試論有公共服務(wù)必有公共服務(wù)監(jiān)督
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日前網(wǎng)友通過微博質(zhì)疑某基金會(huì)，分明自己為白血病患兒捐款是1333.33元，可捐款后第二天該慈善基金會(huì)公布的到賬款卻是一個(gè)整數(shù)，后查實(shí)是因?yàn)檫@筆款遲到幾日尚未統(tǒng)計(jì)進(jìn)去，這才消除了人們的疑問。每年都有巨額的“善款”用于各種公益事業(yè)，它雖然源自于非政府組織，但提供的卻是公共服務(wù)，如何監(jiān)督這樣的公共服務(wù)，則是一個(gè)新課題。事實(shí)上，現(xiàn)階段我國的公共服務(wù)，無論是主體、范圍，還是方式、渠道，均發(fā)生了重大變化，如何建立健全公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，已成為建設(shè)公共服務(wù)型政府所面臨的新挑戰(zhàn)。
公共服務(wù)進(jìn)入新階段呼喚公共服務(wù)監(jiān)督
經(jīng)過30余年的經(jīng)濟(jì)快速增長，靠糧票、油票、布票過日子的私人產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的時(shí)代已成為歷史，但公共產(chǎn)品的需求增長速度卻越來越快，人們的要求也越來越高。不僅公共需求的數(shù)量不斷增長，層次在不斷提高，而且公共需求的主體不斷擴(kuò)大，公共需求的結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。城鎮(zhèn)中低收入群體成為基本公共需求主體，大量的“農(nóng)民工”群體的形成，廣大農(nóng)民潛在的公共需求開始轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、公共安全等公共產(chǎn)品的短缺開始凸現(xiàn)，并成為全社會(huì)關(guān)注的矛盾。中國已進(jìn)入公共產(chǎn)品的短缺時(shí)代。在公共服務(wù)“供不應(yīng)求”、“僧多粥少”的背景下，在公共需求出現(xiàn)升級(jí)換代必然伴隨著人的尊嚴(yán)和自身的全面發(fā)展的呼喚中，社會(huì)各界勢(shì)必更加關(guān)注公共服務(wù)對(duì)自身利益的影響，比以往任何時(shí)候都更加緊迫想知道公共服務(wù)的信息、政策，更需要擁有公共服務(wù)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主體也發(fā)生了悄然的變化，形成了以政府為主，企業(yè)、事業(yè)、社區(qū)、公民等廣泛參與的多元化格局，這勢(shì)必對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督提出了新的要求。一是公共服務(wù)主體的兼容性要求拓展公共服務(wù)監(jiān)督。如，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)之類的民間組織、社會(huì)中介組織、志愿者服務(wù)以及某些私人企業(yè)提供的公共服務(wù)，實(shí)行規(guī)范、有序、公開、有效的監(jiān)督，以保護(hù)更多的加入公共服務(wù)主體的積極性。二是公共服務(wù)主體的變革性要求完善公共服務(wù)監(jiān)督，我國的公共服務(wù)主體的規(guī)范性與變革性并存，既有國家提供資源的公共服務(wù)組織，即財(cái)政“全額撥款”單位，又有適度市場化的公共服務(wù)組織，即“差額撥款”單位等。大量的事業(yè)單位都具有“公益性”和“市場性”雙重使命和職責(zé)，增加了公共服務(wù)監(jiān)督的復(fù)雜性和繁重性。三是公共服務(wù)主體的利益性要求加強(qiáng)公共服務(wù)監(jiān)督，政府作為公共服務(wù)主體有可能陷入與民爭利或“官本位”的怪圈，追求自身利益最大化，同時(shí)反腐敗嚴(yán)峻形勢(shì)逼迫著建立健全公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，彌補(bǔ)公共服務(wù)監(jiān)督的“制度資源短缺”問題，使其“不能腐敗”。
近年來，公共服務(wù)投入日益加大。這集中表現(xiàn)在政府對(duì)公共服務(wù)的重大決策、重大項(xiàng)目、重大工程的增多，保障和改善民生的投入比重不斷提高，公共投入的政策、法規(guī)出臺(tái)節(jié)奏加快。為應(yīng)對(duì)全球性的金融危機(jī)，出臺(tái)了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鄉(xiāng)居民收入等十項(xiàng)措施，兩年內(nèi)先后投資四萬億人民幣；面對(duì)百年未遇的汶川地震，動(dòng)員全國力量，投入巨額資金，進(jìn)行災(zāi)后重建；為圓中國人的奧運(yùn)之夢(mèng)，投入2800億舉辦北京奧運(yùn)會(huì)�！笆濉币�(guī)劃對(duì)公共服務(wù)的投入更是大手筆、大氣勢(shì)的謀劃和部署。尤其是各級(jí)政府投入中，直接用于民生的公共服務(wù)的比重不斷加大�！爸袊畲蟮母瘮∈怯萌烁瘮�，最大的浪費(fèi)是決策浪費(fèi)”。如何避免公共服務(wù)決策的失誤和浪費(fèi)，保證重大工程、重大項(xiàng)目的安全運(yùn)行，最終惠及人民群眾，成為公共服務(wù)監(jiān)督體系建設(shè)日益繁重的任務(wù)。
公共服務(wù)不斷向農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、國際延伸。例如，企業(yè)也可能是公共產(chǎn)品的提供者，必須擔(dān)當(dāng)一定的社會(huì)責(zé)任，成為“大監(jiān)督”體系的組成部分。這種范圍的延伸必然帶來公共服務(wù)新的監(jiān)督任務(wù)，包括藥品食品的安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、旅游業(yè)的標(biāo)價(jià)和收費(fèi)、環(huán)境污染、網(wǎng)絡(luò)欺詐等的監(jiān)督。
簡言之，公共服務(wù)走到哪里，公共服務(wù)監(jiān)督就應(yīng)到哪里；公共服務(wù)投入越大，公共服務(wù)監(jiān)督力度就應(yīng)越大。
公共服務(wù)監(jiān)督緣何疲軟
無論是政府、企業(yè)，還是社會(huì)公眾，其監(jiān)督理念均存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。如某些政府的“父母官”理念使其不習(xí)慣監(jiān)督；一些部門的“多栽花，少栽刺”理念使其不愿監(jiān)督；百姓的“多一事不如少一事”理念使其不想監(jiān)督；某些新聞?shì)浾摰摹皽p少負(fù)面報(bào)道風(fēng)險(xiǎn)”理念使其不敢監(jiān)督等。在這些文化土壤中，是很難生成根深葉茂的監(jiān)督之樹的。
公共服務(wù)監(jiān)督必須是依法監(jiān)督，但迄今為止，我國尚未制定一部統(tǒng)一的監(jiān)督法，同時(shí)，現(xiàn)行的公共服務(wù)監(jiān)督法規(guī)中存在著“過散”、“過粗”、“過弱”的問題，公民監(jiān)督的法律權(quán)利主要還停留在憲法層面。盡管有《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》，但缺乏對(duì)公共財(cái)政監(jiān)督詳細(xì)規(guī)定。由于缺乏獨(dú)立、系統(tǒng)、完整、有力的法律及執(zhí)法保障，“不敢監(jiān)督”、“不能監(jiān)督”、“無法監(jiān)督”也就是必然的了。
信息化建設(shè)滯后帶來監(jiān)督手段疲軟。目前我國公共服務(wù)監(jiān)督方式方法仍比較單一和傳統(tǒng)，以人工調(diào)查、分析等傳統(tǒng)方式和手段為主，多數(shù)情況下還是以“巡視組”、“審計(jì)組”、“檢查組”的人海戰(zhàn)術(shù)為主要方式，缺乏信息化的現(xiàn)代手段的實(shí)質(zhì)性運(yùn)用，不僅監(jiān)督成本過高，而且監(jiān)督效率也過低。同時(shí)，由于信息公開不及時(shí)、不真實(shí)，導(dǎo)致公共服務(wù)監(jiān)督的公信力不高。
建立健全公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制
其一，深化改革，構(gòu)建“合力”監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督主體既要多元化，又要協(xié)同化，通過體制改革梳理、整合各種公共服務(wù)監(jiān)督資源，使人大的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、公眾和新聞?shì)浾摰纳鐣?huì)監(jiān)督等形成監(jiān)督合力，并形成覆蓋企業(yè)、事業(yè)單位的“寬領(lǐng)域”監(jiān)督，對(duì)有形公共產(chǎn)品和無形產(chǎn)品進(jìn)行“多類別”監(jiān)督。通過深化“大部制”改革，合并重構(gòu)職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的公共服務(wù)監(jiān)督部門，可以探索將“審計(jì)監(jiān)督”從政府內(nèi)部監(jiān)督體系中剝離出來，提升為人大監(jiān)督，形成更有可信性、權(quán)威性和有效性的公共服務(wù)的“異體問責(zé)”；將“行政服務(wù)中心”從多頭管理中剝離出來，歸口政府統(tǒng)一管理，提供更規(guī)范、更有效的公共服務(wù)監(jiān)督平臺(tái)。
其二，完善程序，構(gòu)建“過程”監(jiān)督機(jī)制。重“決策”輕“監(jiān)督”，重“要素”輕“體系”，重“結(jié)果”輕“過程”，已成為公共服務(wù)監(jiān)督必須克服的突出矛盾。因此，必須下氣力建立健全“全過程”監(jiān)督機(jī)制。一是加強(qiáng)公共服務(wù)事前監(jiān)督，公共服務(wù)重大決策要經(jīng)過多方的調(diào)研、咨詢和論證，避免低效或失誤的公共服務(wù)決策發(fā)生；二是加強(qiáng)公共服務(wù)事中監(jiān)督，要有對(duì)公共服務(wù)實(shí)施中的即時(shí)監(jiān)督，保證公共服務(wù)決策失誤的及時(shí)糾偏；三是加強(qiáng)公共服務(wù)事后監(jiān)督，公共服務(wù)監(jiān)督不因公共產(chǎn)品或政策推出而結(jié)束，相反，它既是上一輪公共服務(wù)監(jiān)督的終點(diǎn)又是下一輪公共服務(wù)監(jiān)督的起點(diǎn)，應(yīng)建立重大公共服務(wù)決策的終身責(zé)任追究制。
其三，打造平臺(tái)，構(gòu)建“共享”監(jiān)督機(jī)制。信息不公開、不對(duì)稱，是困擾公共服務(wù)監(jiān)督的重要因素。一是要建立公共服務(wù)監(jiān)督的信息公開機(jī)制，要克服敷衍式、過場式、形式主義的公開，對(duì)應(yīng)公開的信息以法規(guī)和制度確定下來，尤其要防止“假程序”和“偽公開”。二是建立公共服務(wù)監(jiān)督信息溝通機(jī)制，要有完善的表達(dá)機(jī)制，至少投訴電話、市長熱線不是一種擺設(shè)，使“網(wǎng)絡(luò)問政”、“電視問政”發(fā)揮更好的作用。良好的信息溝通機(jī)制，能夠在人們懷疑的地方撒下信任的種子，在失望的地方撒下希望的種子，在黑暗的地方撒下光明的種子，使公共服務(wù)監(jiān)督達(dá)到事半功倍的效果。
其四，防范風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建“預(yù)警”監(jiān)督機(jī)制。一是要對(duì)公共服務(wù)決策的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，因?yàn)椴恢里L(fēng)險(xiǎn)在哪里是最大的風(fēng)險(xiǎn)。二是要對(duì)公共服務(wù)決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類分級(jí)管理，防止權(quán)力是個(gè)人的，責(zé)任是集體的，出了問題板子不知打在誰的身上。
其五，科學(xué)設(shè)計(jì)，構(gòu)建“評(píng)估”監(jiān)督機(jī)制。要科學(xué)制定公共服務(wù)監(jiān)督績效評(píng)估指標(biāo)體系。引導(dǎo)政府及官員淡出“惟GDP”、“瘋追GDP”的怪圈。對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行更量化、細(xì)化的評(píng)判，是“算”出來而不是“評(píng)”出來的績效；同時(shí)，評(píng)估方應(yīng)有更廣泛的代表性和中立性，凡是涉及到民眾切身利益的公共服務(wù)績效評(píng)估，應(yīng)保證社會(huì)公眾評(píng)估的權(quán)重；要運(yùn)用好公共服務(wù)績效評(píng)估的結(jié)果，與單位及領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、任用、獎(jiǎng)懲等掛鉤，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制，結(jié)“硬賬”。
