《會計師事務(wù)所服務(wù)收費管理辦法》解讀
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1月27日，發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《會計師事務(wù)所服務(wù)收費管理辦法》（發(fā)改價格[2010]196號）（以下簡稱《收費辦法》），這是我國注冊會計師行業(yè)服務(wù)收費管理的第一個全國性規(guī)范文件，是發(fā)展改革委、財政部以實際行動貫徹落實《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》（國辦發(fā)[2009]56號）（以下簡稱《若干意見》）的一項重要內(nèi)容，也是會計師事務(wù)所學習實踐科學發(fā)展觀活動整改階段的一項重大舉措�！妒召M辦法》的發(fā)布，對規(guī)范會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)收費、有效遏制注冊會計師行業(yè)低價競爭、提升會計師事務(wù)所服務(wù)質(zhì)量、促進行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，具有十分重要的意義。
一、《收費辦法》制定背景
會計師事務(wù)所服務(wù)收費過低是制約我國注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的一項重要因素，也是業(yè)內(nèi)近年來普遍反映的突出問題。由于審計服務(wù)的特殊性，加之我國會計師事務(wù)所總體規(guī)模小、數(shù)量多、市場定位和服務(wù)同質(zhì)化，行業(yè)內(nèi)一直存在著低價競爭的現(xiàn)象。過去一些地方制定的本地會計師事務(wù)所收費規(guī)定由于年代久遠、標準嚴重偏低，客觀上也造成會計師事務(wù)所收費水平難以提高。近兩年，在我部做大做強戰(zhàn)略推動和政策引導下，一批大中型會計師事務(wù)所優(yōu)化整合、強強聯(lián)合，低價競爭現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)有所好轉(zhuǎn)，但中小會計師事務(wù)所之間的惡性競爭問題依然十分突出。隨著招標選聘會計事務(wù)所方式的普及，評標標準片面強調(diào)報價因素，使低價競爭更為表面化。伴隨著低價競爭，還出現(xiàn)指定業(yè)務(wù)、支付傭金、回扣等行業(yè)潛規(guī)則。
過低的收費具有多方面危害。首先，過低收費不能支撐會計師事務(wù)所按照必要審計程序執(zhí)行審計業(yè)務(wù)的成本，使審計質(zhì)量難以保證。注冊會計師是公眾利益的保護者，審計業(yè)務(wù)收費影響到會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量，也就威脅到公眾利益。其次，注冊會計師行業(yè)是智力密集型行業(yè)，人才是事務(wù)所的核心資源。過低的收費難以支撐行業(yè)合理工資水平，使得辛苦培養(yǎng)出來的優(yōu)秀人才大量流失。這不僅不利于行業(yè)持續(xù)發(fā)展，又進一步威脅到審計質(zhì)量。第三，指定業(yè)務(wù)、支付傭金、回扣等行為助長了行業(yè)不正之風，也易于滋生腐敗。因此，低價競爭損害了注冊會計師的獨立性，破壞了行業(yè)健康發(fā)展之基。
正是由于低價競爭的嚴重危害性，《若干意見》將治理這一問題作為加快行業(yè)發(fā)展的目標之一，提出要“有效治理指定業(yè)務(wù)、索取回扣等不當行為”，并要從規(guī)范執(zhí)業(yè)收費上對行業(yè)予以支持。
二、《收費辦法》制定過程
《收費辦法》的出臺經(jīng)過了充分的醞釀。2008年3月，根據(jù)調(diào)查了解和業(yè)內(nèi)反映情況，我們啟動了會計師事務(wù)所收費問題研究工作。為進一步了解情況，我們于2008年6月開展了對各地會計師事務(wù)所收費現(xiàn)狀和管理情況的專項匯總分析研究，全面掌握了事務(wù)所收費現(xiàn)狀、各地已采取的規(guī)范措施以及存在的問題等，為《收費辦法》的主要政策選擇提供了重要參考。2009年4月，我們就前期研究成果與發(fā)展改革委價格司進行了溝通，得到了發(fā)展改革委的理解和大力支持。雙方成立聯(lián)合工作組共同啟動了《收費辦法》起草工作，在成都、北京等地開展了多次調(diào)研、論證工作，形成征求意見稿。發(fā)展改革委價格司在物價系統(tǒng)內(nèi)公開征求意見，我司也于8月24日發(fā)文公開征求財政系統(tǒng)和業(yè)界意見。根據(jù)征求意見情況，聯(lián)合工作組進行了多輪修改完善�！度舾梢庖姟钒l(fā)布后，《收費辦法》起草進程明顯加快，我司在天津、廣州召開的貫徹落實《若干意見》座談會上又專門對《收費辦法》進行深入討論。根據(jù)討論情況，我們和價格司對《收費辦法》進行了最后修改、定稿，于2010年1月27日正式聯(lián)合印發(fā)。
三、會計師事務(wù)所服務(wù)收費政策突出了最低限價導向
《收費辦法》將會計師事務(wù)所服務(wù)收費分兩類管理，對強制性審計服務(wù)實行政府指導價，對其他服務(wù)實行市場調(diào)節(jié)價。
辦法第四條規(guī)定，對會計師事務(wù)所提供下列審計服務(wù)的收費實行政府指導價：（1）審查企業(yè)會計報表，出具審計報告；（2）驗證企業(yè)資本，出具驗資報告；（3）辦理企業(yè)合并、分立、清算事宜中的審計服務(wù)，出具有關(guān)的報告；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他審計業(yè)務(wù)。按照《價格法》，“政府指導價，是指依照本法規(guī)定，由政府價格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價權(quán)限和范圍規(guī)定基準價及其浮動幅度，指導經(jīng)營者制定的價格�！币簿褪钦f，會計師事務(wù)所提供強制性審計服務(wù)由政府確定價格區(qū)間，實際審計收費不能高于或者低于這一區(qū)間，否則就是價格違法行為，應(yīng)當受到相應(yīng)的處罰。
為什么要對強制性審計業(yè)務(wù)實行政府指導價？這是由審計業(yè)務(wù)的特殊性所決定的。審計服務(wù)區(qū)別于其它服務(wù)的特殊性在于，它不存在正常的、通過市場競爭形成合理價格的機制。一般商品和服務(wù)都是購買人和消費者兩者合一，或者購買人和消費者利益是一致的，購買人關(guān)心商品或者服務(wù)的質(zhì)量，希望其質(zhì)量是好的。只要不存在壟斷或者信息不對稱等因素，市場機制就可以調(diào)整其價格和質(zhì)量趨于合理。而強制性審計服務(wù)的購買人和消費者是不同的利益主體，多數(shù)情況下，兩者的利益是不一致的，購買人往往更看重或關(guān)心審計價格。這種情況下，如果存在完善的社會信用體系，迫使審計服務(wù)購買人必須通過事務(wù)所的聲譽維持自身的聲譽，則購買人仍然關(guān)注服務(wù)質(zhì)量。但如果缺乏完善的信用體系，則購買人更希望審計價格越低越好。政府、銀行、投資者、社會公眾等審計報告使用者是審計服務(wù)的最終消費者，雖然關(guān)注審計質(zhì)量，但不是購買者，沒有對服務(wù)的選擇權(quán)。這種情況下，通過市場機制形成合理質(zhì)量和價格的條件尚不成熟。
由于市場機制缺失，造成企業(yè)選擇價格低的事務(wù)所，事務(wù)所為了維持生存，只能縮減審計程序，降低審計質(zhì)量。因此，注冊會計師行業(yè)具有一定的非市場性，不能完全依靠市場去解決一切問題，僅靠市場不能形成合理價格并維持正常質(zhì)量，政府應(yīng)當進行適度干預，特別是要實行最低限價。這種價格干預，完全旨在維護公眾利益和提高經(jīng)濟運行質(zhì)量，與壟斷行業(yè)出于自身利益制定統(tǒng)一限價有著本質(zhì)區(qū)別。
注冊會計師審計市場是典型的買方市場，會計師事務(wù)所在價格談判中往往屬于弱勢一方，不存在著價格過高而損害交易公平性的問題，對于審計收費似應(yīng)只規(guī)定最低限價，而無需規(guī)定最高限價。但是，由于現(xiàn)行價格法律體系所提供的價格調(diào)節(jié)手段種類有限，除市場調(diào)節(jié)價、政府定價和政府指導價外，沒有其他手段可以選擇，因此《收費辦法》對強制性審計業(yè)務(wù)規(guī)定實行政府指導價，體現(xiàn)了注冊會計師行業(yè)的特點，突出了最低限價導向。
當然，并非所有的強制性審計業(yè)務(wù)都存在低價競爭，例如證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)、外商投資企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)、金融企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)，其競爭秩序相對是比較規(guī)范的。對這些業(yè)務(wù)，政府指導價沒有必要以設(shè)定價格低限為目標。
四、《收費辦法》將“保障會計師事務(wù)所服務(wù)質(zhì)量”作為首要目標
《收費辦法》在第一條制定宗旨中，將“保障會計師事務(wù)所服務(wù)質(zhì)量”放在了首要位置，其后的“維護社會公眾利益”也是從另一個角度來闡述保障質(zhì)量。因此，制定《收費辦法》的首要訴求是通過對會計師事務(wù)所服務(wù)收費的規(guī)范來確保服務(wù)質(zhì)量，讓價格能夠支撐一定的服務(wù)標準，進而對公眾利益提供保護�！妒召M辦法》各項具體規(guī)定充分體現(xiàn)了這一宗旨。
