對構(gòu)建區(qū)域合作體制的研究———以法國為例
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【摘要】區(qū)域公共管理理論主要從制度建設(shè)出發(fā)，強調(diào)要確保地區(qū)經(jīng)濟合作的順利進展，除了要采取相應(yīng)的政策措施外，更需要建立大量的制度安排來約束與引導區(qū)域經(jīng)濟合作的良性發(fā)展。區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制包括政府適度干預的協(xié)調(diào)機制、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)機制和區(qū)域合作的功能性協(xié)調(diào)機制等等。
【關(guān)鍵詞】區(qū)域公共管理理論；區(qū)域合作；協(xié)調(diào)機制；領(lǐng)土治理。
1引言：區(qū)域合作面臨的“兩個難題”
我國經(jīng)濟具備發(fā)達國家經(jīng)濟、新興國家經(jīng)濟與欠發(fā)達國家經(jīng)濟三種處于不同發(fā)展水平國家的特征。從區(qū)域發(fā)展看，我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差別過大。因此，我國經(jīng)濟實際上呈現(xiàn)出了一種多元化的經(jīng)濟特征。這種多元化的經(jīng)濟特征不僅僅表現(xiàn)在各個地區(qū)之間，即使是同一地區(qū)之間也呈現(xiàn)出這一特征。通過區(qū)域合作，加強發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的伙伴關(guān)系，對于提高區(qū)域內(nèi)成員經(jīng)濟發(fā)展水平、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化等都不無裨益，而且處于不同發(fā)展水平的成員參與區(qū)域合作可以實現(xiàn)良性互動，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。
我國目前在區(qū)域合作方面面臨幾個根本性的難題：
一是如何打破行政區(qū)域的自閉性。計劃經(jīng)濟時期，我國行政壟斷大量存在，主要表現(xiàn)在地區(qū)壟斷、行業(yè)壟斷兩種形式。行政壟斷使本來應(yīng)該流動的生產(chǎn)要素被分割成條條塊塊。改革開放以來，中國政府多次進行了分權(quán)改革，但是由于分權(quán)在很大程度上是政府內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移，而不是政府向企業(yè)、市場和社會的還權(quán)，所以，政府內(nèi)的分權(quán)是把全國一盤棋的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)化成了大小不一的“條塊經(jīng)濟”。分權(quán)改革沒能真正促使政府職能轉(zhuǎn)變，反而強化了地方政府干預社會各項事務(wù)的能力。表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展上，政府代替了市場以推動經(jīng)濟的發(fā)展；同時各種“政府主導型經(jīng)濟”與“國進民退”現(xiàn)象層出不窮。在這樣的背景下，區(qū)域合作無疑會引發(fā)源于現(xiàn)行體制的矛盾沖突。唯有創(chuàng)新機制，打破行政區(qū)劃，消除地方保護和市場分割，才能保證市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
二是如何建立激勵機制，促使處于不同發(fā)展水平的成員長期合作。根據(jù)“中心—外圍”理論與“增長極”理論，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總是首先集中在一些條件較為優(yōu)越的地方，有規(guī)模經(jīng)濟和聚集經(jīng)濟的效應(yīng)，這些地方的發(fā)展呈現(xiàn)循環(huán)和不斷積累的過程，逐漸成為經(jīng)濟中心。而其他地方則相對落后。市場造成并加重了這種地區(qū)間發(fā)展的不平衡。雖然這種不平衡可能會促使各地區(qū)形成不同的產(chǎn)業(yè)鏈，有利于發(fā)揮各自產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。但是，不同的發(fā)展水平與階段無疑會有不同的訴求與各自的利益，較易引起矛盾。同時，處于不同發(fā)展階段的地區(qū)有各自互不兼容的法律、法規(guī)與政策，使得深一步合作變得舉步艱難，也增加了合作的成本。要解決這一問題，必須建立全新的資源配置平臺，促使各成員形成一個自我管理機制。
法國思想家埃德加·莫蘭認為：“一切組織關(guān)系，包括一切系統(tǒng)，都會有而且還生產(chǎn)著既對抗又互補的力量。一切組織關(guān)系都離不開互補性原則，并將其現(xiàn)實化，它們也離不開對抗性原則，并或多或少地將其潛在化�！雹佗谝虼�，無論是打破行政區(qū)域的自閉性還是建立長效激勵機制，都需要克服矛盾并建立一系列的合作平臺。
國內(nèi)外理論界對如何克服矛盾并形成有效的區(qū)域合作都做出過大量研究：比較優(yōu)勢理論認為區(qū)域合作在一定程度上可以被認為對參與合作地區(qū)之間的收益分配提供了最優(yōu)方案，因為參與合作的地區(qū)按照比較優(yōu)勢原則進行專業(yè)化分工。新經(jīng)濟地理學理論認為，通過區(qū)域合作，財富與技術(shù)將會在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移與擴散，這將促使落后地區(qū)從中獲益，也能促使富裕區(qū)域加快增長速度等。
以上理論主要是從經(jīng)濟學理論出發(fā)研究區(qū)域經(jīng)濟合作的動力。而區(qū)域公共管理理論則主要從制度建設(shè)出發(fā)，強調(diào)要確保地區(qū)經(jīng)濟合作的順利進展，除了要采取相應(yīng)的政策措施外，更需要建立大量的制度安排來約束與引導區(qū)域經(jīng)濟合作的良性發(fā)展。區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制包括政府適度干預的協(xié)調(diào)機制、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)機制和區(qū)域合作的功能性協(xié)調(diào)機制等等。在這方面，法國區(qū)域合作就是典型的案例。
2法國區(qū)域合作的經(jīng)驗：區(qū)域合作制度的構(gòu)建。
區(qū)域合作在法語中一般被稱為“領(lǐng)土整治”（Aménagement du Territoire）。它是法國政治詞匯里較為常見的表述，通過公共機構(gòu)干涉并調(diào)整人和活動的空間分布并提供公平、均衡的公共服務(wù)，以實現(xiàn)更好的經(jīng)濟發(fā)展，并獲得更好的集體福利。實際上，這種理念不僅包括對特定區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更包括對它的組織和管理�！邦I(lǐng)土整治”的關(guān)鍵詞是公平與效率。它在法國區(qū)域發(fā)展中被委以四項重任，分別是：財富創(chuàng)造、公正分配、危機修復和保護（如環(huán)境保護、人身安全保護等）。
在法國，“領(lǐng)土整治”的行政主體除了各級政府之外，還包括各種形式的地方組合。地方組合即領(lǐng)土單位的組合，是適應(yīng)地方政府為共同執(zhí)行某項行政任務(wù)進行合作需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。這是因為，一是某項行政任務(wù)涉及若干個領(lǐng)土單位的共同利益；二是地方行政單位的人力、財力缺乏，難以維持必要的公共服務(wù)，非合作不可。目前，法國地方政府的合并和聯(lián)合比較普遍，且形式多樣。其成功運作的機制主要集中于以下三點：
2.1法國的法律框架保證了政策工具與區(qū)域合作組織的合法有效性。
地方分權(quán)改革是法國左派政府及其社會黨執(zhí)掌政權(quán)后進行的行政改革中心任務(wù)。他們認為，進行地方行政體制改革就是要使各級地方政權(quán)“非國有化”，要以民主監(jiān)督、自治管理與公民參與為主要內(nèi)容，從而改變法國高度自治的管理體制，建立地方自治，民間團體參與地方管理的“新的公民制度”。同時，還提出“還權(quán)于民”的口號，并于1982年頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)利和自由法》。這部法律合理劃分了中央政府與地方政府之間的職責權(quán)限，授予了地方政府較大的權(quán)利，使它們能自主管理本區(qū)所轄范圍內(nèi)的各項事務(wù)。在該法案的影響下，1982年法國通過了《權(quán)力下放法案》。
2.2行政主體多元化增強了法國區(qū)域合作行政主體的協(xié)調(diào)能力。
1982年法國《權(quán)力下放法案》最直接的后果就是促使各種形式的地方區(qū)域合作組織的形成。這些地方區(qū)域合作組織在擴大地方民主，加快地方經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展差異，促進各地區(qū)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得了顯著成效。這顯示了法國在協(xié)調(diào)跨界行政主體方面的能力，其能力是由一系列行之有效的政策目標和工具以及執(zhí)行政策目標和運用政策工具的組織形式所構(gòu)成。具體表現(xiàn)在：
第一，法國地方政府三級管理體系。在中央政府之下將法國地方行政區(qū)劃分為三個層次，就規(guī)模而言從小到大是市鎮(zhèn)、省和新設(shè)立的大區(qū)。法國地方領(lǐng)土單位是具有公法法人資格的行政主體，相對于中央政府而言，它們具有自己的權(quán)力和一定程度的自治。
第二，大區(qū)組合。1982年《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)權(quán)利和自由法》規(guī)定：“兩個或若干個大區(qū)為行使它們的職權(quán)，可以簽訂協(xié)議或組建共同利益群體機構(gòu)。”大區(qū)組合主要有三種形式：區(qū)際協(xié)定；共同利益機構(gòu)；區(qū)際協(xié)約組織。
第三，省際組合。省際組合主要采取兩種方式：
一是省際協(xié)商會，二是省際協(xié)約組織。
第四，市鎮(zhèn)之間的組合。市鎮(zhèn)組合的形式主要有以下幾種形式：一是市鎮(zhèn)合并；二是跨市鎮(zhèn)協(xié)商會；三是市鎮(zhèn)聯(lián)合體；四是聯(lián)合區(qū)；五是都市共同體；六是跨市鎮(zhèn)合作委員會；七是市鎮(zhèn)共同體；八是城市共同體。
第五，不同級行政法人組合。其中最為重要的是混合聯(lián)合會。
2.3基金解決了處于不同發(fā)展水平的參與者的合作能力。
法國各種區(qū)域組合成員之間的經(jīng)濟發(fā)展水平及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在巨大差異，為了避免因成員之間發(fā)展不平衡導致的“合作博弈”破產(chǎn)，法國把“擴大地方民主，加快地方經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展差異，促進各地區(qū)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展”定為其政策目標。這兩個政策目標的含義是，通過在歐盟、法國以及各區(qū)域內(nèi)對資源配置的調(diào)整及利益的公平分配，縮小成員之間的發(fā)展差距以穩(wěn)固合作的基礎(chǔ)。基金來源于兩個層次：首先是來源于歐盟。目前，歐盟對處境困難的較欠發(fā)達的地區(qū)和經(jīng)濟部門的援助主要是通過結(jié)構(gòu)基金這個途徑來進行。結(jié)構(gòu)基金是歐盟實施地區(qū)發(fā)展政策的最主要財政手段。
結(jié)構(gòu)基金由歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金、歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金構(gòu)成。歐洲地區(qū)發(fā)展基金主要是為了縮小地區(qū)差異、支持工業(yè)地區(qū)的基金發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整以及實現(xiàn)歐盟所有地區(qū)均衡的社會基金發(fā)展提供資金援助。歐洲社會基金的基本宗旨是為工人就業(yè)提供便利，并增加工人在共同體內(nèi)部地域上和職業(yè)上的流動性，特別是通過職業(yè)培訓和就業(yè)幫助來提高工人技能與適應(yīng)力。歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金主要是用于支持和促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，幫助適應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和開發(fā)多樣化的共同體農(nóng)村地區(qū)。
其次，來源于法國中央政府�！稒�(quán)力下放法案》頒布后，國家對地方政府的財政援助也有了大幅度增加。作為中央政府移交職權(quán)的補償，國家還將一部分稅收轉(zhuǎn)讓給地方政府，使稅收占地方政府全部收入的比重從1983年的30.8%提高到1989年的37.5%。除轉(zhuǎn)讓的稅收收入外，國家直接向地方政府提供的財政援助也明顯增加，從1982年的1416億法郎和1983年的1608億法郎增加到1991年的2288億法郎，平均每年增長超過6%，其增長速度超過了國家開支的增長速度。1992年的國家開支中有18.3%用于地方政府。
法國區(qū)域合作制度的構(gòu)建，使得地方組合成員之間形成了資源共享、互惠互利的合作機制。它展現(xiàn)了調(diào)整地方政府間關(guān)系與協(xié)調(diào)地方政府間利益的可能路徑。以圖盧茲市鎮(zhèn)聯(lián)合體為例，在征收職業(yè)稅后，其70%按上繳前的比例分配給各市鎮(zhèn)，留下30%用于聯(lián)合體的各項開支。這樣，就可盡量避免成員市鎮(zhèn)為引進外資而開展的惡性稅收競爭，縮小成員市鎮(zhèn)稅收間的差異，減少不平等。再如，雷恩聯(lián)合體委員會在個別貧困市鎮(zhèn)成員反對建立阿塔蘭特科技園時，從建立科技園有利于整個市鎮(zhèn)財政、經(jīng)濟和社會發(fā)展的視角說服了貧困市鎮(zhèn)代表，還允諾將科技園的一半收入上繳給聯(lián)合體，讓貧困市鎮(zhèn)也能從中分一杯羹，最終得到了貧困市鎮(zhèn)的支持。
3法國經(jīng)驗的啟示。
在由公共政策及其工具、多元組織機構(gòu)、相關(guān)法律形成的立體合作體系下，法國的區(qū)域合作組織蓬勃發(fā)展。法國經(jīng)驗有三點啟發(fā)意義：第一，政府應(yīng)適當分權(quán)并促使一種自下而上的區(qū)域合作模式的形成。今天，治理不再是傳統(tǒng)行政管理上的權(quán)威決策，即完全由政治責任性的機構(gòu)負責以制定規(guī)則和確定激勵辦法引導“目標群體”。那些傳統(tǒng)治理模式下的“目標群體”在新的治理模式下，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為利益相關(guān)者，并成為區(qū)域內(nèi)公共決策的參與者。只有群策群力才能從整體上進行合作發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決成員之間的利益矛盾沖突。第二，改善合作成員中的發(fā)展不平衡問題應(yīng)當是區(qū)域合作的重要政策目標。法國地區(qū)間的區(qū)域合作在促進自由貿(mào)易和要素流通的同時，也會加重一些地區(qū)的地區(qū)問題。因此法國區(qū)域合作一直注重防止貧富成員之間的地區(qū)差異會分裂區(qū)域合作內(nèi)經(jīng)濟成果的聚合和延誤共同體一體化的發(fā)展。第三，法律框架對區(qū)域合作十分重要。區(qū)域合作中的各個成員在地區(qū)管理和社會治理的整個過程中必然會進行利益博弈。而為保障博弈的有序性和公平性，不僅需要硬法機制提供博弈平臺和博弈基本規(guī)則，更需要軟法機制提供博弈的運作方式、途徑（如協(xié)商、討論、審議、辯論）及其具體規(guī)則。這是硬、軟法結(jié)合，區(qū)域合作成員互動區(qū)域治理、治理社會的法治模式。上述三點就構(gòu)成了由公共政策及其工具、多元組織機構(gòu)、相關(guān)法律形成的區(qū)域合作體制。
相對于科層結(jié)構(gòu)和正式的契約關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)治理理論認為組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了與市場和等級制截然不同的經(jīng)濟行為協(xié)調(diào)方式，并提倡應(yīng)當以系統(tǒng)化和非正式社會系統(tǒng)為特征進行組織間的協(xié)調(diào)。瓊斯等在論文《網(wǎng)絡(luò)治理的一般理論》中在對理論界的九種描述進行綜合分析后認為：“網(wǎng)絡(luò)治理包含著對自主組織（就像非營利組織一樣）的一系列有選擇的、持續(xù)的、結(jié)構(gòu)化的安排，這些組織為了適應(yīng)周圍環(huán)境中偶然發(fā)生的事件和協(xié)調(diào)、維護交易，基于隱喻和寬泛的協(xié)議從事產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)造。”我國幾千年的封建文化、傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制造成人們?nèi)狈﹂L期的相互聯(lián)系與合作的意識，缺乏通過集體決策、聯(lián)合行動來生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)，以便更迅速地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場環(huán)境，并提高自身競爭力的愿望。
因此，引進法國區(qū)域合作經(jīng)驗，并與中國國情相結(jié)合應(yīng)當是一個較優(yōu)選擇。
4構(gòu)建中國的區(qū)域合作體制：以廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)為例。
2008年1月，國家批準實施《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標志著該經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)被納入國家戰(zhàn)略，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的南寧、北海、欽州、防城港四市形成聯(lián)動。該區(qū)域內(nèi)各成員在產(chǎn)業(yè)分工與合作水平、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟要素分布上差異很大�！氨辈繛辰�(jīng)濟區(qū)合作”的運作必然面臨上述提出的“兩個難題”，即“如何打破行政區(qū)域的自閉性以及如何建立激勵機制，促使處于不同發(fā)展水平的成員長期合作”。根據(jù)北部灣經(jīng)濟區(qū)的實際情況并與法國經(jīng)驗相結(jié)合，應(yīng)當從以下三方面入手以應(yīng)對上述“兩個難題”：
（1）創(chuàng)建北部灣城市共同體官方機構(gòu)。其主要辦法就是以北部灣經(jīng)濟區(qū)為地域單元的區(qū)域化地方城市管理。應(yīng)當創(chuàng)建北部灣城市共同體最高權(quán)力機構(gòu)。即北部灣城市共同體理事會。理事會在協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上，主要討論并決策與北部灣經(jīng)濟區(qū)密切相關(guān)的各項經(jīng)濟、社會事務(wù)。如重大產(chǎn)業(yè)的布局，各大沿海港口的統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)等等。
�。�2）建立地區(qū)發(fā)展基金。由于非均衡發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，如何推動北部灣經(jīng)濟區(qū)各成員協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展是地區(qū)發(fā)展基金的主要目標。應(yīng)當根據(jù)北部灣經(jīng)濟區(qū)的實際情況制定地區(qū)政策。主要內(nèi)容應(yīng)包括：第一，制定判斷“地區(qū)失調(diào)”的標準。
根據(jù)著名的湯姆森報告，該標準包括：過去五年地區(qū)失業(yè)率的趨勢；農(nóng)業(yè)和衰退工業(yè)部門中就業(yè)的勞動力比重；過去五年間人口凈遷出率；地區(qū)GDP的水平和趨勢。第二，援助“地區(qū)失調(diào)”。一是基礎(chǔ)設(shè)施缺乏而需要長期援助的不發(fā)達地區(qū)，如防城港。二是為了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進新興工業(yè)的建立而需要短期或中期援助的地區(qū)。三是邊境地區(qū)，包括處于中越邊界的城鎮(zhèn)。
�。�3）法律基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。法治的作用在于使合作具有約束性，從而減少合作中的交易成本。對“北部灣經(jīng)濟區(qū)”等區(qū)域合作而言，所需要的法律基礎(chǔ)有兩個層面：一是國家對區(qū)域經(jīng)濟合作的法律規(guī)范；二是地方性法律或法規(guī)支持。《中國發(fā)展報告2010》提出以后優(yōu)先開發(fā)的三個特大城市群；重點發(fā)展包括北部灣地區(qū)在內(nèi)的八個大城市群�？梢�，區(qū)域合作發(fā)展已經(jīng)成為我國區(qū)域經(jīng)濟的趨勢。但是至今為止，我國仍然未有關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展或整合的法律、法規(guī)。這有賴于已形成共識的地區(qū)在全國人民代表大會上聯(lián)合提案以推動國家有關(guān)立法。同時“北部灣經(jīng)濟區(qū)”還需要進一步完善已有的《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)條例》，徹底解決北部灣經(jīng)濟區(qū)的法律地位、北部灣經(jīng)濟區(qū)的管理體制、北部灣經(jīng)濟區(qū)開發(fā)建設(shè)的重點領(lǐng)域、北部灣經(jīng)濟區(qū)行政管理權(quán)力下放、北部灣經(jīng)濟區(qū)各市政策協(xié)調(diào)等問題。
5結(jié)論。
如果區(qū)域合作的目標僅僅是實現(xiàn)商品及要素在不同區(qū)域間的自由流動，并做大做強區(qū)域內(nèi)的“蛋糕”，那么區(qū)域合作的目的未免顯得過于狹窄與功利化。法國在資產(chǎn)階級大革命時期提出的“自由、平等、博愛”一直是法國甚至整個西方人追求的美好價值目標，暫且不談?wù)撐鞣侥芊裾嬲龑崿F(xiàn)這個目標，但必須承認，這樣的價值觀得到了歐洲民眾的普遍認同。在我國，科學發(fā)展觀提出了“以人為本”的發(fā)展觀和“協(xié)調(diào)發(fā)展”觀。從這個角度而言，區(qū)域合作的最根本目的不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟，更是實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；而各項事業(yè)的均衡發(fā)展也正是為了讓區(qū)域內(nèi)的公民活得“更有尊嚴”、實現(xiàn)人的全面、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。這也是本文研究區(qū)域合作的制度基礎(chǔ)的宗旨所在�！鳌咀⑨尅�
�、俜▏軐W家埃德加·莫蘭（Edgar Morin）提出復雜方法以求改革思想方式。復雜方法看到世界事物是統(tǒng)一性和多樣性的融合、有序性和無序性的交混、個體和環(huán)境的相互滲透，建議用“宏大概念”、策略性眼光和元系統(tǒng)觀點來認識對象。
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