái)政的困難造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的困窘與渙散，新的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)因此出現(xiàn)了遲滯；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性和缺少有效監(jiān)督制約，使得它可能在新農(nóng)村建設(shè)中扮演以前它所習(xí)慣的角色：貪腐和自肥。這樣，在農(nóng)村社區(qū)，就會(huì)造成新的社會(huì)沖突。
中國(guó)農(nóng)村社區(qū)改革開(kāi)放近30年來(lái)，一般認(rèn)為有三大劃時(shí)代的成績(jī)，一是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起形成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)新的格局，三是新一輪農(nóng)村綜合改革開(kāi)辟了農(nóng)村新政。筆者認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)重建可能成為中國(guó)農(nóng)村的第四次具有劃時(shí)代意義的事件。它可能解決中國(guó)特有的現(xiàn)代化建設(shè)的路徑問(wèn)題，對(duì)于中國(guó)新文明建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)、政治體制改革都會(huì)產(chǎn)生積極的作用。當(dāng)然，這種結(jié)果和效益會(huì)否出現(xiàn)，最重要的是執(zhí)政黨和國(guó)家高屋建瓴，開(kāi)拓創(chuàng)新，合理操作，順勢(shì)而為。
[i] 見(jiàn)賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國(guó)》。
[ii]治理的目標(biāo)是善治。用俞可平先生的話來(lái)說(shuō)：“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)�！眳⒁�(jiàn)俞可平主編：《治理與善治》，8～9頁(yè)。北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000。
[iii]引自民政部姜力副部長(zhǎng)在全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作座談會(huì)上的講話。《中國(guó)農(nóng)村村民自治信息網(wǎng) 》 。2007-3-23 。
[iv]王曉毅：《村莊的建構(gòu)與解構(gòu)》�！吨袊�(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng)》，2006-07-07。
[v] 所謂“皇權(quán)不下縣”并不是常態(tài)。
[vi]遲福林：《2007，走向全面的制度創(chuàng)新》�！短煲婢W(wǎng)》，2007-03-15。
[vii] 25年后，記者在見(jiàn)證那段歷史的大樟樹下，采訪到了當(dāng)年經(jīng)村民自己選舉產(chǎn)生的第一任村委會(huì)主任韋煥能�；貞浧甬�(dāng)時(shí)的情景，仍然依稀在現(xiàn)：“大伙相約在村子里的大樟樹下，七嘴八舌議論著現(xiàn)狀，‘大隊(duì)的人連村里的那一片林子都忙得看守不過(guò)來(lái)，哪有時(shí)間管我們這里的事呢’？為了防止耕牛被盜，‘村民就把牛拉進(jìn)房子里與人同住，這總也不是長(zhǎng)久之計(jì)吧’？‘快春耕了，合伙用的水渠總該理一理，人畜也不能每天都趟過(guò)村前這條小溪吧’？這些事沒(méi)有人管只能自己管，屬自己的事，自己都不管，還能傻乎乎地等別人管？但要管這些事總得有一個(gè)組織，有一個(gè)名義，有人牽頭去辦。那么這個(gè)組織叫什么，大隊(duì)叫管委會(huì)，我們就叫個(gè)村委會(huì)——城里人叫居民，村里的人不就是村民嗎？村民委員會(huì)這個(gè)稱呼，既符合村里實(shí)際，又符合我們的身份。”留下來(lái)的問(wèn)題是怎樣產(chǎn)生這個(gè)組織，怎樣來(lái)確定管事的人。韋煥能說(shuō)，“過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)小隊(duì)長(zhǎng)是大隊(duì)任命的，現(xiàn)在沒(méi)有人任命了，我們總不能說(shuō)自己出面說(shuō)自己是什么吧？如果這樣，人家的一句話能噎死你：‘誰(shuí)說(shuō)你是頭呀，那么愛(ài)管事’�！弊詈髱讉�(gè)人一合計(jì)，每戶1人，選舉村委會(huì)，依得票多少來(lái)確定在村委會(huì)中的職務(wù)。結(jié)果，韋煥能以票數(shù)最高當(dāng)選為村委會(huì)主任，副主任和委員也依次產(chǎn)生�！爸袊�(guó)村民自治第一村”從此誕生。
[viii]陳文勝：《新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能》。潘維、賀雪峰主編：《社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的理論與實(shí)踐》。北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006。
[ix]趙樹凱：《農(nóng)村發(fā)展與新的治理范式》。《支農(nóng)網(wǎng)》，2006-6-10。
[x] 詳見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站：《今年改革重點(diǎn)集中在五大領(lǐng)域 》。2007-04-05。
[xi] 《人大副委員長(zhǎng)盛華仁：直選鄉(xiāng)長(zhǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不符法律規(guī)定》。《中國(guó)新聞網(wǎng)》，2006年8月30日。
一
2006年秋天以前，中國(guó)“農(nóng)村社區(qū)”這個(gè)概念及農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還只是在少數(shù)學(xué)者中討論和在少數(shù)地方試點(diǎn)，并不為關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題的更多人所熟悉和認(rèn)知。這一年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨的十六屆六中全會(huì)決議中首次正式提出：“全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，標(biāo)志著執(zhí)政黨已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)管理、創(chuàng)新社會(huì)管理體制、構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用。
而在此前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理已經(jīng)取得理論和實(shí)踐上的某些成果。先是在理論上，由于“治理”理念的提出，學(xué)者和政府開(kāi)始從一種新的角度來(lái)審視基層的公共管理行為。治理的理念與中國(guó)農(nóng)村管理的現(xiàn)代化進(jìn)程有相當(dāng)?shù)钠鹾�，甚至有專家如賀雪峰認(rèn)為：“治理”這個(gè)詞，對(duì)農(nóng)村政治社會(huì)研究與實(shí)踐特別有用，比如農(nóng)村的村民自治作為一種社會(huì)民主形式，就是一種治理。[i]因此“治理”理論也就指導(dǎo)了中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的改革與發(fā)展的實(shí)踐。這種實(shí)踐，表現(xiàn)為中國(guó)的某些地方政府和農(nóng)村基層的管理者，開(kāi)始在傳統(tǒng)的“三農(nóng)”工作中進(jìn)行農(nóng)村公共管理的治理，從某種角度上說(shuō)，它就是一種新型的農(nóng)村管理的“社區(qū)化”。在這里，“社區(qū)化”的意義不僅表現(xiàn)在社會(huì)學(xué)意義上，它首先表現(xiàn)在政治學(xué)和管理學(xué)意義上，即它是一種新型的農(nóng)村管理模式。它注重的是建立“政府、民間組織與公民”（這里就是農(nóng)民）對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“合作管理”，建立一種“政治國(guó)家與公民社會(huì)的新穎關(guān)系”。[ii]
其次在實(shí)踐上，新一輪農(nóng)村綜合改革中，有一個(gè)令人矚目的現(xiàn)象，就是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的提出，或者說(shuō)，農(nóng)村建設(shè)與管理的社區(qū)化。據(jù)了解，目前已有江西、浙江、湖北、山東、江蘇、天津、廣東、福建、安徽、青海、上海等省（區(qū)、市）對(duì)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了研究部署，開(kāi)展了試點(diǎn)工作，并且取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。[iii]而被稱為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“第一塊試驗(yàn)田”的江西，甚至早于“農(nóng)村新政”，在2001年就進(jìn)行了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)。可以看出，將傳統(tǒng)的農(nóng)村建設(shè)與管理變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的名詞改變，也不是一種理論上的探討，而且已經(jīng)是中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)相當(dāng)廣泛的實(shí)踐。它表明了中國(guó)農(nóng)村建設(shè)與管理正在從理念、體制、模式、途徑和目標(biāo)上，向著現(xiàn)代化與中國(guó)國(guó)情的結(jié)合邁進(jìn)。中國(guó)農(nóng)村的這樣一種實(shí)踐，也受到了已經(jīng)有20多年歷史的中國(guó)城市社區(qū)管理實(shí)踐的啟發(fā)，特別是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府提出統(tǒng)籌中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的指導(dǎo)思想的提出，以及中國(guó)城市化進(jìn)程的影響，都促進(jìn)了農(nóng)村管理社區(qū)化。它雖然還在起步期，但無(wú)疑它具有光明的前景。
二
在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，首先遇到的問(wèn)題，是農(nóng)村社區(qū)的定義。
在社會(huì)學(xué)的范疇中，本來(lái)這個(gè)問(wèn)題并不是問(wèn)題，甚至社會(huì)學(xué)中的社區(qū)理論本身起源于對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的研究與定義。但是，在改革開(kāi)放后的當(dāng)代中國(guó)，如果我們認(rèn)識(shí)到必須進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)重建的話，那么這種重建如何與中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況相結(jié)合，就凸顯了這個(gè)問(wèn)題的重要性。因?yàn)�，如果我們弄不清楚建設(shè)的對(duì)象，那豈不是有很大的盲目性。
在當(dāng)前的理論研究和實(shí)踐操作中，大多是把農(nóng)村社區(qū)定位為行政村或自然村，后者也可以看作是村民小組。江西的實(shí)踐操作者認(rèn)為，所謂農(nóng)村社區(qū)，是“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”。而青島的實(shí)踐操作者雖然也定位于自然村，但考慮到青島市所屬五個(gè)縣級(jí)市共有5651個(gè)自然村，設(shè)置5450個(gè)村民委員會(huì)，基本上是一個(gè)自然村設(shè)置一個(gè)村民委員會(huì)，因此也可以說(shuō)青島的實(shí)際定位是行政村。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的另一個(gè)典型——湖北姊歸，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)定位于村民小組的新的組合，其實(shí)也是自然村。
與上述觀點(diǎn)和操作著力點(diǎn)不同，筆者認(rèn)為：所謂農(nóng)村社區(qū)，考慮到中國(guó)的實(shí)際情況和建設(shè)需要，可以定位于：它是指以自然村或行政村為主的，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域和村民小組范圍的社會(huì)生活共同體。
這個(gè)定義指出：
首先，農(nóng)村社區(qū)的主體應(yīng)當(dāng)是自然村或行政村，在條件可能時(shí)與現(xiàn)有村委會(huì)的管轄區(qū)域一致。在中國(guó)，行政村有兩種情況，一是較大的自然村，本身設(shè)立村委會(huì)，是一個(gè)較為完整的自治的社會(huì)生活共同體；二是村落較小，由中心自然村帶分散小村落范圍內(nèi)的人們所結(jié)成的社會(huì)生活共同體，共同組成一個(gè)村委會(huì)自治區(qū)域。
其次，農(nóng)村社區(qū)也應(yīng)當(dāng)拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所管轄的區(qū)域。這是由于兩個(gè)理由：⑴農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化，已經(jīng)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)具有發(fā)散性、通開(kāi)性，密切了與外界特別是周邊地區(qū)的聯(lián)系，而不再是一個(gè)封閉的社會(huì)；⑵鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理?yè)?dān)當(dāng)著特別重要的責(zé)任，也面臨著自身體制改革和工作方式轉(zhuǎn)變的要求�？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府的行為，極其廣泛而深入地影響著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民的生活狀態(tài)。因此，在談到農(nóng)村工作時(shí)，“鄉(xiāng)政”與“村治”不可分，“鄉(xiāng)村治理”也是一個(gè)完整的概念。離開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，離開(kāi)較之行政村更大的地域范圍，去談農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理，是不現(xiàn)實(shí)的。
再次，農(nóng)村社區(qū)在許多地區(qū)應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注村民小組這個(gè)層次。在很多情況下，這個(gè)層次也是自然村。特別是在一些傳統(tǒng)色彩更濃、比較分散或發(fā)展相對(duì)落后的農(nóng)村，可以并且應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的著力點(diǎn)放在這一層次。
自然村可以說(shuō)是“原生形態(tài)”的農(nóng)村社區(qū)，行政村可以說(shuō)是“現(xiàn)實(shí)形態(tài)”的農(nóng)村社區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍可以說(shuō)是“發(fā)展形態(tài)”的農(nóng)村社區(qū)。這里特別要注意，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，不要把村民自治權(quán)利與國(guó)家行政管理權(quán)力過(guò)于明確地劃分。在社區(qū)意義上，如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)概念導(dǎo)入，既符合農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)，也會(huì)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府進(jìn)一步的改革，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了較真實(shí)的直選，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)方式，將會(huì)使其更加融入農(nóng)村社區(qū)。在那個(gè)時(shí)候，“鄉(xiāng)政村治”將會(huì)有完全不同的涵義。
一般地說(shuō)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的關(guān)注重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是行政村。行政村是一個(gè)學(xué)者們感情復(fù)雜的對(duì)象，“我們有近100萬(wàn)個(gè)行政村，這些村莊的歷史和地理格局、經(jīng)濟(jì)格局都很不相同，將如此復(fù)雜的村莊放在一起，給出一些一般的結(jié)論要冒很大風(fēng)險(xiǎn)，在如此多的村莊中找出反例是很容易的�！迩f并沒(méi)有從農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中消失，只是在國(guó)家的干預(yù)下，村莊被重新創(chuàng)造出來(lái)，它與傳統(tǒng)意義上的村莊有很大不同，首先不是自然形成的，而是國(guó)家通過(guò)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的變更、合并和權(quán)力賦予以后形成的；它們并非農(nóng)民自我選擇的結(jié)果，而是被逐漸創(chuàng)造出來(lái)的。在農(nóng)村改革以后，村莊的行政化趨勢(shì)越來(lái)越明顯……村莊居民之間的認(rèn)同越來(lái)越低，在國(guó)家不斷強(qiáng)化對(duì)村莊管理的同時(shí)，與農(nóng)民生活息息相關(guān)的村莊正迅速地趨于解體�！盵iv]因此學(xué)者們?cè)谘芯哭r(nóng)村社區(qū)時(shí)，大多過(guò)于偏愛(ài)自然村，這也許有很多道理。但本書認(rèn)為，由于時(shí)代的變化，中國(guó)大多數(shù)自然村也已經(jīng)不是費(fèi)孝通寫的那種“鄉(xiāng)土中國(guó)”了，雖然行政村帶有過(guò)多行政色彩，也有過(guò)重的歷史痕跡，但它已經(jīng)形成一個(gè)農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)格局，并影響了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方方面面。盡管它有一些弊端，但我們尚看不出這種格局有改變的可能。甚至，從社會(huì)學(xué)的角度看，行政村已經(jīng)改變了農(nóng)民的居住格局，在行政村的范圍內(nèi)，村民打破了原來(lái)的自然村分割，逐漸混合起來(lái)。過(guò)分割裂行政村與自然村的內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)聯(lián)系是不恰當(dāng)?shù)�。行政村的存在，雖然是人民公社解體后國(guó)家干預(yù)的一個(gè)結(jié)果，但也必然有其自然條件的依據(jù)，甚至也是農(nóng)民的一種認(rèn)同。農(nóng)民將行政村往往稱為“大隊(duì)”，絕不僅是一種習(xí)慣的稱謂，其實(shí)也包括了一種感情和思想的認(rèn)同。
同時(shí)，這個(gè)定位的一個(gè)好處是與現(xiàn)行村委會(huì)自治區(qū)域吻合，并與體制內(nèi)資源對(duì)接。中國(guó)農(nóng)村發(fā)展歷來(lái)不能與基層政區(qū)的劃分脫節(jié)，否認(rèn)農(nóng)村社區(qū)的范圍與基層政區(qū)的重合，不符合中國(guó)歷史的事實(shí)與發(fā)展規(guī)律。而在已有的村委會(huì)下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理有了現(xiàn)成的組織機(jī)構(gòu)資源，便于與國(guó)家的政策（如農(nóng)村醫(yī)保、救濟(jì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)和村民小組的活動(dòng)對(duì)接。另一個(gè)好處是行政村有較大的建設(shè)容量，在進(jìn)行有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施的建設(shè)和開(kāi)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化活動(dòng)時(shí)，會(huì)具備起碼的規(guī)模，形成更好的效益。
另外，因?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)實(shí)質(zhì)是農(nóng)民群體的自治動(dòng)員機(jī)制的表達(dá)，所以當(dāng)前由于稅費(fèi)免征改革等而導(dǎo)致的村兩委會(huì)的功能轉(zhuǎn)變也是與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一致的。在中國(guó)農(nóng)村特有的小農(nóng)村社的地理狀況和制度沿襲下，一個(gè)行政村的村兩委班子如果一心地想干群眾的事，那就必然是著力進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)農(nóng)民等合作上的事了。其實(shí)，合作的政治、合作的社會(huì)、合作的經(jīng)濟(jì)、合作的文化是四位一體的。這也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)育過(guò)程中積極借用村兩委等體制內(nèi)資源，促進(jìn)村兩委職能由行政職能為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤阶灾喂δ転橹�、促進(jìn)村里人群（如階層、代際、小自然村和村民小組之間）關(guān)系改善的原因所在。我們希望在國(guó)家力量逐漸退出村莊或以新的方式如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式顯示存在、各種民間組織也會(huì)越來(lái)越多地介入鄉(xiāng)村建設(shè)的條件下，一個(gè)村莊里的黨組織、村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作組織和其他農(nóng)民自治組織能夠相輔相成，整體地、循序漸進(jìn)地形成村莊各種公共品的積累機(jī)制，滿足村民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、衛(wèi)生、科技、教育等全面發(fā)展的需求。
不過(guò)，行政村在當(dāng)前稅費(fèi)改革后出現(xiàn)了一個(gè)新情況，應(yīng)當(dāng)引起我們的注意，這就是有的地區(qū)實(shí)行了大規(guī)模的并村運(yùn)動(dòng)。比如安徽合肥市計(jì)劃在“十一五”期間將所轄6個(gè)郊縣區(qū)的原來(lái)的數(shù)千個(gè)村莊合并為500個(gè)。并村的后果雖然可以大幅度減少政府的管理成本（目前許多村干部也開(kāi)始由政府發(fā)工資或者補(bǔ)貼），但卻大大降低了公共服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，當(dāng)一個(gè)行政村的面積達(dá)到數(shù)十平方公里，人口達(dá)到上萬(wàn)人，其原有的行政村的社區(qū)特征和資源將會(huì)損失慘重，其自治基礎(chǔ)和質(zhì)量也會(huì)在現(xiàn)有的條件下遭受打擊。從這里我們?cè)俅慰吹秸鲗?dǎo)的消極作用：政府僅是從自己利益而不是從農(nóng)民利益出發(fā)，就輕易做出了這種與當(dāng)年盲目推行公社化運(yùn)動(dòng)類似的決策。其實(shí)，如果政府真正承認(rèn)行政村是村民自治的政治單元，那么并村最起碼應(yīng)當(dāng)征求村民的意見(jiàn)。認(rèn)真考慮行政村的管轄規(guī)模，將其控制在一個(gè)適當(dāng)?shù)�、不超出半熟人社�?huì)的、有效提供公共服務(wù)和有效進(jìn)行村民自治的邊界內(nèi)，是我認(rèn)可行政村為農(nóng)村社區(qū)范圍與層次的一個(gè)前提。
從具體情況說(shuō)，在許多地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)在自然村或行政村的村民小組的層次進(jìn)行，這也就是習(xí)慣說(shuō)的“村落”。自然村有傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)最顯著的標(biāo)志，即農(nóng)民的熟人社會(huì)，以及在這一社會(huì)特征下的道德與倫理的特征與人際關(guān)系支配準(zhǔn)則，由此構(gòu)成了村莊認(rèn)同和守望相助的行為規(guī)范。從現(xiàn)實(shí)的治理角度看，自然村的社區(qū)建設(shè)也有若干法律資源和管理資源。在法律上，按《村組法》第十條規(guī)定：“村民小組是村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個(gè)層次。村民小組作為全體村民的一種組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、管理屬于村民小組的集體土地和其他財(cái)產(chǎn)”， 同時(shí)，村民小組是農(nóng)村村莊治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)最基礎(chǔ)的政治單元和一個(gè)有著較強(qiáng)行動(dòng)能力的行動(dòng)單位，并且村民組大都以自然村的名字來(lái)命名的。由小組全體成員選出的村民小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理，既要執(zhí)行上面下來(lái)的各種命令和政策，比如收取稅費(fèi)、計(jì)劃生育以及防治非典等，同時(shí)組內(nèi)的各種大小事情，比如修路、維修堰塘、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水以及糾紛調(diào)解等都由組長(zhǎng)來(lái)組織。農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的大規(guī)模村組合并，一下子打破了農(nóng)民的日常生活界限，農(nóng)民不可能在較短的時(shí)間內(nèi)適應(yīng)村組合并后的“行政村”的新范圍，他們的日常交往一如既往地局限在原來(lái)的界域內(nèi)。
總之，關(guān)鍵是根據(jù)實(shí)際情況確定農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的范圍和層次定位，而不是一概而論。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍、行政村范圍、自然村范圍三種農(nóng)村社區(qū)可以同時(shí)存在于我們的視野和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐活動(dòng)中，但在不同地區(qū)，其著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)不同。從一般意義上說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的農(nóng)村社區(qū)是側(cè)重點(diǎn)；在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)，行政村范圍的農(nóng)村社區(qū)是側(cè)重點(diǎn)；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也許自然村范圍的農(nóng)村社區(qū)更加合適�！熬唧w情況具體分析”，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，是在中國(guó)農(nóng)村狀況極其復(fù)雜的國(guó)情下，一個(gè)必須始終堅(jiān)持的原則。
三
關(guān)于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)也納入農(nóng)村社區(qū)的范疇，會(huì)有較大爭(zhēng)議。這里有必要再加以更加詳細(xì)的闡述。
其實(shí)，江西省從2001年開(kāi)始率先在全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在試行初期，是同時(shí)把著力點(diǎn)放在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村三級(jí)，在一些試點(diǎn)縣初步搭建了“一級(jí)政府、兩級(jí)管理、三個(gè)層次”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。但在實(shí)踐中，感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村兩個(gè)層次，工作難以沉下去，難以動(dòng)員和組織農(nóng)民群眾。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力、物力和財(cái)力有限，村委會(huì)管理范圍廣，并承擔(dān)著大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的事務(wù)，農(nóng)村工作的許多問(wèn)題，農(nóng)民群眾的種種企盼，完全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來(lái)解決不太可能，很大程度上還得依靠自身力量來(lái)解決。經(jīng)過(guò)反復(fù)探索和實(shí)踐后，江西省民政部門決定將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向村落。
但我們這里要注意，江西省的情況是2001年即農(nóng)村新政前的情況�，F(xiàn)在情況正在發(fā)生變化。
上面已經(jīng)說(shuō)到農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所管轄的區(qū)域的兩個(gè)理由，我們還可以從政治國(guó)家與公民社會(huì)的關(guān)系，以及這種關(guān)系宏觀的進(jìn)程與中國(guó)特殊的國(guó)情兩個(gè)方面來(lái)把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村社區(qū)重建中的作用。
從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村政治和治理結(jié)構(gòu)與格局上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村是兩個(gè)性質(zhì)不同的層次和兩種不同的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府，而村委會(huì)是居民自治組織。這種結(jié)構(gòu)，使得這兩種組織在農(nóng)村社區(qū)的治理中有不同的任務(wù)和行為特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)“秩序從的集結(jié)點(diǎn)”，“作為國(guó)家與農(nóng)民直面遭遇的層面”（焦若水語(yǔ)），特別深刻而現(xiàn)實(shí)地表現(xiàn)了它在農(nóng)村社區(qū)重建中的特殊地位與擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。
前一段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存廢引發(fā)了一些討論。大多數(shù)學(xué)者和政治國(guó)家甚至農(nóng)民自己都不認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)取消，也不應(yīng)改為派出機(jī)構(gòu)，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在保留的同時(shí)，必須重新塑造與社區(qū)的關(guān)系，實(shí)行社區(qū)化的轉(zhuǎn)變。
中國(guó)縣以下的治理，如果從歷史上看，國(guó)家權(quán)力的影響代不相同，但大體上有著官民共治的傳統(tǒng)。[v]官民共治是以農(nóng)村社區(qū)的存在為前提的。在農(nóng)村社區(qū)這個(gè)共同體中，即使是政治國(guó)家，也不得不尊重其治理的規(guī)律。這里我們要提到當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的體制改革的一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即人民公社改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和生產(chǎn)大隊(duì)改革為村委會(huì)，都發(fā)生在1980年。1980年6月18日，四川省廣漢縣的向陽(yáng)人民公社在進(jìn)行“政社分開(kāi)”改革試點(diǎn)后，將已經(jīng)掛了22年的“向陽(yáng)人民公社管理委員會(huì)”牌子摘下來(lái)，換上“向陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府”牌子，建立了鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和農(nóng)工商總公司。而1980年1月8日，在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村產(chǎn)生了全國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)。以蒙寶亮、蒙光新、韋煥能等為代表的合寨村村民，沖破了生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的僵化體制，率先實(shí)行村民自治，成為“中國(guó)村民自治第一村”。我們注意到，僅從時(shí)間上看，鄉(xiāng)與村的政治體制改革完全是同步的，也就是說(shuō)，人民公社改革為鄉(xiāng)和生產(chǎn)大隊(duì)改革為村委會(huì)，雖然起步于兩個(gè)省，并且沒(méi)有什么統(tǒng)一計(jì)劃部署，但都是從1980年開(kāi)始的。這種時(shí)間上的完全耦合，大概有巧合的因素，但這種基本的同步，并且村的改革還有農(nóng)民自發(fā)的因素，是一個(gè)自然的過(guò)程，也是一個(gè)必然的過(guò)程。從另一個(gè)角度看，這種同步，反映了鄉(xiāng)村關(guān)系的一種內(nèi)在聯(lián)系。過(guò)去，我們?cè)噲D從國(guó)家管理（控制）與農(nóng)民自治的關(guān)系的角度去理解，比如鄉(xiāng)政村治，但是，今天我們可以看出，它實(shí)際反映了一個(gè)更為深刻和本質(zhì)的鄉(xiāng)村關(guān)系：即它們是一個(gè)共同體，或者說(shuō)，是一個(gè)社區(qū)。只不過(guò)“政”和“治”的表象掩蓋了這一點(diǎn)。
后一點(diǎn)，可以從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位看得更清楚。在國(guó)家“多予、少取、放活”方針確立后，幾乎所有的學(xué)者和實(shí)踐工作者都認(rèn)為保留后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是主要是向農(nóng)民提供公共服務(wù)。由于農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的極大需求和現(xiàn)有農(nóng)村公共品的短缺，以及國(guó)家正在大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共品的提供，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次來(lái)行使國(guó)家公共服務(wù)的職能，并融合農(nóng)村社區(qū)自身的公共服務(wù)資源。面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求，把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形式的調(diào)整，還是管理機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制的改變，都要有利于保障基本公共服務(wù)職能的履行。以發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)為重點(diǎn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)農(nóng)民的水平，通過(guò)有效地提供公共服務(wù)來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)村各種利益關(guān)系，逐步形成惠及農(nóng)民的基本公共服務(wù)體系，健全農(nóng)村社會(huì)治安防控體系，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理方式，保持鄉(xiāng)村安定有序。以提高農(nóng)村公共服務(wù)效率和公共服務(wù)質(zhì)量為中心，整合農(nóng)村各種資源，以低廉的行政成本為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)。[vi]從某種意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是國(guó)家提供給農(nóng)民的一個(gè)公共產(chǎn)品。請(qǐng)注意農(nóng)民當(dāng)初自發(fā)成立村委會(huì)的初始目的，并非是什么自治，而是“協(xié)助鄉(xiāng)政府（或者人民公社）維護(hù)社會(huì)治安和集體水利設(shè)施”，從這里可以看出它的初始動(dòng)因是一種公共服務(wù)和公共管理的需要，而且這種公共服務(wù)和公共管理基本還是由鄉(xiāng)來(lái)提供的[vii]。
農(nóng)村社區(qū)政治改革起步的同步現(xiàn)象和互動(dòng)作用，使人們起碼從表象上可以感知它們之間那種血肉相連的關(guān)系，并促使我們思考更加深入的一些東西。比如，如果我們不那么加強(qiáng)國(guó)家含有控制因素的所謂種種主導(dǎo)措施，農(nóng)村社區(qū)的自然發(fā)展，會(huì)否導(dǎo)致其重建的必然結(jié)果呢？
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)常委和政府新的角度定位，即它應(yīng)當(dāng)是聯(lián)結(jié)政治國(guó)家和公民社會(huì)的一個(gè)柔軟、順暢的紐帶，需要多方面改革配套，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，但其中一個(gè)重要的方面，是加大它的民主化程度。也就是說(shuō)，要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)常委和政府的直選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治也就是提高民主化制度化水平，應(yīng)該是今后發(fā)展方向。具體說(shuō)，其必要性如下：
⑴在農(nóng)業(yè)稅取消之后，毫無(wú)疑問(wèn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政管理費(fèi)用，可以由縣、市、省甚至國(guó)家予以支持，但是，如何以創(chuàng)新思維來(lái)建構(gòu)一個(gè)責(zé)任政府、有限政府，一個(gè)責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)對(duì)應(yīng)的政府，一個(gè)主要為社會(huì)提供公共品的服務(wù)型政府而非管制型政府，是擺在中國(guó)各級(jí)政府面前的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因其直接面對(duì)農(nóng)民，更迫切和更直接地面臨著這一問(wèn)題。陳文勝在對(duì)129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人有32%的時(shí)間參加會(huì)議，22%的時(shí)間對(duì)上接待，15%的時(shí)間應(yīng)付各種考核，9%的時(shí)間用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，17%的時(shí)間用來(lái)計(jì)劃生育，只有2%的時(shí)間是服務(wù)群眾。而在問(wèn)到向上級(jí)負(fù)責(zé)和向群眾負(fù)責(zé)的關(guān)系時(shí)，只有13%的人認(rèn)為這兩者可以基本統(tǒng)一起來(lái)，其余87%的均認(rèn)為難以統(tǒng)一；如果二者產(chǎn)生矛盾時(shí)，有63%的人選擇向上級(jí)負(fù)責(zé)。而這樣做的理由，有71%的人認(rèn)為上級(jí)有權(quán)力。[viii]其實(shí)陳文勝的調(diào)查只不過(guò)說(shuō)出了一個(gè)大家公認(rèn)的事實(shí)。
但是從已經(jīng)試點(diǎn)直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)看，他們的價(jià)值導(dǎo)向出現(xiàn)了真正的、具有根本意義的改變，從向上級(jí)負(fù)責(zé)變?yōu)橄蜻x民負(fù)責(zé)，這樣，就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種任務(wù)的實(shí)現(xiàn)奠定了根本的政治基礎(chǔ)。用成都市新都區(qū)委組織部部長(zhǎng)的話說(shuō)：“最重要的變化，是民主思想在我們選出來(lái)的干部中扎根了。他們當(dāng)然還要受上面的制約，但考慮老百姓利益的傾向性肯定更強(qiáng)。他是群眾選出來(lái)的，他不能不面臨著一種民意壓力。公推直選有效地解決了領(lǐng)導(dǎo)干部怎樣對(duì)下負(fù)責(zé)的問(wèn)題。可以說(shuō)，基層民主讓干部有了一種真正的群眾意識(shí)�！蓖瑫r(shí)，這種改革 激活了干部動(dòng)力資源，形成了正確的用人導(dǎo)向，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府工作能力和運(yùn)轉(zhuǎn)效率。
⑵更為重要的是，當(dāng)前正在進(jìn)行的“新農(nóng)村建設(shè)”，是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其重大內(nèi)容和手段是從中央到縣的財(cái)政支出對(duì)農(nóng)村的支持。在巨大的財(cái)富轉(zhuǎn)移過(guò)程中，如果我們沒(méi)有基層民主政權(quán)的有效運(yùn)作和廉潔保證，各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付也許會(huì)變成又一次向上級(jí)邀功的勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程，或各級(jí)貪官的又一次瓜分財(cái)富的饕餮盛宴�？梢哉f(shuō)，中央的財(cái)政支持必須得到具有一個(gè)從執(zhí)政理念、價(jià)值取向、行為規(guī)則、權(quán)力制約的新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的配合，才能收到“建設(shè)新農(nóng)村”之成效。
⑶激活了農(nóng)村社區(qū)的重建資源，使得社區(qū)居民更加密切地融合到社區(qū)公共生活中去，并且對(duì)于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委官員的去留有了更大的參與權(quán)和決定權(quán)。直選后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)黨委和政府在更大程度上把自己捆綁在這個(gè)社區(qū)中，他們的政治命運(yùn)和社區(qū)建設(shè)事業(yè)有了更密切的關(guān)系。而農(nóng)民則有了更強(qiáng)烈的歸屬感和認(rèn)同感，有了更強(qiáng)烈的參與意識(shí)、更直接可行的參與渠道及必要的決定權(quán)力。這也有利于農(nóng)民組織的建設(shè)，有利于形成農(nóng)村社區(qū)豐富多彩而生機(jī)勃勃的治理生態(tài)，有利于提高農(nóng)民參與的制度化水平。
⑷有利于中國(guó)整體的民主化建設(shè)。中國(guó)真正意義上的民主政治必然要從基層民主發(fā)端。由于在村級(jí)自治上我們已經(jīng)有了近二十年的經(jīng)驗(yàn)和成就，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)國(guó)家政權(quán)的最基層一級(jí)。由于這一特點(diǎn)，它與其轄區(qū)的人民有著最為密切的聯(lián)系。過(guò)去封建社會(huì)稱縣令為“親民之官”，因?yàn)槟菚r(shí)“皇權(quán)不下縣”，縣令是政府最接近民眾的官員。但是，今天，我們應(yīng)當(dāng)說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)才是“親民之官”。農(nóng)民對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)切度，由于與其利益直接相關(guān)，所以有著高度的政治參與的積極性。反過(guò)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的執(zhí)政與管理效果，也與農(nóng)民的利益和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、穩(wěn)定與和諧，有著極大的關(guān)系。由于這個(gè)特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選不但有很好的選民基礎(chǔ)，而且從整個(gè)國(guó)家的民主政治的進(jìn)程來(lái)看，它是一個(gè)具有重要指標(biāo)意義的進(jìn)步。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有國(guó)家政權(quán)的特點(diǎn)，其直選將不僅是村級(jí)自治的簡(jiǎn)單上升，它有著性質(zhì)的不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選不但具有民主政治內(nèi)在的進(jìn)程邏輯和現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，而且對(duì)整個(gè)中國(guó)的政治體制改革，具有重大的先行意義。鄧小平早就講過(guò)中國(guó)的縣可以進(jìn)行直選，雖然由于各種原因他的希望至今沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次，如果我們能夠進(jìn)行直選，其重大的政治意義是不言而喻的。中國(guó)現(xiàn)有較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口，已經(jīng)達(dá)到了四五萬(wàn)人。這在西方國(guó)家可以算是一個(gè)小市了。如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行直選，其意義相當(dāng)于在西方國(guó)家進(jìn)行小城市市長(zhǎng)的直選，其影響將是巨大的，不但表明了中國(guó)民主政治的進(jìn)步，而且會(huì)在世界上產(chǎn)生積極的影響，從而樹立中國(guó)政治的新的形象。
⑸有利于鞏固執(zhí)政黨的政治基礎(chǔ)。通過(guò)以上各種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。地方黨委主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選大大密切了黨與人民的關(guān)系，加強(qiáng)了黨的威望，擴(kuò)大和優(yōu)化了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。
綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的改革，其實(shí)是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展要求的一種回應(yīng)。如果我們不審時(shí)度勢(shì)，順應(yīng)時(shí)代的要求，就會(huì)犯歷史性的錯(cuò)誤。從總體上說(shuō)，中國(guó)政治體制改革的滯后已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧造成了極大的損失。如果說(shuō)在縣以上的層次進(jìn)行民主政治還有一些客觀條件的限制的話，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的民主改革已是一種瓜熟蒂落、水到渠成的形勢(shì)。
趙樹凱說(shuō)：上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，呈現(xiàn)反方向的運(yùn)行邏輯：一方面，村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)正在生成發(fā)展，農(nóng)民的自治沖動(dòng)日益強(qiáng)烈；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制性運(yùn)作并沒(méi)有相應(yīng)消解，某些環(huán)節(jié)比人民公社的行政控制還強(qiáng)勁。在村莊活動(dòng)越來(lái)越市場(chǎng)化、越來(lái)越自主化的同時(shí)，村莊內(nèi)部的公共權(quán)力組織卻被政府更多地作為科層制組織來(lái)管理了。形式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制日益強(qiáng)化，實(shí)際上，基層政府與村莊社會(huì)不斷脫節(jié)。在行政控制和物質(zhì)激勵(lì)下，有些村莊干部還在圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指令轉(zhuǎn)，但是，更多的村莊干部則不然，村莊里的農(nóng)民則更不然。在上級(jí)看來(lái)那些娓娓動(dòng)聽(tīng)的工作，其實(shí)僅僅是基層政府“自己陪著自己玩”，與農(nóng)民無(wú)涉。從上層聽(tīng)匯報(bào)，基層對(duì)于各種部署號(hào)召可以說(shuō)是聞風(fēng)而動(dòng)，亦步亦趨，但事實(shí)上是貌合神離，漸行漸遠(yuǎn)。從政府的角度說(shuō)，許多工作變成自說(shuō)自話，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)失去實(shí)際影響力，不能說(shuō)是好事；從農(nóng)民角度說(shuō)，政府的行政控制和干預(yù)逐漸式微，社會(huì)正在自主運(yùn)行，不能說(shuō)是壞事。在這種情況下，政府的農(nóng)村工作應(yīng)該首先考慮如何順勢(shì)而為，理清兩者的關(guān)系邊界，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的真正主體�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，逆潮流而動(dòng)的政府行為還有很多。[ix]如果是強(qiáng)化國(guó)家控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越是強(qiáng)化，它也就越會(huì)成為農(nóng)村社區(qū)重建的障礙。今天所有關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存廢的爭(zhēng)論，可以歸結(jié)為一點(diǎn)：這個(gè)政府或派出機(jī)構(gòu)或自治機(jī)構(gòu)能為社區(qū)農(nóng)民干什么，而不是能為國(guó)家干什么。如果它不能適應(yīng)社區(qū)農(nóng)民的基本需求，不能為農(nóng)村社區(qū)的重建作出貢獻(xiàn)，那么它的改革與創(chuàng)新就始終沒(méi)有完成。
如果我們從社會(huì)迸發(fā)發(fā)展角度，把縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄區(qū)域作一個(gè)分析，可以看出，它們并不僅是行政區(qū)劃概念，而且是國(guó)家行政區(qū)劃與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系。社區(qū)的概念，是一個(gè)社會(huì)共同體；縣的概念，是一個(gè)國(guó)家行政管理的層次和級(jí)別。這兩者之間有很大的不同，甚至放在一起談，都沒(méi)有交集的語(yǔ)言。這就是問(wèn)題所在。在中國(guó)幾千年歷史中，它的體制雖然不能說(shuō)很好解決了這個(gè)問(wèn)題，但基本是適應(yīng)了時(shí)代的要求，所以中國(guó)皇權(quán)專制社會(huì)能夠維持?jǐn)?shù)千年。但是在進(jìn)入現(xiàn)代以后，中國(guó)從來(lái)沒(méi)有解決好這個(gè)問(wèn)題。問(wèn)題何在呢？關(guān)鍵在于中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)程中所有統(tǒng)治集團(tuán)或者基本沒(méi)有從社會(huì)角度來(lái)審視和決定國(guó)家與社區(qū)的關(guān)系，而總是從國(guó)家控制的角度來(lái)觀察和處理國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，他們總以為國(guó)家的權(quán)力可以控制社會(huì)的全部，甚至邊遠(yuǎn)的農(nóng)村；或者雖然有這種審視，也有一些表面的措施，卻形格勢(shì)禁，無(wú)一不在現(xiàn)實(shí)的政治和利益格局中搞得面目全非。終于在一連串曲折和挫折之后，讓我們有可能回到事物的本源上來(lái)。人，從其社會(huì)性來(lái)說(shuō)，并不是非得需要國(guó)家的，只不過(guò)在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，由于公共管理的需要和私利對(duì)氏族統(tǒng)治者的異化，才產(chǎn)生了國(guó)家�！皣�(guó)家”在古今中外不同時(shí)代中占有一定地位的學(xué)者的論述中，都是一種歷史的概念。它既不伴隨人類而來(lái)，也不伴隨人類而去。當(dāng)人類進(jìn)步到一定階段之后，國(guó)家退、社會(huì)進(jìn)就是一個(gè)必然的趨勢(shì)。中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入這一個(gè)階段。即使我們不從中國(guó)特有的國(guó)情認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)重建的重要意義，僅從一般規(guī)律看，“國(guó)退民進(jìn)”在社會(huì)生態(tài)中也是一個(gè)必然的趨勢(shì)。當(dāng)然提出這個(gè)問(wèn)題，即建構(gòu)一種新型的國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與社區(qū)的關(guān)系，我們并不指望在現(xiàn)有的官員中都具有這樣的認(rèn)識(shí)，我們希望的是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人能夠體認(rèn)這一點(diǎn)，并指導(dǎo)和要求各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)人能認(rèn)識(shí)和服從社會(huì)的發(fā)展規(guī)律。如果有了這種認(rèn)識(shí)，那么，政府對(duì)于農(nóng)村社區(qū)也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域的公共治理，就會(huì)從過(guò)去的控制、領(lǐng)導(dǎo)、汲取，轉(zhuǎn)為認(rèn)可、共建、扶持。在這樣一種價(jià)值觀念和行為規(guī)范變化的基礎(chǔ)上，我們才可以希望建立一種新型的國(guó)家與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系。
而在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的政治體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府更多地是代表國(guó)家的利益，執(zhí)行上級(jí)黨委和政府的各種管理任務(wù)。由于政府天然的特性（即它不可避免的自利性）和當(dāng)下中國(guó)政府固有的特性（即它較少被人民約束），因此在農(nóng)村社區(qū)這個(gè)官民共治的社區(qū)范圍內(nèi)，我們看到了種種難以調(diào)和的矛盾和沖突。解決這種矛盾和沖突的辦法，即使是在大的體制沒(méi)有改革的情況下，也可以通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的民主化水平，即更多地通過(guò)社區(qū)黨員和農(nóng)民的直接民主，來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的角色改造，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)新的治理格局的形成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須將自身改造成為國(guó)家與農(nóng)民的良好結(jié)合點(diǎn)，成為行政管理與居民自治的平滑聯(lián)接部，成為政治國(guó)家與公民社會(huì)的利益平衡器。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選，才能完成這種柔性的過(guò)渡與角色的改造。
但當(dāng)前我們還面臨著現(xiàn)實(shí)的困惑，比如：
1．國(guó)家尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的部署，而只是將其列入2007年整個(gè)國(guó)家改革的五項(xiàng)任務(wù)之一，[x]并且只有原則上的表述而沒(méi)有具體的操作設(shè)計(jì)。
2．已有的各地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也存在著許多問(wèn)題。如精簡(jiǎn)下來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部得不到安置，并有不少地區(qū)出現(xiàn)人員數(shù)量的反彈；許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有將職能轉(zhuǎn)變到為本社區(qū)提供公共服務(wù)上來(lái)，仍然將“招商引資”作為壓倒一切的頭等大事；原來(lái)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”被取消事業(yè)費(fèi)后，由財(cái)政統(tǒng)一“花錢買服務(wù)”，但這些原有的事業(yè)單位及人員不能適應(yīng)這種服務(wù)方式的調(diào)整，出現(xiàn)了生存的危機(jī)；稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入減少，而國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付又沒(méi)有到位，其向農(nóng)民提供公共服務(wù)的能力嚴(yán)重下降；縣級(jí)改革不配套，仍然習(xí)慣沿用過(guò)去的方式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置大量指令性的工作任務(wù)，并以此作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的考核標(biāo)準(zhǔn)；部分地區(qū)出現(xiàn)了削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的現(xiàn)象，如“鄉(xiāng)財(cái)縣管”；等等。
3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試點(diǎn)沒(méi)有得到國(guó)家的明確支持，反而由全國(guó)人大出面強(qiáng)調(diào)應(yīng)按照現(xiàn)行法律進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的間接選舉[xi]。同時(shí)，從目前情況看，由于縣鄉(xiāng)改革不配套，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的試點(diǎn)出現(xiàn)了選舉成果不能夠延續(xù)下來(lái)的“孤島”現(xiàn)象。除了自身改革需要完善外，主要問(wèn)題出在當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級(jí)功能完整的政府，其責(zé)、權(quán)、財(cái)有著嚴(yán)重的錯(cuò)位和脫節(jié)。因此下一步要重點(diǎn)改革縣級(jí)政府，一是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行公共服務(wù)職能所需要的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是改變管理方法，過(guò)去那種動(dòng)輒以責(zé)任狀、一票否決、層層落實(shí)責(zé)任等形式施加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的、根本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不符的、不切實(shí)際的任務(wù)目標(biāo)的行政運(yùn)行機(jī)制必須改變。縣與公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，已經(jīng)不應(yīng)再是簡(jiǎn)單的上下級(jí)關(guān)系。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)有了新的權(quán)力來(lái)源，雖然這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人大多是縣委推薦的，但起碼從形式上講，他們是老百姓選出來(lái)的，是農(nóng)民直接授權(quán)和委托的。對(duì)于這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理，要有新的形式�？h對(duì)他們要更多地放權(quán)，更少地下達(dá)各種指令性任務(wù)，更為尊重他們的治理方案，基本在任期內(nèi)不變動(dòng)他們的職務(wù)，在各種國(guó)家資源的轉(zhuǎn)移支付中予以平等的待遇。
4．少數(shù)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鄉(xiāng)”的試驗(yàn)，缺少配套的改革來(lái)支撐，其命運(yùn)是否會(huì)與當(dāng)年萊蕪一樣，還不好說(shuō)。
5．國(guó)家有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的部署與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求之間，存在著不協(xié)調(diào)的地方。即農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的任務(wù)還只是定位于一種服務(wù)和服從于新農(nóng)村建設(shè)的措施，其意義在于發(fā)掘農(nóng)村現(xiàn)行政治組織之外的治理資源和活躍農(nóng)民文化生活，以維持一種國(guó)家主導(dǎo)的秩序。
總的看，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革創(chuàng)新，還處于一種摸索階段。面對(duì)稅費(fèi)改革后的形勢(shì)，國(guó)家還沒(méi)有完全統(tǒng)一對(duì)下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的認(rèn)識(shí)，也沒(méi)有能夠從縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與農(nóng)村社區(qū)重建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與農(nóng)民組織建設(shè)等方面系統(tǒng)謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革。
但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革創(chuàng)新已經(jīng)刻不容緩。在稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革雖然面臨著空前的機(jī)遇，但也存在著巨大的矛盾。在當(dāng)前地方政府財(cái)政普遍困難，基層政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)面臨危機(jī)的情況下，作為一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的問(wèn)題就是生存問(wèn)題。一方面前途的不確定性和財(cái)政的困難造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的困窘與渙散，新的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)因此出現(xiàn)了遲滯；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性和缺少有效監(jiān)督制約，使得它可能在新農(nóng)村建設(shè)中扮演以前它所習(xí)慣的角色：貪腐和自肥。這樣，在農(nóng)村社區(qū)，就會(huì)造成新的社會(huì)沖突。
中國(guó)農(nóng)村社區(qū)改革開(kāi)放近30年來(lái)，一般認(rèn)為有三大劃時(shí)代的成績(jī)，一是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起形成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)新的格局，三是新一輪農(nóng)村綜合改革開(kāi)辟了農(nóng)村新政。筆者認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)重建可能成為中國(guó)農(nóng)村的第四次具有劃時(shí)代意義的事件。它可能解決中國(guó)特有的現(xiàn)代化建設(shè)的路徑問(wèn)題，對(duì)于中國(guó)新文明建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)、政治體制改革都會(huì)產(chǎn)生積極的作用。當(dāng)然，這種結(jié)果和效益會(huì)否出現(xiàn)，最重要的是執(zhí)政黨和國(guó)家高屋建瓴，開(kāi)拓創(chuàng)新，合理操作，順勢(shì)而為。
[i] 見(jiàn)賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國(guó)》。
[ii]治理的目標(biāo)是善治。用俞可平先生的話來(lái)說(shuō)：“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)�！眳⒁�(jiàn)俞可平主編：《治理與善治》，8～9頁(yè)。北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000。
[iii]引自民政部姜力副部長(zhǎng)在全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作座談會(huì)上的講話。《中國(guó)農(nóng)村村民自治信息網(wǎng) 》 。2007-3-23 。
[iv]王曉毅：《村莊的建構(gòu)與解構(gòu)》�！吨袊�(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng)》，2006-07-07。
[v] 所謂“皇權(quán)不下縣”并不是常態(tài)。
[vi]遲福林：《2007，走向全面的制度創(chuàng)新》�！短煲婢W(wǎng)》，2007-03-15。
[vii] 25年后，記者在見(jiàn)證那段歷史的大樟樹下，采訪到了當(dāng)年經(jīng)村民自己選舉產(chǎn)生的第一任村委會(huì)主任韋煥能�；貞浧甬�(dāng)時(shí)的情景，仍然依稀在現(xiàn)：“大伙相約在村子里的大樟樹下，七嘴八舌議論著現(xiàn)狀，‘大隊(duì)的人連村里的那一片林子都忙得看守不過(guò)來(lái)，哪有時(shí)間管我們這里的事呢’？為了防止耕牛被盜，‘村民就把牛拉進(jìn)房子里與人同住，這總也不是長(zhǎng)久之計(jì)吧’？‘快春耕了，合伙用的水渠總該理一理，人畜也不能每天都趟過(guò)村前這條小溪吧’？這些事沒(méi)有人管只能自己管，屬自己的事，自己都不管，還能傻乎乎地等別人管？但要管這些事總得有一個(gè)組織，有一個(gè)名義，有人牽頭去辦。那么這個(gè)組織叫什么，大隊(duì)叫管委會(huì)，我們就叫個(gè)村委會(huì)——城里人叫居民，村里的人不就是村民嗎？村民委員會(huì)這個(gè)稱呼，既符合村里實(shí)際，又符合我們的身份。”留下來(lái)的問(wèn)題是怎樣產(chǎn)生這個(gè)組織，怎樣來(lái)確定管事的人。韋煥能說(shuō)，“過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)小隊(duì)長(zhǎng)是大隊(duì)任命的，現(xiàn)在沒(méi)有人任命了，我們總不能說(shuō)自己出面說(shuō)自己是什么吧？如果這樣，人家的一句話能噎死你：‘誰(shuí)說(shuō)你是頭呀，那么愛(ài)管事’�！弊詈髱讉�(gè)人一合計(jì)，每戶1人，選舉村委會(huì)，依得票多少來(lái)確定在村委會(huì)中的職務(wù)。結(jié)果，韋煥能以票數(shù)最高當(dāng)選為村委會(huì)主任，副主任和委員也依次產(chǎn)生�！爸袊�(guó)村民自治第一村”從此誕生。
[viii]陳文勝：《新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能》。潘維、賀雪峰主編：《社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的理論與實(shí)踐》。北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006。
[ix]趙樹凱：《農(nóng)村發(fā)展與新的治理范式》。《支農(nóng)網(wǎng)》，2006-6-10。
[x] 詳見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站：《今年改革重點(diǎn)集中在五大領(lǐng)域 》。2007-04-05。
[xi] 《人大副委員長(zhǎng)盛華仁：直選鄉(xiāng)長(zhǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不符法律規(guī)定》。《中國(guó)新聞網(wǎng)》，2006年8月30日。
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