芻論中心鎮(zhèn)行政管理體制改革
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關(guān)于中心鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐與思考
海安縣從縣、鎮(zhèn)實(shí)際出發(fā)，圍繞“優(yōu)化組織架構(gòu)、擴(kuò)大管理權(quán)限、創(chuàng)新體制機(jī)制”的工作思路，在曲塘鎮(zhèn)和李堡鎮(zhèn)開展了行政管理體制改革試點(diǎn)工作，取得了初步成效。
一、主要做法
（一）調(diào)整組織架構(gòu)
按照“機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活”的原則，對(duì)現(xiàn)有的行政事業(yè)單位進(jìn)行整合歸并，打破了原有行政七大辦公室和事業(yè)六大中心的設(shè)置，設(shè)立精干高效的綜合管理機(jī)構(gòu)，形成“八局兩中心”的新型政府管理架構(gòu)，即黨群工作局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、建設(shè)局、農(nóng)村工作局、社會(huì)事業(yè)局、財(cái)政局、社會(huì)管理服務(wù)中心、綜合執(zhí)法局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、便民服務(wù)中心。各局和中心負(fù)責(zé)人由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任，局和中心不再下設(shè)科室，通過(guò)明確職責(zé)、細(xì)化分工的方式，使局和中心直接面向服務(wù)對(duì)象，實(shí)行扁平化管理；鎮(zhèn)屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制予以保留，但不單獨(dú)運(yùn)轉(zhuǎn)，職責(zé)和人員與相關(guān)局和中心進(jìn)行整合。
�。ǘ┩七M(jìn)權(quán)力下放
按照權(quán)力“放得下、接得住、運(yùn)轉(zhuǎn)得好”的要求，結(jié)合試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)際，認(rèn)真研究梳理下放權(quán)力事項(xiàng)，重點(diǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、社會(huì)治理等方面的行政管理權(quán)限，解決鎮(zhèn)級(jí)政府責(zé)任大、權(quán)力小、權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)會(huì)商和論證，縣政府首批下放該鎮(zhèn)縣級(jí)機(jī)關(guān)行政許可、非許可審批、行政處罰及其他行政權(quán)力事項(xiàng)共341項(xiàng)，具體統(tǒng)計(jì)如下：
按權(quán)限類型分：
按放權(quán)方式分：
為了實(shí)現(xiàn)對(duì)下放權(quán)限的無(wú)縫對(duì)接，試點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先將能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的人員調(diào)配到三大平臺(tái)，確保人才需求；縣法制辦、編辦等部門積極組織崗前培訓(xùn)，提高試點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)下放權(quán)限承接的能力；各放權(quán)主管部門通過(guò)組織培訓(xùn)、上門指導(dǎo)等方式努力做好“傳、幫、帶”，切實(shí)提高試點(diǎn)鎮(zhèn)工作人員的業(yè)務(wù)水平。
�。ㄈ⿲�(shí)行資源整合
編制“三定”方案，對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制、職數(shù)等內(nèi)容予以規(guī)范，進(jìn)一步明確職能機(jī)構(gòu)和崗位的具體職責(zé)。整合人才隊(duì)伍，中層干部、一般工作人員打破身份界限，實(shí)行行政事業(yè)人員統(tǒng)一使用、分類管理，激發(fā)干部隊(duì)伍活力。全面整合服務(wù)平臺(tái)，突出“三大平臺(tái)”建設(shè)，優(yōu)先安排資金用于中心的擴(kuò)建、裝修、環(huán)境布置、服裝定本文由畢業(yè)論文網(wǎng)http://m.78375555.com收集整理制等；優(yōu)先將業(yè)務(wù)骨干連人帶編配置到“三大平臺(tái)”，曲塘鎮(zhèn)和李堡鎮(zhèn)“三大平臺(tái)”配備的工作人員數(shù)占鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)總?cè)藬?shù)的31%和30%。通過(guò)便民服務(wù)平臺(tái)，整合政府審批服務(wù)職能，提升政務(wù)服務(wù)效能；通過(guò)綜合執(zhí)法平臺(tái)，整合行政執(zhí)法力量，前移執(zhí)法關(guān)口，實(shí)行綜合執(zhí)法；通過(guò)社會(huì)管理平臺(tái)，整合社會(huì)管理力量，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
二、取得的成效
�。ㄒ唬┓⻊�(wù)成效進(jìn)一步突顯。便民服務(wù)中心統(tǒng)一受理、集中辦理包括派駐機(jī)構(gòu)在內(nèi)的行政審批、行政許可、便民服務(wù)類行政權(quán)力事項(xiàng)，有效提升了政府的服務(wù)成效。一是辦事更加方便。將原分散在試點(diǎn)鎮(zhèn)各部門和分散在區(qū)域范圍內(nèi)各條管部門的行政許可、審批、公共服務(wù)等與群眾生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的事項(xiàng)全部集中到便民服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)“一站式辦公”。目前，李堡鎮(zhèn)便民服務(wù)中心平均每日接待咨詢約280人次，每日辦件量達(dá)260件，大大方便了人民群眾辦事。二是辦事效率更高。將受理權(quán)與審批權(quán)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口辦理”、“一條龍服務(wù)”，凡屬于鎮(zhèn)一級(jí)辦理的事項(xiàng)，只要材料齊全、條件具備，中心就及時(shí)予以辦理；凡屬于縣級(jí)以上政府和主管部門審批辦理的事項(xiàng)，中心統(tǒng)一受理，配備行政審批服務(wù)代理員全程代理、限時(shí)辦結(jié)。“一站式服務(wù)”、“一次性辦理”，大大提升了辦事效率，節(jié)約了群眾的辦事成本。以企業(yè)備案和核準(zhǔn)為例，企業(yè)原先需要跑工商等多個(gè)部門，現(xiàn)在只要進(jìn)便民服務(wù)中心“一個(gè)門”，花上五分鐘就能完成原先的多次上下往返跑的審批步驟，大大提升了政府服務(wù)水平和效率。三是辦事更加陽(yáng)光。嚴(yán)格執(zhí)行“首問(wèn)負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制”等內(nèi)部服務(wù)制度，將工作崗位職責(zé)、辦理人員、分管領(lǐng)導(dǎo)和各項(xiàng)辦事程序、辦事須知、辦理時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等信息在中心窗口醒目位置公示，既方便群眾辦事、又主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，有效防止了暗箱操作、違規(guī)操作，避免了“吃、拿、卡、要”等現(xiàn)象的發(fā)生，讓各項(xiàng)權(quán)力在陽(yáng)光下透明運(yùn)行。
�。ǘ┲卫砟芰M(jìn)一步增強(qiáng)。根據(jù)縣政府的賦權(quán)，綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使相關(guān)行政處罰權(quán)（限制人身自由除外）及與行政處罰權(quán)相關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)，并負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)城市管理工作，治理能力不斷增強(qiáng)。一是鍛煉了執(zhí)法隊(duì)伍。通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，加大法律意識(shí)培養(yǎng)，大幅提升了執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；通過(guò)組團(tuán)式執(zhí)法，拓寬單個(gè)執(zhí)法人員的執(zhí)法領(lǐng)域，提高了執(zhí)法隊(duì)伍的綜合執(zhí)法能力；通過(guò)推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督制度，確保了依法、規(guī)范行使職權(quán)。二是增強(qiáng)了執(zhí)法效果。綜合執(zhí)法局統(tǒng)一人員著裝、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)識(shí)（在執(zhí)法車輛等載體上統(tǒng)一使用“綜合執(zhí)法”標(biāo)識(shí)）、統(tǒng)一執(zhí)法文書、統(tǒng)一執(zhí)法證件，通過(guò)集中式辦公、組團(tuán)式巡邏、流動(dòng)式執(zhí)法，加大了對(duì)違法分子和違紀(jì)行為的震懾力度，提高了試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委、政府的執(zhí)行力和權(quán)威。三是改善了城鎮(zhèn)面貌。綜合執(zhí)法局整合了全鎮(zhèn)的執(zhí)法力量，對(duì)市容的管理力度進(jìn)一步加大。試點(diǎn)鎮(zhèn)交通秩序、道路管理、衛(wèi)生保潔、社會(huì)治安等方面有了全面改善，城鎮(zhèn)面貌、城鎮(zhèn)品位得到顯著提升；加大對(duì)鎮(zhèn)公共事業(yè)的管理，有效解決了鎮(zhèn)區(qū)亮化、綠化、下水道等工程重建設(shè)輕管理的問(wèn)題，有效提升了城鎮(zhèn)化管理水平。
�。ㄈ┬姓苓M(jìn)一步提升。通過(guò)對(duì)機(jī)構(gòu)的扁平設(shè)置和對(duì)人員的統(tǒng)一使用，進(jìn)一步整合了行政資源，提升了行政效能。一是人員使用更靈活。改革打破了人員身份的界限，使試點(diǎn)鎮(zhèn)用人靈活性更高、使用的效率也更高，更利于做到人崗相宜，比如改革前曲塘鎮(zhèn)單是農(nóng)口就要分農(nóng)機(jī)、農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技等好幾條線，每條線上都要配備人員，改革后涉及農(nóng)業(yè)的工作全都?xì)w并到農(nóng)村工作局，人員由36人縮減為18人，而且工作比以前做得還好，真正實(shí)現(xiàn)了從“1+1<2”到“1+1>2”的跨越。二是職能履行更規(guī)范。改革將原有的行政事業(yè)機(jī)構(gòu)按照扁平化管理的要求進(jìn)行了整合歸并，設(shè)立了精干高效的綜合管理機(jī)構(gòu)，而且各個(gè)局、中心的負(fù)責(zé)人均由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任，直接對(duì)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，減少了管理的中間層級(jí)，使黨委、政府的決策能“一竿子到底”，既減少了冗員，又提高了行政效能；改革理清了各個(gè)局、中心的職責(zé)，明確了工作的責(zé)任，減少了扯皮現(xiàn)象的發(fā)生；改革理順了試點(diǎn)鎮(zhèn)的權(quán)、責(zé)關(guān)系，通過(guò)賦予相應(yīng)的權(quán)限，有效解決了改革前“權(quán)力缺位、責(zé)任越位”的職權(quán)不一的現(xiàn)象。改革后行政事業(yè)機(jī)構(gòu)整合設(shè)置、事業(yè)單位不再實(shí)際運(yùn)作，徹底解決了改革前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之間相互掣肘的現(xiàn)象。三是工作干勁更充足。改革激發(fā)了活力、鼓舞了士氣。由于打破了人員身份界限，行政事業(yè)人員統(tǒng)籌使用，進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)人員使用的自主權(quán)，拓展了各類人員施展才華的空間，增加了流動(dòng)性，人員管理變成了“一池活水”。機(jī)關(guān)中層干部的選拔和管理也從“重身份”真正轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;重能力”。機(jī)關(guān)事業(yè)人員在同一起跑線上，通過(guò)公開選拔、競(jìng)聘上崗，極大提高了機(jī)關(guān)事業(yè)人員干事創(chuàng)業(yè)的激情，使想干事的有機(jī)會(huì)、能干
事的有舞臺(tái)。同時(shí)，試用制、聘任制、雙選制的試行，不但激發(fā)了干部競(jìng)爭(zhēng)的激情，也暢通了干部任用的進(jìn)出機(jī)制。
（四）經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展更快。改革為試點(diǎn)鎮(zhèn)理順了權(quán)責(zé)、增加了權(quán)限、優(yōu)化了資源，試點(diǎn)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展勢(shì)頭更加強(qiáng)勁，曲塘鎮(zhèn)、李堡鎮(zhèn)成功入列全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)，李堡鎮(zhèn)再度被縣委、縣政府評(píng)為“明星區(qū)鎮(zhèn)”。兩鎮(zhèn)在全市19個(gè)市級(jí)中心鎮(zhèn)綜合考核中分別名列第1名、第2名。一是經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步提升。改革理順了各項(xiàng)工作機(jī)制，兩鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量不斷提升。2014年，曲塘鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值62.5億元，增長(zhǎng)11.5%；完成財(cái)政總收入2.8億元，公共財(cái)政預(yù)算收入1.16億元；實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民可支配收入32420元，農(nóng)民人均純收入17380元，分別增長(zhǎng)12%和15%；李堡鎮(zhèn)全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值40.8億元，增長(zhǎng)14.6%；完成財(cái)政總收入2.05億元，公共財(cái)政預(yù)算收入8674萬(wàn)元，增長(zhǎng)22.8%；農(nóng)民人均純收入17472元，增長(zhǎng)12%。二是項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。改革凝聚了發(fā)展信心，兩鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效：2014年，曲塘鎮(zhèn)完成開工項(xiàng)目19個(gè)，其中億元項(xiàng)目5個(gè)；李堡鎮(zhèn)完成開工工業(yè)項(xiàng)目16個(gè)，其中億元以上項(xiàng)目6個(gè)。特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷壯大。曲塘鎮(zhèn)以建設(shè)流體裝備科技產(chǎn)業(yè)園、東聯(lián)裝備制造產(chǎn)業(yè)園、東聯(lián)家具產(chǎn)業(yè)園為抓手，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)；李堡鎮(zhèn)以科技引領(lǐng)轉(zhuǎn)型，大力提升“中國(guó)剪折卷機(jī)械之鄉(xiāng)”的核心優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)企業(yè)走數(shù)控化、精密化、專業(yè)化、重特大化的創(chuàng)新之路。三是社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革激發(fā)了發(fā)展活力。兩鎮(zhèn)不斷優(yōu)化創(chuàng)業(yè)和人居環(huán)境，提升全面小康水平。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社保一體化，兩鎮(zhèn)新農(nóng)醫(yī)參保率均超過(guò)99.8%。教育現(xiàn)代化工作迅猛推進(jìn)，校安工程全面實(shí)施。曲塘鎮(zhèn)五保供養(yǎng)工作被評(píng)為全國(guó)先進(jìn)單位，成功創(chuàng)建省級(jí)衛(wèi)生鎮(zhèn)，榮獲江蘇省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)、江蘇省“水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”稱號(hào)；李堡鎮(zhèn)被評(píng)為市“新農(nóng)村新家庭”示范鎮(zhèn)和縣“人口計(jì)生工作”先進(jìn)單位。
三、存在問(wèn)題
一是權(quán)限下放不夠。第一批下放的341項(xiàng)權(quán)限中，行政處罰權(quán)就有237項(xiàng)，占到了下放權(quán)限的69.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需的行政審批、行政許可、行政確認(rèn)等權(quán)限加起來(lái)只有64項(xiàng)，占下放權(quán)限的18.76%，比例不均等。另外在下放權(quán)限中還存在著“放小不放大、放虛不放實(shí)、放差不放好”等現(xiàn)象。
二是綜合執(zhí)法整合不夠。試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局像是“城管隊(duì)的升級(jí)版”，更多的只能是對(duì)城鎮(zhèn)管理范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法；而對(duì)于目前已經(jīng)下放的城鎮(zhèn)日常工作中涉及較多、更容易在城鎮(zhèn)出現(xiàn)問(wèn)題的一些職能，如安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、種子化肥等方面的行政執(zhí)法職能沒(méi)有進(jìn)行有效的整合。另外，該鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局現(xiàn)有人員中，不少都不具備行政執(zhí)法證持證資格，綜合執(zhí)法的權(quán)威性和合法性受到質(zhì)疑。以上情況致使在行政綜合執(zhí)法過(guò)程中還存在著“看得見、管不著”的現(xiàn)象，行政執(zhí)法效果大打折扣。
三是前后臺(tái)關(guān)系不暢。便民服務(wù)中心的行政審批、行政許可還存在著前后臺(tái)雙軌運(yùn)行現(xiàn)象。由于窗口人員的素質(zhì)參差不齊或授權(quán)不充分等原因，便民服務(wù)中心窗口的一些行政審批、行政許可事項(xiàng)仍然存在著前臺(tái)接單、后臺(tái)審批的現(xiàn)象，前臺(tái)的審批服務(wù)工作受到后臺(tái)掣肘現(xiàn)象還不同程度地存在。另外，在對(duì)條管部門的進(jìn)駐、管理上，有的部門雖然人員進(jìn)駐了，但是在管理上還是按照所在部門的制度執(zhí)行，對(duì)中心的管理帶來(lái)了一些負(fù)面影響。
四、對(duì)策措施
一是進(jìn)一步加大權(quán)力下放力度。繼續(xù)推進(jìn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限向中心鎮(zhèn)下放工作，做到有“量”有“質(zhì)”。結(jié)合行政審批制度改革，下放一批中心鎮(zhèn)急需、有能力承接、“含金量高”的行政權(quán)力。涉及權(quán)力下放的縣級(jí)職能部門要進(jìn)一步加大對(duì)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局的指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，加強(qiáng)日常業(yè)務(wù)交流與溝通，確保下放的權(quán)力有效運(yùn)行，避免出現(xiàn)管理真空、造成工作混亂。同時(shí)，對(duì)所有下放的權(quán)限隨時(shí)進(jìn)行過(guò)濾，凡是實(shí)際運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)、長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有業(yè)務(wù)失去下放意義及對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義不大的，要堅(jiān)決予以取消，實(shí)現(xiàn)對(duì)下放權(quán)限的動(dòng)態(tài)管理。
二是進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。要進(jìn)一步加強(qiáng)便民服務(wù)中心建設(shè)，改進(jìn)服務(wù)和管理，切實(shí)推行“一站式服務(wù)”、“全程代理”，公開辦事程序和辦結(jié)時(shí)限。要理順前臺(tái)和后臺(tái)的關(guān)系，能整建制劃到前臺(tái)的就不再設(shè)置后臺(tái)，比如社保的工作，主要就是要在便民服務(wù)中心辦理各項(xiàng)社會(huì)保障工作，可以全部放在便民服務(wù)中心，不再設(shè)置后臺(tái)；條管駐鎮(zhèn)單位的審批、服務(wù)事項(xiàng)都要進(jìn)駐便民服務(wù)中心，其工作人員，要接受進(jìn)駐鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理和考核。
三是進(jìn)一步推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。要進(jìn)一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的執(zhí)法職能與縣級(jí)部門下放的行政執(zhí)法職能進(jìn)行歸并整合，綜合利用現(xiàn)有的執(zhí)法資源，規(guī)范執(zhí)法行為、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，充分行使好各項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)力；進(jìn)一步探索將縣直各職能部門、派駐機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法力量進(jìn)行整合，將縣派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)法優(yōu)勢(shì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常監(jiān)管優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，做到綜合執(zhí)法。
四是進(jìn)一步強(qiáng)化有效監(jiān)管。在賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限的同時(shí)，必須建立與事權(quán)改革相適應(yīng)的監(jiān)管制度。在權(quán)力的運(yùn)行上，要推行責(zé)任追究制度，規(guī)范和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法、行政審批等行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在承接權(quán)限后要承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任。要建立行政問(wèn)責(zé)制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度，構(gòu)建行政監(jiān)管和外部監(jiān)管相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管、廉政監(jiān)管和政府效能監(jiān)管，最大限度杜絕權(quán)力擴(kuò)張后的衍生問(wèn)題，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。
