綜述美國(guó)金融制裁運(yùn)作機(jī)制及其啟示
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摘要：與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁不同，金融制裁具有獨(dú)特的邏輯基礎(chǔ)，它重視聰明制裁理念，強(qiáng)調(diào)更有針對(duì)性地選擇制裁對(duì)象;重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用來(lái)應(yīng)對(duì)制裁合作與執(zhí)行難題;高度依賴金融霸權(quán)所產(chǎn)生的非均等權(quán)力�？紤]到當(dāng)今國(guó)際金融體系的性質(zhì)，金融制裁在很大程度上是美國(guó)的一項(xiàng)特權(quán)。美國(guó)在國(guó)內(nèi)建立了一整套關(guān)于金融制裁的法律體系和組織運(yùn)作制度，并在“9・11”事件之后更加倚重金融制裁的作用，對(duì)朝鮮與伊朗的制裁是其中最具代表性的兩個(gè)例子。本文從理論、制度和實(shí)踐三個(gè)層面簡(jiǎn)要探討了美國(guó)金融制裁這一研究議程，并分析了其對(duì)華影響與我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策，同時(shí)也提出了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)議程研究所要考慮的幾個(gè)問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：金融制裁 海外資產(chǎn)控制辦公室 聰明制裁
2014年的盧布幣值動(dòng)蕩可能是自美國(guó)次貸危機(jī)、歐洲債務(wù)危機(jī)之后又一次影響深遠(yuǎn)的重大國(guó)際金融事件。自2014年1月以來(lái)，盧布對(duì)美元匯率持續(xù)走低，并在12月一度暴跌，全年跌幅在50%以上。此次盧布危機(jī)與國(guó)際能源價(jià)格下跌、俄羅斯經(jīng)濟(jì)低迷相關(guān)，更是美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)俄羅斯金融制裁的一個(gè)直接結(jié)果。當(dāng)然，俄羅斯只是近年來(lái)遭受美國(guó)金融制裁的國(guó)家之一。在“9・11”事件之后，朝鮮、伊朗、利比亞、敘利亞等國(guó)家都曾或仍然處于美國(guó)金融制裁之下，甚至美國(guó)的盟國(guó)也未能幸免。2014年7月，法國(guó)巴黎銀行由于為蘇丹、伊朗和古巴等國(guó)處理過(guò)數(shù)十億美元的交易而被美國(guó)處以89億美元的天價(jià)罰款，并被禁止從事部分美元交易結(jié)算業(yè)務(wù)一年。 美國(guó)金融制裁同樣殃及中國(guó)，昆侖銀行、澳門匯業(yè)銀行(Banco Delta Asia)、長(zhǎng)城工業(yè)總公司等多家金融或貿(mào)易企業(yè)都曾被美國(guó)列入制裁名單。
金融制裁是經(jīng)濟(jì)制裁的一種重要形式，在美國(guó)對(duì)外政策中的分量日趨提升。隨著中國(guó)資本賬戶開放進(jìn)程和對(duì)外投資步伐的加快，我國(guó)面臨美國(guó)金融制裁的危險(xiǎn)也相應(yīng)增加。國(guó)際、國(guó)內(nèi)學(xué)者均對(duì)金融制裁理論及美國(guó)對(duì)外金融制裁實(shí)踐進(jìn)行了一定探討， 但仍存在一些不足。大多數(shù)理論研究都把金融制裁作為經(jīng)濟(jì)制裁或“聰明制裁”(smart sanctions)的一部分，而不是將其視為獨(dú)立的部分，專門考察其原因、效果、影響機(jī)制等。在國(guó)內(nèi)，對(duì)于這樣一個(gè)具有重大國(guó)際政治意義的現(xiàn)實(shí)議題，既有的探索主要是由國(guó)際法和國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)者完成的，國(guó)際關(guān)系學(xué)者似乎尚未開始嚴(yán)肅地對(duì)待這一“分內(nèi)之事”。因此，本文將提出這項(xiàng)研究議程，對(duì)金融制裁理論、美國(guó)金融制裁制度及其實(shí)踐作初步探討，以期使該議題能夠獲得更多重視。
一、金融制裁的邏輯基礎(chǔ)
金融制裁是一國(guó)或國(guó)際組織為迫使制裁對(duì)象停止或撤銷特定行為而在金融領(lǐng)域采取的強(qiáng)制活動(dòng)，包括凍結(jié)或沒收資產(chǎn)、拒絕金融服務(wù)、禁止投融資活動(dòng)等措施。作為經(jīng)濟(jì)制裁的特殊形式，金融制裁也是以壓促變，借助經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)政治或安全目的。金融制裁與所謂的“金融戰(zhàn)”相互聯(lián)系，但從嚴(yán)格意義上講，它們也存在著顯著差別。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)與政治密不可分的時(shí)代，金融戰(zhàn)雖然不排除有間接政治目的，但本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)行為，以經(jīng)濟(jì)利益為其基本目標(biāo);然而金融制裁則完全由政治主導(dǎo)，獲得權(quán)力或保障安全是發(fā)起國(guó)的直接和根本目的，為此甚至不惜犧牲自身經(jīng)濟(jì)利益。金融制裁與經(jīng)濟(jì)制裁的作用機(jī)理具有一致性，但是在如何施壓促變方面，二者又有不同之處。金融制裁的邏輯基礎(chǔ)包括如下三個(gè)方面：聰明制裁、市場(chǎng)機(jī)制和金融霸權(quán)。
(一)聰明制裁：更具針對(duì)性的施壓方式
聰明制裁也稱定向制裁(targeted sanctions)，是針對(duì)全面經(jīng)濟(jì)制裁而言的一種理念或?qū)嵺`。在全面經(jīng)濟(jì)制裁中，制裁雙方所有形式的經(jīng)濟(jì)往來(lái)都被切斷，其目的在于通過(guò)對(duì)制裁對(duì)象施加最大程度的壓力，以促使其內(nèi)部自下而上地傳遞變革信號(hào)，最終迫使決策者進(jìn)行政策調(diào)整。這種制裁具有四個(gè)特征：首先，將制裁對(duì)象視為一個(gè)整體，對(duì)其內(nèi)部群體不加區(qū)分;其次，不加甄別地切斷雙方所有經(jīng)濟(jì)關(guān)系;再次，施壓方向是自下而上，即從一般民眾到?jīng)Q策精英;最后，制裁更多地表現(xiàn)為單向懲罰而非雙向互動(dòng)。拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“大陸封鎖政策”、1950―1970年間西方對(duì)華經(jīng)濟(jì)封鎖、古巴導(dǎo)彈危機(jī)以來(lái)美國(guó)對(duì)古巴經(jīng)濟(jì)制裁以及上世紀(jì)90年代聯(lián)合國(guó)對(duì)伊拉克、海地的經(jīng)濟(jì)制裁都是全面經(jīng)濟(jì)制裁的典型例子。但是，這種追求壓力最大化的制裁并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，甚至適得其反，被制裁政權(quán)更加鞏固、更加堅(jiān)定地堅(jiān)持原來(lái)政策，而且造成大量人道主義問(wèn)題。 同時(shí)，隨著恐怖主義、宗教極端主義的抬頭，以切斷國(guó)家間貿(mào)易關(guān)系為主要內(nèi)容的全面經(jīng)濟(jì)制裁變得“有力無(wú)處使”。因此，自上世紀(jì)90年代后期開始，國(guó)際制裁領(lǐng)域出現(xiàn)了重大調(diào)整，強(qiáng)調(diào)針對(duì)性而非壓力最大化的聰明制裁理念被提出來(lái)，并迅速成為國(guó)際制裁的主要方式。
與傳統(tǒng)制裁不同，聰明制裁將施壓對(duì)象直接瞄準(zhǔn)決策者，從旅行、財(cái)產(chǎn)、奢侈品等方面對(duì)其施加壓力，同時(shí)力求避免制裁措施殃及與決策無(wú)關(guān)的無(wú)辜群體。在制裁措施上多管齊下，通過(guò)特定商品或行業(yè)制裁、定向金融制裁、旅行限制、武器禁運(yùn)、文體抵制等多種細(xì)化措施施壓。再者，將制裁視為一場(chǎng)雙向互動(dòng)的談判，設(shè)定制裁時(shí)限和解除制裁的明確條件，根據(jù)制裁對(duì)象的行為變化及時(shí)調(diào)整制裁力度。 可見，新的制裁方式更加靈活也更有可能達(dá)到目的。金融制裁是聰明制裁的一個(gè)核心內(nèi)容，因此不斷為各國(guó)、國(guó)際組織所采用。按照嚴(yán)厲程度，金融制裁分為凍結(jié)被制裁個(gè)體或機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、停止雙邊或多邊援助與借款、禁止向制裁對(duì)象投資、關(guān)閉制裁對(duì)象進(jìn)入國(guó)際金融市場(chǎng)通道等。金融制裁在程度上可輕可重，能夠準(zhǔn)確定位責(zé)任個(gè)體或機(jī)構(gòu)，并可以通過(guò)影響金融服務(wù)來(lái)影響貿(mào)易流動(dòng)，因而體現(xiàn)出極強(qiáng)的靈活性。簡(jiǎn)言之，金融制裁是聰明制裁的核心內(nèi)容，聰明制裁則是金融制裁的理念基礎(chǔ)。
(二)市場(chǎng)機(jī)制：應(yīng)對(duì)合作與執(zhí)行難題
制裁效果與制裁聯(lián)盟的規(guī)模相關(guān)。參與制裁的國(guó)家數(shù)量越多，制裁對(duì)象躲避制裁的難度越大，一般也意味著發(fā)起制裁的合法性程度越高。因此，制裁發(fā)起國(guó)會(huì)積極構(gòu)建聯(lián)盟以共同施加壓力，甚至尋求聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)決議以形成最大范圍的國(guó)際制裁聯(lián)盟。然而，多邊制裁合作存在很多困難。 由于國(guó)內(nèi)法律差異、與制裁對(duì)象經(jīng)濟(jì)依存程度、地理距離等不同，各國(guó)因參與制裁所造成的損失不等，因此參與和實(shí)施制裁的決心也不盡相同。除了合作困難之外，制裁措施的執(zhí)行問(wèn)題更為突出。以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁為例，盡管各國(guó)都有執(zhí)行制裁決議的義務(wù)，但是各成員國(guó)在具體執(zhí)行中的能力，如檢驗(yàn)檢測(cè)違規(guī)物品的技術(shù)設(shè)備、人員素質(zhì)差距巨大，在將聯(lián)合國(guó)決議轉(zhuǎn)化為具體可操作的國(guó)內(nèi)措施方面也問(wèn)題重重，非故意違反聯(lián)合國(guó)制裁決議的情況時(shí)有發(fā)生。多邊制裁具有合法性優(yōu)勢(shì)，但是也存在難以避免的合作與執(zhí)行難題。
避免傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁面臨的合作與執(zhí)行難題是美國(guó)越來(lái)越倚重金融制裁的一個(gè)重要原因。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)行主體首先是主權(quán)國(guó)家，是否加入制裁聯(lián)盟、在多大程度上實(shí)施制裁都是由主權(quán)國(guó)家政府根據(jù)本國(guó)利害得失做出決定。在中央政府決定實(shí)施制裁后，再由相應(yīng)部門、市場(chǎng)主體具體負(fù)責(zé)執(zhí)行制裁措施。金融制裁則大大簡(jiǎn)化了這種層級(jí)程序，盡管主權(quán)國(guó)家仍是資產(chǎn)凍結(jié)等部分制裁措施的決策者，但是大部分金融制裁直接面向市場(chǎng)主體，即全球金融機(jī)構(gòu)，由銀行、證券公司等根據(jù)自身市場(chǎng)利益而非政府文件來(lái)決定是否執(zhí)行制裁措施。隨著國(guó)際資本流動(dòng)日益頻繁，金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)信號(hào)尤為敏感，也特別重視企業(yè)的聲譽(yù)價(jià)值。由于擔(dān)心被扣上從事非法金融活動(dòng)的帽子并遭受市場(chǎng)和政府(特別是美國(guó)政府)雙重懲罰，金融機(jī)構(gòu)會(huì)盡力避免與被制裁國(guó)家和機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái)，其執(zhí)行力度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府規(guī)定。正是由于所依賴的是全球金融機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的自覺執(zhí)行而非政府決策，金融制裁才顯示出強(qiáng)大的威力。 例如，自2006年美國(guó)和聯(lián)合國(guó)開始或增加對(duì)伊朗金融制裁壓力之后的兩年間，世界各大銀行紛紛停止或大幅減少了與伊朗的業(yè)務(wù)往來(lái)，伊朗國(guó)內(nèi)的外資銀行從2006年的46家迅速減少到2008年的20家。
(三)金融霸權(quán)：非對(duì)稱權(quán)力之源
金融制裁并非任何國(guó)家都可以使用的政策工具，它有賴于一國(guó)在全球金融體系中的地位、該國(guó)貨幣在國(guó)際支付系統(tǒng)中的使用比重。從這點(diǎn)來(lái)講，當(dāng)代金融制裁是美國(guó)的獨(dú)門利器。正如美國(guó)前財(cái)長(zhǎng)鮑爾森所言，美國(guó)財(cái)政部“能夠有效地使用(金融手段)是因?yàn)槊绹?guó)是全球金融體系的關(guān)鍵軸心，我們是全世界的銀行家”。 美國(guó)金融制裁的威力來(lái)源于“紐約作為全球金融中心的穩(wěn)固性、美元清算交易的重要分量以及美國(guó)或其主要金融機(jī)構(gòu)采取管制措施時(shí)所產(chǎn)生的展示效應(yīng)”。 由于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和金融地位，美元是當(dāng)代國(guó)際中心貨幣。當(dāng)今逾一半跨境貸款和存款以美元交易，而最近一次全球調(diào)查顯示，在每日交易量達(dá)5萬(wàn)億美元的外匯市場(chǎng)中，有87%的交易以美元為交易對(duì)象。盡管國(guó)際社會(huì)近來(lái)采取了一些旨在實(shí)現(xiàn)貨幣多元化的舉措，但許多央行表示，它們?nèi)晕凑业侥軌蛘嬲诎踩土鲃?dòng)性方面替代美國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的產(chǎn)品，它們的外匯儲(chǔ)備中仍有60%以上是美元資產(chǎn)。
國(guó)際清算包括現(xiàn)匯轉(zhuǎn)賬(book transfer)和現(xiàn)匯交換兩種方式，前者是指?jìng)鶛?quán)、債務(wù)方各自的銀行在有關(guān)貨幣清算中心同一家銀行開立中心貨幣賬戶，對(duì)債權(quán)、債務(wù)方發(fā)生的每筆交易款項(xiàng)的支付由債務(wù)方的銀行授權(quán)賬戶碰頭行在其賬戶內(nèi)支付和清算。后者是指?jìng)鶛?quán)、債務(wù)方各自的本國(guó)銀行不在貨幣清算中心的同一家銀行開立中心貨幣賬戶，而在不同銀行開立賬戶。兩家賬戶行在當(dāng)?shù)刂醒脬y行或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)開有中心貨幣賬戶，經(jīng)中央銀行或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算。 無(wú)論哪種清算方式，一旦涉及到美元，必然需要通過(guò)美國(guó)銀行和美元清算系統(tǒng)，后者主要包括清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)(CHIPS)、聯(lián)邦電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)(FEDWIRE)等。無(wú)論是美國(guó)銀行還是美元清算系統(tǒng)，都受美國(guó)政府管轄，因此被制裁個(gè)體或機(jī)構(gòu)的清算交易將受到嚴(yán)格審查、被拒絕服務(wù)甚至被凍結(jié)或沒收。美元清算服務(wù)是美國(guó)金融制裁的關(guān)鍵一環(huán)。正是美元作為國(guó)際中心貨幣的特殊地位賦予美國(guó)以他國(guó)不可比擬的權(quán)力，成為其實(shí)施金融制裁的重要基礎(chǔ)。
二、美國(guó)金融制裁制度體系
作為金融制裁的主要發(fā)起國(guó)，美國(guó)國(guó)內(nèi)形成了一套十分完善的金融制裁制度體系。國(guó)會(huì)是美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)，它制定的一般性對(duì)外關(guān)系和國(guó)家安全法律以及針對(duì)具體國(guó)家或事件的特定法律構(gòu)成了金融制裁的法律基礎(chǔ)。依據(jù)這些法律，美國(guó)總統(tǒng)、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、金融機(jī)構(gòu)等各司其職，在實(shí)施金融制裁中承擔(dān)重要但不同的角色。
(一)美國(guó)金融制裁的法律基礎(chǔ)
