推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)財(cái)政政策探析
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土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生存、農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，現(xiàn)行的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)政策，一定程度上束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。2013年中央一號(hào)文件明確指出：“堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。因此，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本出路，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。
但是，中國(guó)農(nóng)民幾千年來(lái)就有著“戀土情結(jié)”，加上目前農(nóng)村社會(huì)保障并不完善等因素，這讓農(nóng)民很難自愿放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到社會(huì)的方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。本文從太湖國(guó)家旅游度假區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問(wèn)題出發(fā)，兼顧其他地方的一些共性問(wèn)題，研究分析土地流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)和政策動(dòng)向，提出可供選擇的財(cái)政政策建議。
一、土地流轉(zhuǎn)概況及前瞻
蘇州太湖國(guó)家旅游度假區(qū)多年來(lái)始終以建設(shè)美麗度假區(qū)為總攬，致力于以農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的探索與實(shí)踐，現(xiàn)有國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)一家，土地股份合作社、社區(qū)資產(chǎn)股份合作社、本文由畢業(yè)論文網(wǎng)http://m.78375555.com收集整理農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村投資性股份（富民）合作社、惠民股份合作社、農(nóng)村合作總（聯(lián)）社等農(nóng)村合作社63家，土地流轉(zhuǎn)已具備相當(dāng)規(guī)模。近年來(lái)，一批特色企業(yè)如生態(tài)觀光農(nóng)場(chǎng)、良種良苗基地和農(nóng)副產(chǎn)品深加工企業(yè)產(chǎn)值持續(xù)增加，一批特色農(nóng)產(chǎn)品品牌如西山碧螺春、太湖大閘蟹、墅里香椿等走出本地區(qū)，“一村一品”和“一園一品”的格局初步形成。
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太湖度假區(qū)的土地流轉(zhuǎn)方式主要有兩種方式，一種是通過(guò)推廣農(nóng)地股份合作制來(lái)解決土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，即農(nóng)民通過(guò)農(nóng)地入股，農(nóng)地合作社通過(guò)運(yùn)作獲得收益后以股份向農(nóng)民分紅，以各類村（社區(qū)）土地股份合作社為代表。另一種是通過(guò)建立土地轉(zhuǎn)包制度來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)，即由政府或集體經(jīng)濟(jì)組織從農(nóng)民手中受讓一定年限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)招商或者自營(yíng)取得土地收益，然后向農(nóng)民支付土地租金，以西山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)為代表。筆者認(rèn)為，以上兩種流轉(zhuǎn)方式在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)初期能較好地適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，一則為土地規(guī)�；�(jīng)營(yíng)提供了可能性，二則農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了相比自營(yíng)的較大收益。但是，這種流轉(zhuǎn)方式只是土地制度改革尚未深入、財(cái)政金融政策配套尚未跟上、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立時(shí)的過(guò)渡方式，其最終狀態(tài)應(yīng)是土地使用權(quán)出讓和受讓方在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)最大期限轉(zhuǎn)讓。只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的最大期限轉(zhuǎn)讓，才能減少短期租賃帶來(lái)的農(nóng)地掠奪性破壞，才能促使經(jīng)營(yíng)者更多地投資于土地，完善農(nóng)業(yè)配套設(shè)施，購(gòu)買大型機(jī)械設(shè)備等，進(jìn)而更快地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題
�。ㄒ唬⿵耐恋毓┙o方看，農(nóng)民持續(xù)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高
一是部分農(nóng)民特別是老農(nóng)民戀土觀念強(qiáng)。雖然蘇南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在全國(guó)位居前列，但農(nóng)民在心理上依然視土地為自己最后的保障，因而寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒棄耕，也不愿讓其流轉(zhuǎn)。二是社會(huì)保障力度不夠。盡管地方政府出臺(tái)了多個(gè)文件，為失地農(nóng)民提供一系列保障措施，但是相較土地改革日后可能帶來(lái)的紅利，仍嫌力度不夠。三是土地流轉(zhuǎn)收益偏低。取消農(nóng)業(yè)稅后，中央和地方政府出臺(tái)了很多支農(nóng)惠農(nóng)政策，種植收入加上良種、農(nóng)資等補(bǔ)貼，自營(yíng)土地收益也相當(dāng)可觀。度假區(qū)農(nóng)民大部分都有幾套拆遷安置房，拿到安置房之前還有租房補(bǔ)貼，目前不論是通過(guò)入股獲得分紅還是通過(guò)農(nóng)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)包，土地流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入中所占比重并不高，導(dǎo)致農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。 開題報(bào)告 /html/lunwenzhidao/kaitibaogao/
�。ǘ⿵耐恋亟�(jīng)營(yíng)方看，土地使用效益整體不高
一是缺乏專業(yè)的人才。度假區(qū)現(xiàn)有的各類合作社組織形式基本上都是“村社合一”，合作社的收支反應(yīng)的就是社區(qū)（村）的收支，看上去大家都在參與，實(shí)際上做事的人少。西山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的管理人員大多由地方政府行政人員兼任，缺乏專業(yè)的管理人才。二是農(nóng)民和使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)雙方期望差別較大。為保護(hù)農(nóng)民的利益，農(nóng)業(yè)園區(qū)給予老百姓的土地租金每年都要調(diào)高，但是農(nóng)業(yè)園區(qū)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合同的時(shí)間較長(zhǎng)，簽合同時(shí)所定的租金標(biāo)準(zhǔn)又很低，部分企業(yè)較低的租金還不能到位，致使土地租金長(zhǎng)期倒掛。三是融資壓力大。土地流轉(zhuǎn)組織實(shí)質(zhì)上大部分是集體經(jīng)濟(jì)組織，與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有的甚至扮演了為地方政府平臺(tái)的角色，本身可抵押資產(chǎn)就少，在銀根緊縮時(shí)，資金就更加緊張。
�。ㄈ⿵耐恋亓鬓D(zhuǎn)的外部環(huán)境看，相關(guān)制度、政策配套滯后
一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期長(zhǎng)、比較收益低、受自然條件影響明顯的特點(diǎn)，大面積承包土地從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)需要較大的資金投入，在既有基礎(chǔ)設(shè)施配套未完善的情況下，業(yè)主對(duì)投資農(nóng)業(yè)開發(fā)會(huì)極為慎重。二是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)缺位。目前土地流轉(zhuǎn)主要依靠政府推動(dòng)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，供求雙方的信息空間分布極為分散，缺乏土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，致使土地供求信息不能高效準(zhǔn)確地被提供，市場(chǎng)參與度差。三是部分領(lǐng)導(dǎo)存在“重集體輕民營(yíng)”、“重招商輕扶持”的觀念，視集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資規(guī)模為自己的主要政績(jī)，而對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的稅源和吸收就業(yè)功能認(rèn)識(shí)不足，致使土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，活力不夠。四是少數(shù)地方將土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村集體收入、干部福利的手段和突出地方政績(jī)的形象工程，用行政手段干預(yù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，常壓低流轉(zhuǎn)價(jià)格，截留、挪用流轉(zhuǎn)收益，政府監(jiān)管不到位。 開題報(bào)告 /html/lunwenzhidao/kaitibaogao/
以上三方因素盤根錯(cuò)節(jié)、互為制肘，既影響了農(nóng)民參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性，又影響了經(jīng)營(yíng)者的土地使用效率。地方政府部門必須認(rèn)清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將是一場(chǎng)改變農(nóng)村面貌、改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的重大變革，在這場(chǎng)變革中要管好自己“亂動(dòng)的手”，完善制度，強(qiáng)化監(jiān)管，采取各種有效的措施引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走向高效健康發(fā)展之路。
三、可供選擇的財(cái)政政策建議
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政政策必須首先服從國(guó)家糧食安全大局，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。財(cái)政政策的目的是促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地更有效的使用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)者的共贏，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。
�。ㄒ唬┨岣咿r(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的積極性
1.對(duì)于土地流出農(nóng)戶，政府提供租金補(bǔ)貼。在當(dāng)前還沒(méi)形成活躍的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的情況下，農(nóng)戶獲得的信息量少，土地租金的價(jià)格往往偏低。為了促進(jìn)土地集中連片流轉(zhuǎn)，可以在省市層面設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金，下級(jí)政府按一定標(biāo)準(zhǔn)安排資金配套。除給予初次參與土地流出農(nóng)戶一次性獎(jiǎng)勵(lì)外，對(duì)簽訂一定年限的土地流轉(zhuǎn)合同的農(nóng)戶，政府按照出租年限和流轉(zhuǎn)面積給予其補(bǔ)貼，以此引導(dǎo)零散耕地向?qū)I(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社等規(guī)�；�(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)聚集，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)。
2.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。一是完善土地流轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，提高政策的靈活性，使政策惠及各類流出土地的農(nóng)民。比如，對(duì)年輕的且不愿參保的土地流出農(nóng)民可給予一次性的養(yǎng)老補(bǔ)貼，對(duì)于年齡較大的土地流出者盡可能提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，消除農(nóng)民離土的后顧之憂。二是健全各類合作社、農(nóng)地轉(zhuǎn)包組織的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，制定合理的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方案，在土地使用權(quán)的收益分配上向農(nóng)民適當(dāng)傾斜，使農(nóng)民享有土地收益的主要部分。 簡(jiǎn)歷大全 /html/jianli/
3.促進(jìn)土地流出農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。安置農(nóng)村剩余勞動(dòng)力最好的辦法是就地安置，這樣安置的成本較低，農(nóng)民對(duì)從事的工作也較熟悉，能很快適應(yīng)崗位的要求。政府可以為有條件的農(nóng)民提供貼息貸款以鼓勵(lì)其提供農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目，并出臺(tái)類似于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，帶動(dòng)更多的農(nóng)民就業(yè)增收。對(duì)于社會(huì)上的勞動(dòng)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)采取減免稅費(fèi)或者財(cái)政補(bǔ)貼等措施，鼓勵(lì)其安排針對(duì)流出土地的農(nóng)民的培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。
�。ǘ┘哟罅鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)者的扶持力度
1.制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，拉動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。積極向上爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，除利用好農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金以及糧食直補(bǔ)和綜合直補(bǔ)資金外，政府相關(guān)部門應(yīng)制定積極的財(cái)稅政策，大力扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)者上繳稅費(fèi)、解決農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量、分紅多少等分別制定獎(jiǎng)勵(lì)措施。獎(jiǎng)勵(lì)方式上，一方面可以通過(guò)直接補(bǔ)貼的方式，另一方面可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)者吸收流轉(zhuǎn)土地規(guī)�；蛘呒{稅額為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置不同所得稅稅率進(jìn)行調(diào)節(jié)，以促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)。
2.建立信貸支持機(jī)制。根據(jù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主實(shí)際情況，加強(qiáng)業(yè)主與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對(duì)實(shí)力強(qiáng)、資信好的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予一定的信貸授信額度，解決業(yè)主資本性、季節(jié)性、臨時(shí)性所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金問(wèn)題。將龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，通過(guò)財(cái)政貼息，每年安排一定額度的農(nóng)業(yè)信貸資金，緩解經(jīng)營(yíng)者的資金壓力，降低資金成本，幫助經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。 作文 /zuowen/
3.鼓勵(lì)引進(jìn)農(nóng)業(yè)人才。設(shè)立農(nóng)業(yè)人才引進(jìn)的專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者與大專院校、農(nóng)技站所建立多種形式的合作關(guān)系，鼓勵(lì)合作社嘗試聘請(qǐng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)，指導(dǎo)合作社進(jìn)行招商洽談、策劃包裝、項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)管理等專業(yè)化工作，為經(jīng)營(yíng)提供智力支持。
�。ㄈ﹥�(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境
1.加大農(nóng)業(yè)配套設(shè)施的建設(shè)力度。加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高土地產(chǎn)出率。對(duì)于一些地力瘠薄、基礎(chǔ)設(shè)施差的土地，政府可用財(cái)政性資金收購(gòu)，改善其經(jīng)營(yíng)條件，待其適合經(jīng)營(yíng)后再轉(zhuǎn)出，獲得的收入用于償還財(cái)政資金。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的企業(yè)或者參保的經(jīng)營(yíng)者提供補(bǔ)貼。除已開設(shè)的水稻、農(nóng)禽家畜等政策性保險(xiǎn)外，還要根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體需要開設(shè)新的商業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)險(xiǎn)種，減輕經(jīng)營(yíng)者因?yàn)?zāi)可能造成的經(jīng)濟(jì)損失。
2.大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，免費(fèi)提供土地流轉(zhuǎn)信息，指導(dǎo)訂立統(tǒng)一格式的土地流轉(zhuǎn)合同，明確土地流轉(zhuǎn)的方式、用途、期限以及流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)責(zé)。各村建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，設(shè)土地流轉(zhuǎn)信息員，做好本村土地流轉(zhuǎn)情況的摸底調(diào)查和服務(wù)工作，做好有關(guān)政策的上傳下達(dá)；大力發(fā)展各類土地流轉(zhuǎn)社會(huì)中介組織，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中可能發(fā)生的勘測(cè)、咨詢、評(píng)估、擔(dān)保等費(fèi)用予以補(bǔ)助。
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