淺論歐盟碳排放權(quán)交易體系及其對安徽的啟示
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摘要：建立完善的碳排放權(quán)交易制度是我國經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)之一，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)節(jié)能減碳的重要手段。歐盟碳排放權(quán)交易體系目前全球最大、影響面最廣，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，安徽省碳排放權(quán)交易體系建設(shè)應(yīng)著重做好以下方面工作：一是準(zhǔn)確把握碳排放權(quán)交易市場的功能定位;二是加快碳排放權(quán)交易相關(guān)制度設(shè)計(jì);三是科學(xué)制定碳排放權(quán)交易配額總量和分配方式;四是健全碳排放權(quán)交易相關(guān)保障措施。
關(guān)鍵詞：歐盟碳排放交易體系 碳交易 啟示 安徽省
黨的十八屆三中全會明確提出推行碳排放權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制。國家發(fā)展改革委于近期出臺了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)范全國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)和運(yùn)行。目前，世界很多國家和地區(qū)相繼建立或籌建區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系，其中歐盟碳排放交易體系全球最大、最活躍，也相對完備，借鑒歐盟做法，對安徽省探索建立碳排放權(quán)交易體系，促進(jìn)節(jié)能減碳、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。
一、歐盟碳排放權(quán)交易體系概述
歐盟碳排放權(quán)交易體系(以下簡稱EU―ETS)于2005年正式啟動，是世界上第一個聯(lián)合國氣候變化框架公約下最大的溫室氣體交易市場，交易額占全球總交易額的27%。歐盟28個成員國以及冰島、列支敦士登和挪威等31個國家參與交易。
(1)歐盟碳排放權(quán)交易體系原理
歐盟碳排放權(quán)交易體系核心原理是“排放上限和排放配額交易”。排放上限是指為體系內(nèi)受管制企業(yè)設(shè)置一定溫室氣體排放配額量。每個配額相當(dāng)于一噸二氧化碳排放權(quán)限。體系內(nèi)企業(yè)必須保證其排放量在配額限定范圍內(nèi)，否則將受到懲罰(試驗(yàn)階段為40歐元/噸，實(shí)施階段為100歐元/噸)。企業(yè)若通過技術(shù)手段降低碳排放量，可選擇保留多余配額供將來使用或?qū)⑴漕~出售給配額緊缺的公司，即排放配額交易。
(2)歐盟碳排放權(quán)交易發(fā)展過程
歐盟碳排放權(quán)交易體系經(jīng)過第一階段的試運(yùn)行和第二階段的深化，目前已進(jìn)入了第三階段。
第一階段(2005―2007年)，為試驗(yàn)階段，目的是“在行動中學(xué)習(xí)”，為下一階段積累經(jīng)驗(yàn)。交易涵蓋的溫室氣體只有二氧化碳，覆蓋的工業(yè)設(shè)備僅限于火力發(fā)電、煉油、鋼鐵、礦物加工和造紙等少數(shù)行業(yè)。該階段每年碳排放配額總量均為22.99億噸，各工業(yè)設(shè)備的碳排放配額按歷史法計(jì)算，單個設(shè)備三年的總配額一次性發(fā)放，全部為免費(fèi)配額。第一階段結(jié)束后，剩余配額不能轉(zhuǎn)到第二階段繼續(xù)使用。
第二階段(2008―2012年)，在第一階段所有行業(yè)的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營歐盟境內(nèi)航空企業(yè)納入交易范圍，碳排放配額總量年均為20.81億噸。該階段大部分行業(yè)排放設(shè)備的碳排放配額仍然采用歷史法計(jì)算分配，同時在部分行業(yè)和地區(qū)開始試點(diǎn)拍賣，單個設(shè)備三年的總配額一次發(fā)放，期末剩余配額可以結(jié)轉(zhuǎn)到第三階段。同時，該階段引入了《京都議定書》中的“清潔發(fā)展機(jī)制(CDM ) ”和“聯(lián)合履約機(jī)制(JI) ”。
第三階段(2013―2020年)，交易范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，石化、有色金屬、石膏、氨、鋁制品等行業(yè)納入交易范圍，同時納入更多種類的溫室氣體，比如生產(chǎn)硝酸、己二酸、乙醛酸排放的氧化亞氮、鋁制品生產(chǎn)過程排放的全氟化碳等。起始年度配額為19.74億噸，以后每年減少3600萬噸。該階段電力行業(yè)配額全部須通過拍賣獲得，其他行業(yè)設(shè)備排放配額采用基準(zhǔn)線法計(jì)算免費(fèi)獲得，且免費(fèi)配額占比逐年減少。
(3)配額分配機(jī)制
碳排放權(quán)交易配額首先由各成員國提交申請，由歐盟委員會審核確定后再反饋落實(shí)到每個設(shè)施，各成員國的分配總量必須和歐盟委員會的分配總量一致。歐盟碳排放權(quán)交易體系對新進(jìn)者預(yù)留并免費(fèi)分配排放配額，對停工的設(shè)施沒收原先分配的排放配額。分配方法主要有兩種：一是歷史法分配。主要應(yīng)用于第一、二階段，即選擇過去一段時間的實(shí)際排放量作為分配排放配額的標(biāo)準(zhǔn)，通常是歷史活動和產(chǎn)能的指標(biāo)，乘以一個統(tǒng)一的排放率，來確定分配給各個設(shè)施的配額。二是基準(zhǔn)線法分配。該方法由行業(yè)內(nèi)前10%溫室氣體排放效率最優(yōu)的設(shè)備平均值確定，且不受生產(chǎn)技術(shù)、燃料混合、規(guī)模、老化程度、氣候條件、原材料質(zhì)量等因素影響。截至目前，歐盟共制定了涉及21個部門的52條基準(zhǔn)線，囊括了EU-ETS約80%的免費(fèi)配額發(fā)放。
(4)監(jiān)測、報告與核查(MRV)制度
歐盟于2004年通過了《溫室氣體排放監(jiān)測和報告指南》，指導(dǎo)第一階段的溫室氣體監(jiān)測和報告活動，2007年和2011年對該指南進(jìn)行了修訂，用于第二、第三階段。溫室氣體排放的監(jiān)測和報告是實(shí)施排放交易的基本條件和工具，是衡量排放源是否達(dá)標(biāo)的重要依據(jù)，也是歐盟碳排放權(quán)交易體系與其他國家或國際貿(mào)易機(jī)制接軌的必備基礎(chǔ)。為保證企業(yè)報告的真實(shí)性，避免企業(yè)通過低估排放量而獲益，所有納入排放交易體系的排放活動都要接受核查，通過核查后的排放報告于每年3月31日前提交碳排放權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)審核。企業(yè)逾期如未履約將被處罰，處以罰款、關(guān)閉設(shè)備、禁止轉(zhuǎn)讓配額等懲罰，情節(jié)嚴(yán)重追究刑事責(zé)任。
(5)碳交易登記注冊系統(tǒng)
碳排放配額量作為EU―ETS的核心交易產(chǎn)品，統(tǒng)一存放在登記注冊系統(tǒng)賬戶中。登記注冊系統(tǒng)負(fù)責(zé)跟蹤碳交易配額的流轉(zhuǎn)情況，并管理交易帳戶。參與EU―ETS的任何機(jī)構(gòu)和個人都要在登記注冊系統(tǒng)中開設(shè)賬戶，登記其擁有的配額和交易記錄。2013年歐盟通過了新的登記系統(tǒng)法令，規(guī)定第三階段使用歐盟統(tǒng)一的登記注冊系統(tǒng)，各成員國現(xiàn)有的登記注冊系統(tǒng)僅負(fù)責(zé)管理本國的賬戶。配額的簽發(fā)、轉(zhuǎn)移和注銷將記錄在歐盟獨(dú)立交易日志中，交易日志由統(tǒng)一的歐盟管理機(jī)構(gòu)來維護(hù)。歐盟統(tǒng)一登記注冊系統(tǒng)通過交易日志網(wǎng)站公布可公開的信息，包括賬戶名單、國家配額分配表、運(yùn)營商經(jīng)核查后的排放量、上繳配額量、遵約狀態(tài)、交易量、交易類型等。
(6)碳排放權(quán)交易市場運(yùn)作
根據(jù)歐盟法律規(guī)定，EU―ETS產(chǎn)生的碳排放權(quán)可在二級市場進(jìn)行交易，交易產(chǎn)品除了發(fā)放的配額外，還可使用一定比例的CER(清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目產(chǎn)生的核證減排量)和VER(自愿減排項(xiàng)目的核證減排量)來抵減其排放量，從而實(shí)現(xiàn)了EU-ETS與CDM、JI等機(jī)制的系統(tǒng)對接。目前，歐洲碳交易活動主要是在倫敦和萊比錫碳排放權(quán)交易所進(jìn)行。企業(yè)和其他參與者可以在市場里直接交易，也可通過經(jīng)紀(jì)人、委托交易所或其他市場中介開展場外交易。碳排放權(quán)交易有現(xiàn)貨支付、期貨支付和混合支付(現(xiàn)貨加期貨)三種支付方式。排放配額通常采取現(xiàn)貨支付。減排信用額度由于項(xiàng)目期長、預(yù)期風(fēng)險大，往往采取混合支付。碳排放權(quán)交易所通過制定規(guī)則，規(guī)范買賣雙方支付的進(jìn)度、條件和比例等詳細(xì)規(guī)則，確保期貨和現(xiàn)貨可以成功交割，整個EU―ETS實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行。
二、歐盟碳排放權(quán)交易體系的經(jīng)驗(yàn)與啟示
經(jīng)過近十年的運(yùn)行，歐盟碳排放權(quán)交易體系不僅成功實(shí)現(xiàn)歐盟范圍內(nèi)整體的節(jié)能減碳，而且為國際碳排放權(quán)交易實(shí)施進(jìn)行了有益嘗試，并對發(fā)展中國家積極參與國際碳減排，建立碳排放權(quán)交易體系提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。
(1)制定統(tǒng)一的法律與制度是前提
歐盟經(jīng)過三個階段的反復(fù)實(shí)踐，通過加強(qiáng)立法和制度建設(shè)，制定了統(tǒng)一的法律框架和實(shí)施細(xì)則，建立了統(tǒng)一的登記注冊系統(tǒng)、碳排放監(jiān)測和第三方核查機(jī)構(gòu)及人員認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定了歐盟統(tǒng)一的碳排放權(quán)配額分配計(jì)劃，確保了歐盟碳排放權(quán)交易的有序開展。
(2)科學(xué)設(shè)定交易總量是基礎(chǔ)
歐盟制定第二階段碳排放權(quán)交易配額時，由于對未來經(jīng)濟(jì)增長前景過于樂觀，對企業(yè)生產(chǎn)開工率估計(jì)過高，導(dǎo)致第二階段ETS系統(tǒng)內(nèi)投放的碳排放權(quán)過多，特別受2008年金融危機(jī)的巨大沖擊，第二階段末碳排放權(quán)結(jié)余高達(dá)20億噸，造成碳價一路下跌至6歐元以下，整個市場長期陷入交易萎縮狀態(tài)。為解決這一問題，歐盟研究提出了折量拍賣、市場穩(wěn)定儲備等方案，但這些溢出碳權(quán)的消化仍需要很長一段時間。
(3)成熟的碳金融服務(wù)市場是關(guān)鍵
為解決中小型公司和單個排放設(shè)備所有者缺乏資金和專業(yè)知識的問題，歐盟積極推動中介機(jī)構(gòu)參與，促進(jìn)了財(cái)務(wù)、咨詢等服務(wù)業(yè)的發(fā)展。廣泛的參與性增強(qiáng)了碳排放權(quán)交易金融市場的流動性，并催生出碳期貨、期權(quán)以及掉期交易等衍生產(chǎn)品，有助于形成更合理的碳市場價格，促進(jìn)整個碳市場的持續(xù)繁榮。同時，參與的中介機(jī)構(gòu)能夠?qū)ξ磥頊p排單位提供擔(dān)保，也滿足了碳排放權(quán)最終使用者的風(fēng)險管理需要，增強(qiáng)了投資者交易的信心。
(4)嚴(yán)格的監(jiān)測、報告與核查制度是保障
精準(zhǔn)的碳排放數(shù)據(jù)對于制定溫室氣體減排戰(zhàn)略和排放總量至關(guān)重要。因此，碳排放權(quán)交易體系正常運(yùn)作需要健全的碳排放量監(jiān)測、報告及核查(MRV)制度作為保障。歐盟MRV包括監(jiān)測、報告、核查三個階段共14個環(huán)節(jié)，涉及政府主管部門、參與企業(yè)、核查機(jī)構(gòu)等多個利益相關(guān)方，是開展碳排放權(quán)交易的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在歐盟MRV制度中，對核查者的監(jiān)管十分嚴(yán)格。核查由獲得認(rèn)證的核查者獨(dú)立、合理和專業(yè)地進(jìn)行，企業(yè)報告和核查報告都要公開，接受監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)弄虛作假，核查者與企業(yè)一并受罰。
三、對安徽省建立碳排放權(quán)交易體系的幾點(diǎn)建議
2011年10月底，國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，計(jì)劃到2016年底建立全國范圍的碳排放權(quán)交易體系。安徽省碳排放權(quán)交易體系還處于基礎(chǔ)研究和能力建設(shè)階段，與歐盟發(fā)達(dá)國家和我國試點(diǎn)省份相比，存在很大差距。探索建立安徽省碳排放權(quán)交易體系，既要認(rèn)真吸收歐盟好的經(jīng)驗(yàn)和做法，更要立足實(shí)際，開展符合省情的制度設(shè)計(jì)，扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)工作。
(1)準(zhǔn)確把握碳排放權(quán)交易市場的功能定位
碳排放權(quán)交易市場具有市場化手段節(jié)能減碳、引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以及促進(jìn)碳金融服務(wù)發(fā)展等功能。安徽省正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，今后較長時間內(nèi)能源消費(fèi)量和碳排放量將繼續(xù)上升，加快工業(yè)發(fā)展與降低能耗、保護(hù)環(huán)境的矛盾將更加突出，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨較大壓力。因此，安徽省碳排放權(quán)交易要立足市場化減碳功能，充分發(fā)揮碳交易市場在碳排放稀缺資源配置中的決定性作用，使環(huán)境污染成本內(nèi)部化，以最低成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，并達(dá)到有效應(yīng)對氣候變化，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏目的。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，安徽省電力、水泥、化工、鋼鐵等行業(yè)企業(yè)規(guī)模較大、碳排放量較多，減排目標(biāo)容易實(shí)現(xiàn)，建議將這些行業(yè)首批納入碳交易市場的范圍。
(2)加快碳排放權(quán)交易相關(guān)制度設(shè)計(jì)
碳排放權(quán)交易體系建設(shè)是龐大的系統(tǒng)性工作，對安徽省來說是一項(xiàng)嶄新任務(wù)。建議抓緊組織專家隊(duì)伍，研究制定安徽省碳排放權(quán)交易總體框架，對企業(yè)歷史排放水平、配額分配方法、核證制度、登記結(jié)算平臺、交易市場和監(jiān)管制度等重大問題開展研究。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國家統(tǒng)一部署，盡快研究制定細(xì)化的操作規(guī)則和流程，確保安徽省在碳排放權(quán)交易中有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。
(3)科學(xué)制定配額總量及分配方式
安徽省在制定碳排放權(quán)交易總量和配額分配方案時，要根據(jù)未來經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期，充分考慮能源消費(fèi)總量增長趨勢和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，適當(dāng)控制配額總量，完善配額發(fā)放的彈性設(shè)計(jì)，以保證配額的稀缺性，保持市場交易活躍和碳價的相對穩(wěn)定。同時要設(shè)計(jì)合理的碳市場穩(wěn)定儲備方案，以降低經(jīng)濟(jì)增長波動對碳市場運(yùn)行的影響。當(dāng)前，安徽省要加快建立重點(diǎn)企(事)業(yè)單位碳排放報告、監(jiān)測與核查制度，加強(qiáng)重點(diǎn)單位溫室氣體排放管控，為開展碳排放權(quán)交易提供數(shù)據(jù)支持，為安徽省2016年底加入全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場做好準(zhǔn)備。
(4)健全碳排放權(quán)交易相關(guān)保障措施
一是加大資金扶持。建議設(shè)立碳交易能力建設(shè)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，保障碳排放權(quán)交易體系以及相關(guān)基礎(chǔ)研究和能力建設(shè);待安徽省納入國家碳交易市場后，參照EU―ETS做法，從整個交易總量中拿出一定比例配額進(jìn)行拍賣，所得資金再設(shè)立低碳發(fā)展專項(xiàng)基金，用于碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和應(yīng)對氣候變化工作。二是建立激勵約束機(jī)制。利用財(cái)政、金融等手段，優(yōu)先支持碳減排履約企業(yè)申報國家、省節(jié)能減排等相關(guān)政策支持項(xiàng)目;對不履約企業(yè)，建立黑名單制度，各級發(fā)改部門不接受其申報國家和省相關(guān)財(cái)政支持項(xiàng)目;國有資產(chǎn)管理部門將履約情況納入績效考核評價體系，與企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核掛鉤。三是加強(qiáng)能力建設(shè)。針對相關(guān)部門和重點(diǎn)排放單位，加快開展報送流程管理、核算指南、監(jiān)測報告、第三方機(jī)構(gòu)核查認(rèn)證以及第三方管理等內(nèi)容培訓(xùn)。
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