關(guān)于中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的若干思考
2016-04-17 09:45:17 安裝信息網(wǎng)
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中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以來處于緊運(yùn)行狀態(tài)，影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。解決這一“瓶頸”問題的一個(gè)有效途徑，就是改革中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行政府管制體制，提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。本文借鑒英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制體制改革問題提出幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)，以期推動(dòng)對(duì)這一問題的研究。
一、政企分離是中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的關(guān)鍵
在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行政府管制體制下，鐵路運(yùn)輸、通信、電力、煤氣和自來水供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)是由中央政府或地方政府壟斷經(jīng)營(yíng)的。[1]政府既是管制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。這就決定了這種壟斷的性質(zhì)是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷要求的經(jīng)濟(jì)性壟斷。這種高度政企合一的政府管制體制的主要弊端是：基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)企業(yè)沒有市場(chǎng)主體地位，當(dāng)然就沒有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重大決策權(quán)；壟斷經(jīng)營(yíng)使企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力；基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格的形成機(jī)制不能刺激成本效率；相對(duì)單一的投資渠道使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資不足。其結(jié)果使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供需矛盾十分嚴(yán)重。在這方面，英國(guó)也有相似的經(jīng)歷。英國(guó)在40年代中期，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)曾實(shí)行了大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)，英國(guó)政府組建國(guó)有企業(yè)的一個(gè)重要目標(biāo)是，在政府與企業(yè)之間建立一種直接聯(lián)系，表現(xiàn)為各政府部長(zhǎng)對(duì)所屬國(guó)有企業(yè)直接任命企業(yè)董事會(huì)成員。這就使企業(yè)董事會(huì)必然對(duì)政府部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，無條件地接受部長(zhǎng)們的行政指令，企業(yè)管理者只能進(jìn)行具體的操作性業(yè)務(wù)。這種政府與企業(yè)之間的特殊關(guān)系，實(shí)際上構(gòu)成了以政企合一為特征的政府管制體制的基礎(chǔ)。在這種體制下，以部長(zhǎng)為首的有關(guān)政府管理部門隨時(shí)可以利用其對(duì)企業(yè)的控制權(quán)，干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)常被政府當(dāng)作干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的工具。由于許多國(guó)有企業(yè)在特定經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具有法定壟斷經(jīng)營(yíng)地位，因而它們?nèi)狈Ω?jìng)爭(zhēng)活力和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府要提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所需的投資，由于政府財(cái)力的有限性與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所需投資巨大性之間的矛盾，致使許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資不足，引起了很大的供需矛盾�？梢�，在英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)原有政府管制體制下存在的問題與中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制體制的主要弊端具有驚人的相似性，而這種相似性的根源就在于兩國(guó)的政府管制體制都是以“政企合一”為基本特征的，這就不可避免地會(huì)產(chǎn)生體制性通病。而消除這些通病的唯一有效途徑就是改革這種“政企合一”的管制體制。
80年代初，英國(guó)以電信產(chǎn)業(yè)為開端，相繼對(duì)電力、煤氣和自來水供應(yīng)、鐵路運(yùn)輸?shù)戎饕A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重大的政府管制體制改革。其改革的中心內(nèi)容是，從根本上調(diào)整政府與企業(yè)間的關(guān)系，即把原來由政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政企關(guān)系調(diào)整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從以政企合一為特征的政府管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。英國(guó)十多年的改革實(shí)踐證明，新體制促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率（鄭海航等，1996），提高了基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。這無疑為中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革提供了一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)支持的重要思路。
政企分離在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革中的關(guān)鍵作用表現(xiàn)為：在政企分離的管制體制下，企業(yè)才能形成作為市場(chǎng)主體所必需的經(jīng)營(yíng)機(jī)制；政府則從基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者，從而提高政府管制的效率。英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實(shí)行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證的有關(guān)條款，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換。目前，由于中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)還是實(shí)行政企合一的政府管制體制，企業(yè)的主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是較大的投資項(xiàng)目一般都由國(guó)家計(jì)劃安排，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)；企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成果與企業(yè)自身物質(zhì)利益沒有密切聯(lián)系；如果企業(yè)發(fā)生虧損，則由政府財(cái)政進(jìn)行填補(bǔ)，企業(yè)感受不到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因而，企業(yè)缺乏有效地開展市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的活力、動(dòng)力和壓力（王俊豪，1993）。借鑒英國(guó)的基本經(jīng)驗(yàn)，要使中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)具有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，一個(gè)重要的前提條件就是把政企合一的體制改革成為政企分離的體制。
實(shí)行政企分離的政府管制體制后，企業(yè)將擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，并以追求自身利益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。同時(shí)，許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有自然壟斷的性質(zhì)，只存在一家或極少數(shù)幾家企業(yè)。這就會(huì)產(chǎn)生一種扭曲社會(huì)分配效率的潛在可能性，即這些企業(yè)有可能利用其市場(chǎng)壟斷力量，通過制訂壟斷價(jià)格，降低服務(wù)質(zhì)量等途徑謀取壟斷利潤(rùn)。在就在客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為。對(duì)此，英國(guó)實(shí)行政企分離的管制體制后，重新確定了政府管制的新職能，主要包括：(1)制定有關(guān)政府管制法規(guī)；(2)頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證；(3)制定并監(jiān)督執(zhí)行價(jià)格管制政策；(4)對(duì)企業(yè)進(jìn)入和退出市場(chǎng)實(shí)行管制�？梢�，在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實(shí)行政企分離的政府管制體制后，政府并不是讓企業(yè)放任自流，而是通過重新界定政府管制的新職能，以間接控制企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這體現(xiàn)了“放小管大”的改革原則，有利于提高政府管制效率。這為轉(zhuǎn)變中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制職能提供了一個(gè)可資借鑒的范式。
二、競(jìng)爭(zhēng)是提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的根本性途徑
競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的促進(jìn)作用表現(xiàn)在它能刺激生產(chǎn)效率（企業(yè)內(nèi)部效率）和配置效率。在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境中，只有效率較高的企業(yè)才能生存和發(fā)展，優(yōu)勝劣汰規(guī)律會(huì)迫使企業(yè)想方設(shè)法努力降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。同時(shí)，在不完全信息的現(xiàn)實(shí)中，競(jìng)爭(zhēng)還能產(chǎn)生一種信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制，打破任何企業(yè)對(duì)信息的壟斷，迫使企業(yè)按照包括正常利潤(rùn)在內(nèi)的成本訂價(jià)，從而促進(jìn)社會(huì)配置效率。有關(guān)理論研究和實(shí)踐證明，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的促進(jìn)作用同樣適用于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)(Dieter Helm,TimJenkinso-n,1997)。而且，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)還使政府管制者能獲得較多的管制信息，緩解管制雙方的“信息不對(duì)稱”問題，從而有利于提高政府管制效率。
在英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的實(shí)踐中，在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)作用的評(píng)價(jià)和如何促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方面有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。由于英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)管制體制的重大改革是與私有化相伴進(jìn)行的，這就容易給人們一種假象，似乎私有化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。但從本質(zhì)上分析，真正促進(jìn)效率提高的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。例如，英國(guó)政府對(duì)電信和煤氣供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)實(shí)行重大管制體制改革的初期，通過出售原來國(guó)有企業(yè)的股份實(shí)行企業(yè)所有制變革（即私有化），雖然這些企業(yè)（如英國(guó)電信公司、英國(guó)煤氣公司等）的所有制發(fā)生了變化，但由于沒有對(duì)這些產(chǎn)業(yè)原有的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，這些企業(yè)的壟斷性市場(chǎng)地位并沒有發(fā)生變化，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。這種改革結(jié)果未能刺激企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效率。因此，一些學(xué)者認(rèn)為：英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的一個(gè)教訓(xùn)是，英國(guó)政府對(duì)私有化的熱情過高，在制定政府管制體制改革方案時(shí)，經(jīng)常對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和管制政策的一些基本問題沒有進(jìn)行必要的考慮，就急于把國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺似髽I(yè)(John Vickers,George Yarrow,1988,PP.314—316)。更明確地說，所有制變革對(duì)提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的作用很不明顯，經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與改進(jìn)管制效率的政策措施(George Yarrow,1989,PP.52—69)。從正面看，政府管制體制改革之所以能促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，主要是因?yàn)橛?guó)政府以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)作為重要改革目標(biāo)，雖然在某些產(chǎn)業(yè)、某個(gè)改革階段，英國(guó)政府出于對(duì)政治因素的考慮，沒有把發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用放在應(yīng)有的地位，但從總體上分析，英國(guó)政府相繼采取的一系列管制政策都是以強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的作用為主要內(nèi)容的，表現(xiàn)為政府管制體制的改革過程，就是一個(gè)不斷強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的過程。
中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一直是由中央或地方政府壟斷經(jīng)營(yíng)的。但近幾年來，在一些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中也出現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且產(chǎn)生了可喜的成效。其中最令人注目的是中國(guó)的電信產(chǎn)業(yè)（張宇燕，1995）。1994年7月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成立了中國(guó)聯(lián)合通信有限公司（簡(jiǎn)稱“聯(lián)通公司”），這標(biāo)志著打破了建國(guó)以來中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)由郵電部獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的格局。這是中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)政府管制體制的一個(gè)重大改革措施，為在中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用創(chuàng)造了制度條件。聯(lián)通公司成立后，對(duì)通信設(shè)備和技術(shù)進(jìn)行了巨額投資，開發(fā)和采用世界先進(jìn)通信技術(shù)，促進(jìn)了中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率（王平，王文，1996）。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)也促使中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格不斷下降（林陽，1997）。此外，競(jìng)爭(zhēng)促使企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，縮短了消費(fèi)者電話待裝和維修時(shí)間。這些都有利于促進(jìn)社會(huì)配置效率。
雖然中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚處于初期發(fā)育階段，但它已顯示出對(duì)生產(chǎn)效率和配置效率的巨大促進(jìn)作用，證明了在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的可行性和必要性。因此，中英兩國(guó)的政府管制體制改革實(shí)踐都證明，競(jìng)爭(zhēng)是提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的根本途徑。中國(guó)目前需要研究的主要問題是如何改革基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制體制，有效地運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。但這里有一個(gè)前提條件，即基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是下面要討論的有效競(jìng)爭(zhēng)，只有這樣，才能達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)。
三、有效競(jìng)爭(zhēng)是制定政府管制政策的目標(biāo)導(dǎo)向
基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)需要巨額投資，這些投資的專用性很強(qiáng)，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大�；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成投入使用后，在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，單位產(chǎn)品成本會(huì)隨著產(chǎn)出量的增加而下降。因此，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是自然壟斷性，表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性（或者說，顯著的成本弱增性）。[2]即在自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)能使成本效率最大化。這就要求政府制定限制進(jìn)入的管制政策，以保證基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。但這會(huì)導(dǎo)致壟斷企業(yè)放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，使實(shí)際達(dá)到的生產(chǎn)效率大大低于可能達(dá)到的最大生產(chǎn)效率，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率；同時(shí)，壟斷企業(yè)還可能憑借其市場(chǎng)壟斷力量，通過制訂壟斷高價(jià)以謀取壟斷利潤(rùn)，從而導(dǎo)致配置低效率。這意味著為克服市場(chǎng)壟斷所造成的生產(chǎn)低效率和配置低效率，就應(yīng)該允許較多的企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，以刺激經(jīng)濟(jì)效率。這就要求政府制定允許新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的管制政策。這樣，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制政策制定者總是面臨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力的兩難選擇。
顯然，規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力具有對(duì)立性的一面，為了達(dá)到最大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，對(duì)于一個(gè)明智的政府管制政策制定者來說，需要同時(shí)兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力，把兩者協(xié)調(diào)起來。這就是克拉克首先提出的有效競(jìng)爭(zhēng)問題(Clark,1940)，但國(guó)內(nèi)外對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)一直爭(zhēng)論不休。筆者曾論證，有效競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)由企業(yè)適度規(guī)模和適度競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合的區(qū)域狀態(tài)。在某一產(chǎn)業(yè)中，只要企業(yè)的規(guī)模達(dá)到最低適度規(guī)模（或最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模）要求，同時(shí)，在該產(chǎn)業(yè)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度能保證競(jìng)爭(zhēng)收益大于競(jìng)爭(zhēng)成本，即處于適度競(jìng)爭(zhēng)范圍。那么，這個(gè)產(chǎn)業(yè)就基本上處于有效競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)（王俊豪，1995，第6—37頁）。這可以作為衡量有效競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也可作為政府制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)管制政策的一個(gè)參考依據(jù)。
從英國(guó)政府管制體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，中國(guó)在制定以有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制政策時(shí)，可考慮采取“自然壟斷性業(yè)務(wù)與大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離”的政策。因?yàn)�，從總體上而言，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性，但在特定的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷性業(yè)務(wù)。顯然，對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)該只允許一家或極少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以維護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；而非自然壟斷性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)不顯著，可由多家企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。對(duì)同一產(chǎn)業(yè)的不同性質(zhì)業(yè)務(wù)實(shí)行區(qū)別對(duì)待才能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。但在實(shí)際操作中，這需要解決兩個(gè)基本問題：一是如何區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)？二是如何分離這兩類業(yè)務(wù)？對(duì)于第一個(gè)問題，根據(jù)自然壟斷的性質(zhì)，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)主要是指那些固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，如電力、煤氣和自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)中的線路、管道等輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和鐵路運(yùn)輸中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)。其它領(lǐng)域的業(yè)務(wù)則屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)。第二個(gè)問題相對(duì)而言比較復(fù)雜，這在相當(dāng)程度上取決于企業(yè)對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)實(shí)行垂直一體化經(jīng)營(yíng)的范圍經(jīng)濟(jì)(economies of scope)。如果這種范圍經(jīng)濟(jì)性不顯著，那么，經(jīng)營(yíng)自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)就不宜同時(shí)經(jīng)營(yíng)非自然壟斷性業(yè)務(wù)，即政府應(yīng)對(duì)這兩類業(yè)務(wù)實(shí)行企業(yè)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，以有效地抑制企業(yè)利用自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，運(yùn)用企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)間交叉補(bǔ)貼（如對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)制訂高價(jià)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)制訂低價(jià)）等戰(zhàn)略手段，排斥在非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的市場(chǎng)行為。例如，1989年英國(guó)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行政府管制體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，就是把電力生產(chǎn)、輸送和銷售業(yè)務(wù)實(shí)行“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的垂直分離，具有自然壟斷性質(zhì)的電力輸送業(yè)務(wù)由新組建的“國(guó)家電網(wǎng)公司”獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，但該公司不能同時(shí)經(jīng)營(yíng)屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)的電力生產(chǎn)和銷售，這些業(yè)務(wù)逐步實(shí)行多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。但是，如果自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)之間的范圍經(jīng)濟(jì)相當(dāng)顯著，若對(duì)這兩類業(yè)務(wù)實(shí)行“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的垂直分離，就會(huì)增加產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。因此，在這種情況下，政府可允許企業(yè)實(shí)行垂直一體化經(jīng)營(yíng)，但要求企業(yè)對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)分別實(shí)行財(cái)務(wù)上的獨(dú)立化，以監(jiān)督和控制企業(yè)運(yùn)用內(nèi)部業(yè)務(wù)間交叉補(bǔ)貼等反競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。在英國(guó)的電信、煤氣供應(yīng)產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革中，就是采取這種管制政策的（當(dāng)然，這并不一定是最優(yōu)政策）。可見，對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)的分離既可采取“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，也可實(shí)行企業(yè)財(cái)務(wù)上的分離。對(duì)這兩種不同程度“分離”方式的抉擇，主要取決于垂直一體化經(jīng)營(yíng)的范圍經(jīng)濟(jì)性。
總之，在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實(shí)行有效競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)比較可行的管制政策思路是：首先區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)，然后把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其它業(yè)務(wù)中獨(dú)立出來，由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)，政府以這類業(yè)務(wù)作為管制的重點(diǎn)，建立模擬競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的管制機(jī)制；而對(duì)非自然壟斷性業(yè)務(wù)則由多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。政府對(duì)經(jīng)營(yíng)壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)或者不允許其同時(shí)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，或者對(duì)不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，以控制企業(yè)利用自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壟斷力量對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)采取反競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，從而較充分地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，在總體上使整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。
四、按照經(jīng)濟(jì)原理制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格
建國(guó)以來，中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)主要不是根據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)原理，而是較多地考慮非經(jīng)濟(jì)性因素來制定管制價(jià)格的，具有較大的“隨意性”。其客觀原因是，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中其它生產(chǎn)部門的投入物（或稱“上游產(chǎn)品”），其價(jià)格水平直接影響眾多生產(chǎn)部門的成本和最終售價(jià)，而且也是廣大居民家庭不可缺少的生活必需品，其價(jià)格水平直接影響居民的日常生活費(fèi)用。因此，政府為了控制通貨膨脹，使大多數(shù)居民在工資增長(zhǎng)速度不高的情況下仍能提高實(shí)際生活水平，就對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)制定較低的管制價(jià)格。其結(jié)果是，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的固定成本（主要表現(xiàn)為投資）基本上由政府負(fù)擔(dān)，管制價(jià)格構(gòu)成中的成本主要是可變成本。根據(jù)政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)中的價(jià)格管制理論，政府制定管制價(jià)格的三個(gè)主要目標(biāo)是：刺激企業(yè)的生產(chǎn)效率，維護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿痛龠M(jìn)社會(huì)配置效率。顯然，中國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的這種不符合經(jīng)濟(jì)原理的價(jià)格管制體制，不僅缺乏對(duì)企業(yè)生產(chǎn)效率的刺激，企業(yè)沒有自我發(fā)展的潛力，而且，由于許多管制價(jià)格低于邊際成本，這也不符合社會(huì)配置效率的要求�？梢姡@種價(jià)格管制體制的經(jīng)濟(jì)性能是不理想的。不僅如此，這種價(jià)格管制體制在實(shí)際運(yùn)行中，還必然存在與政府對(duì)價(jià)格管制的初衷相悖的現(xiàn)象：由于較低的管制價(jià)格不能刺激企業(yè)的生產(chǎn)效率，企業(yè)缺乏自我發(fā)展，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的能力；同時(shí)，政府作為主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目唯一的投資者，由于受財(cái)力的限制，無力對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)持續(xù)地進(jìn)行大規(guī)模投資，以適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。作為一種必然結(jié)果，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)能力與需求存在很大缺口，許多生產(chǎn)企業(yè)為此不得不中斷正常生產(chǎn)，從而造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。如1992年中國(guó)因缺電而損失的工業(yè)產(chǎn)值達(dá)5473—7293億元（爾仁，1994）�；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供需矛盾也在相當(dāng)程度上影響了人民的生活質(zhì)量。因此，為從根本上改變這種狀況，改革我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行價(jià)格管制體制勢(shì)在必行。
英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革前，政府在制定管制價(jià)格時(shí)，也經(jīng)常首先考慮政治因素，其次才考慮經(jīng)濟(jì)因素，因而不能刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。英國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)價(jià)格管制體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，就是實(shí)行最高限價(jià)模型，即RPI—x價(jià)格管制模型，RPI為零售價(jià)格指數(shù)（即通貨膨脹率），x是政府對(duì)企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率，政府對(duì)x值作周期性調(diào)整。由于零售價(jià)格指數(shù)對(duì)企業(yè)來說是一個(gè)外生變量，企業(yè)要取得較多的利潤(rùn)，就只有通過努力使生產(chǎn)效率的實(shí)際增長(zhǎng)率高于政府規(guī)定的x值。這就促使企業(yè)自覺優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，進(jìn)行技術(shù)革新和加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，以提高生產(chǎn)效率。同時(shí)，由于英國(guó)的價(jià)格管制模型不直接控制企業(yè)利潤(rùn)，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價(jià)下有利潤(rùn)最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營(yíng)，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤(rùn)，從而使企業(yè)能不斷得到自我發(fā)展。此外，由于英國(guó)政府對(duì)電信、電力、煤氣供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所規(guī)定的x值都大于零售價(jià)格指數(shù)，而且有不斷調(diào)高的趨勢(shì)(Stephen J.Bailey,1995,PP.318—321)，這意味著RPI—x是一個(gè)負(fù)數(shù)，企業(yè)每年必須把價(jià)格下降丨RPI—x丨，這使消費(fèi)者能從企業(yè)效率提高后享受較低的價(jià)格，有利于提高社會(huì)配置效率。因此，英國(guó)的價(jià)格管制模型具有較好的經(jīng)濟(jì)性能。
根據(jù)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行價(jià)格管制體制存在的問題，并借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)價(jià)格管制體制改革可采取的一種基本思路是：逐步以經(jīng)濟(jì)原理為基礎(chǔ)，建立高效率的價(jià)格管制體制。目前特別要重視以下幾個(gè)基本問題：
1.管制價(jià)格應(yīng)具有刺激企業(yè)努力降低成本，提高生產(chǎn)效率的功能。由于被管制企業(yè)通常具有市場(chǎng)壟斷力量，這要求管制價(jià)格制定者首先能識(shí)別企業(yè)的兩種利潤(rùn)來源：即較高的生產(chǎn)效率和市場(chǎng)壟斷力量；然后，客觀評(píng)價(jià)企業(yè)應(yīng)該達(dá)到的一般成本水平。在此基礎(chǔ)上確定一個(gè)已基本剔除企業(yè)利用市場(chǎng)壟斷力量謀取利潤(rùn)的因素的最高限價(jià)，以維護(hù)社會(huì)分配效率。企業(yè)在規(guī)定的最高限價(jià)下，要取得較多的利潤(rùn)，不斷得到自我發(fā)展，其前提條件是只有通過技術(shù)革新，加強(qiáng)內(nèi)部管理等途徑以降低成本水平，提高生產(chǎn)效率。英國(guó)的RPI—x最高限價(jià)模型就具有這種經(jīng)濟(jì)功能。但筆者認(rèn)為，中國(guó)不能照搬英國(guó)的這種價(jià)格管制模型，其主要原因是中國(guó)的許多產(chǎn)品價(jià)格（特別是生產(chǎn)資料價(jià)格）還處于價(jià)格調(diào)整階段，零售價(jià)格的變動(dòng)幅度較大，如果基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格與零售價(jià)格指數(shù)掛鉤，企業(yè)的利潤(rùn)水平就在相當(dāng)程度上取決于零售價(jià)格指數(shù)變動(dòng)的幅度，從而將大大削弱管制價(jià)格對(duì)企業(yè)生產(chǎn)效率的刺激。
2.確定一個(gè)適應(yīng)的管制價(jià)格調(diào)整周期。由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其在生產(chǎn)實(shí)踐中的應(yīng)用，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率將會(huì)不斷提高，成本水平會(huì)相應(yīng)地下降。這就要求政府對(duì)管制價(jià)格進(jìn)行周期性調(diào)整。管制價(jià)格的調(diào)整周期對(duì)企業(yè)利用“政府管制滯后效應(yīng)”(regulatory lag)，[3]以降低成本，增加利潤(rùn)的積極性會(huì)產(chǎn)生直接影響：如果管制價(jià)格調(diào)整周期太短，由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資回報(bào)期較長(zhǎng)，這就會(huì)抑制企業(yè)通過大規(guī)模投資進(jìn)行技術(shù)革新，以降低成本，提高生產(chǎn)效率的積極性。相反，若管制價(jià)格調(diào)整周期太長(zhǎng)，這雖然會(huì)刺激企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模投資，以取得投資的長(zhǎng)期效益，但會(huì)使現(xiàn)實(shí)的成本水平大大低于當(dāng)時(shí)核定的成本水平。這就不僅會(huì)使企業(yè)取得過多的利潤(rùn)，也會(huì)因企業(yè)能輕易取得利潤(rùn)而削弱進(jìn)一步提高生產(chǎn)效率的刺激。而具體的管制價(jià)格調(diào)整周期則應(yīng)根據(jù)特定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)而定（如英國(guó)在電信、電力等產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格調(diào)整周期一般為4—5年，而自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)為10年）。
3.價(jià)格管制不僅要因產(chǎn)業(yè)而異，而且要因同一產(chǎn)業(yè)不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)而異。由于各基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征存在很大差異，政府在制定特定產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格時(shí)，應(yīng)該考慮到該產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的和潛在的生產(chǎn)率發(fā)展水平，作為制定管制價(jià)格的重要依據(jù)。同時(shí)，如前所述，在許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)都存在自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，價(jià)格管制主要是針對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)，以防止少數(shù)企業(yè)濫用其市場(chǎng)壟斷力量謀取高額利潤(rùn)；而在非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，由于多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)自動(dòng)調(diào)整價(jià)格，因此，政府只需制定指導(dǎo)性價(jià)格。這有利于加強(qiáng)價(jià)格管制的針對(duì)性，提高價(jià)格管制效率。
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注釋：
[1] 在中國(guó)，電信產(chǎn)業(yè)的無線通訊服務(wù)領(lǐng)域雖然已初步形成了幾家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的格局，但在有線通訊服務(wù)領(lǐng)域，郵電部仍居壟斷經(jīng)營(yíng)地位。
[2] 一般地說，自然壟斷的特征是具有巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，但更確切地說，其特征在于它具有顯著的成本弱增性。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與成本弱增性具有密切聯(lián)系，同時(shí)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)在理論研究和經(jīng)濟(jì)生活中更為常用，因此，人們通常把自然壟斷性理解為顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。有關(guān)對(duì)自然壟斷性質(zhì)的詳細(xì)討論可參閱：Sharkey(1982)和Baumol(1997)。
[3] 政府管制滯后效應(yīng)主要是指，政府在本期制定的管制價(jià)格在下一輪價(jià)格調(diào)整前保持不變，相對(duì)于產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)率的不斷發(fā)展，表現(xiàn)為一種滯后性。這對(duì)企業(yè)會(huì)產(chǎn)生一種降低成本，以取得較多利潤(rùn)的刺激。對(duì)此有興趣的讀者可參閱：Viscusi,Vernon andHarrington(1992,PP.378—380)。
一、政企分離是中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的關(guān)鍵
在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行政府管制體制下，鐵路運(yùn)輸、通信、電力、煤氣和自來水供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)是由中央政府或地方政府壟斷經(jīng)營(yíng)的。[1]政府既是管制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。這就決定了這種壟斷的性質(zhì)是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷要求的經(jīng)濟(jì)性壟斷。這種高度政企合一的政府管制體制的主要弊端是：基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)企業(yè)沒有市場(chǎng)主體地位，當(dāng)然就沒有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重大決策權(quán)；壟斷經(jīng)營(yíng)使企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力；基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格的形成機(jī)制不能刺激成本效率；相對(duì)單一的投資渠道使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資不足。其結(jié)果使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供需矛盾十分嚴(yán)重。在這方面，英國(guó)也有相似的經(jīng)歷。英國(guó)在40年代中期，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)曾實(shí)行了大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)，英國(guó)政府組建國(guó)有企業(yè)的一個(gè)重要目標(biāo)是，在政府與企業(yè)之間建立一種直接聯(lián)系，表現(xiàn)為各政府部長(zhǎng)對(duì)所屬國(guó)有企業(yè)直接任命企業(yè)董事會(huì)成員。這就使企業(yè)董事會(huì)必然對(duì)政府部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，無條件地接受部長(zhǎng)們的行政指令，企業(yè)管理者只能進(jìn)行具體的操作性業(yè)務(wù)。這種政府與企業(yè)之間的特殊關(guān)系，實(shí)際上構(gòu)成了以政企合一為特征的政府管制體制的基礎(chǔ)。在這種體制下，以部長(zhǎng)為首的有關(guān)政府管理部門隨時(shí)可以利用其對(duì)企業(yè)的控制權(quán)，干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)常被政府當(dāng)作干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的工具。由于許多國(guó)有企業(yè)在特定經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具有法定壟斷經(jīng)營(yíng)地位，因而它們?nèi)狈Ω?jìng)爭(zhēng)活力和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府要提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所需的投資，由于政府財(cái)力的有限性與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所需投資巨大性之間的矛盾，致使許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資不足，引起了很大的供需矛盾�？梢�，在英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)原有政府管制體制下存在的問題與中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制體制的主要弊端具有驚人的相似性，而這種相似性的根源就在于兩國(guó)的政府管制體制都是以“政企合一”為基本特征的，這就不可避免地會(huì)產(chǎn)生體制性通病。而消除這些通病的唯一有效途徑就是改革這種“政企合一”的管制體制。
80年代初，英國(guó)以電信產(chǎn)業(yè)為開端，相繼對(duì)電力、煤氣和自來水供應(yīng)、鐵路運(yùn)輸?shù)戎饕A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重大的政府管制體制改革。其改革的中心內(nèi)容是，從根本上調(diào)整政府與企業(yè)間的關(guān)系，即把原來由政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政企關(guān)系調(diào)整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從以政企合一為特征的政府管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。英國(guó)十多年的改革實(shí)踐證明，新體制促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率（鄭海航等，1996），提高了基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。這無疑為中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革提供了一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)支持的重要思路。
政企分離在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革中的關(guān)鍵作用表現(xiàn)為：在政企分離的管制體制下，企業(yè)才能形成作為市場(chǎng)主體所必需的經(jīng)營(yíng)機(jī)制；政府則從基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者，從而提高政府管制的效率。英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實(shí)行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證的有關(guān)條款，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換。目前，由于中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)還是實(shí)行政企合一的政府管制體制，企業(yè)的主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是較大的投資項(xiàng)目一般都由國(guó)家計(jì)劃安排，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)；企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成果與企業(yè)自身物質(zhì)利益沒有密切聯(lián)系；如果企業(yè)發(fā)生虧損，則由政府財(cái)政進(jìn)行填補(bǔ)，企業(yè)感受不到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因而，企業(yè)缺乏有效地開展市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的活力、動(dòng)力和壓力（王俊豪，1993）。借鑒英國(guó)的基本經(jīng)驗(yàn)，要使中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)具有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，一個(gè)重要的前提條件就是把政企合一的體制改革成為政企分離的體制。
實(shí)行政企分離的政府管制體制后，企業(yè)將擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，并以追求自身利益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。同時(shí)，許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有自然壟斷的性質(zhì)，只存在一家或極少數(shù)幾家企業(yè)。這就會(huì)產(chǎn)生一種扭曲社會(huì)分配效率的潛在可能性，即這些企業(yè)有可能利用其市場(chǎng)壟斷力量，通過制訂壟斷價(jià)格，降低服務(wù)質(zhì)量等途徑謀取壟斷利潤(rùn)。在就在客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為。對(duì)此，英國(guó)實(shí)行政企分離的管制體制后，重新確定了政府管制的新職能，主要包括：(1)制定有關(guān)政府管制法規(guī)；(2)頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證；(3)制定并監(jiān)督執(zhí)行價(jià)格管制政策；(4)對(duì)企業(yè)進(jìn)入和退出市場(chǎng)實(shí)行管制�？梢�，在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實(shí)行政企分離的政府管制體制后，政府并不是讓企業(yè)放任自流，而是通過重新界定政府管制的新職能，以間接控制企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這體現(xiàn)了“放小管大”的改革原則，有利于提高政府管制效率。這為轉(zhuǎn)變中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制職能提供了一個(gè)可資借鑒的范式。
二、競(jìng)爭(zhēng)是提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的根本性途徑
競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的促進(jìn)作用表現(xiàn)在它能刺激生產(chǎn)效率（企業(yè)內(nèi)部效率）和配置效率。在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境中，只有效率較高的企業(yè)才能生存和發(fā)展，優(yōu)勝劣汰規(guī)律會(huì)迫使企業(yè)想方設(shè)法努力降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。同時(shí)，在不完全信息的現(xiàn)實(shí)中，競(jìng)爭(zhēng)還能產(chǎn)生一種信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制，打破任何企業(yè)對(duì)信息的壟斷，迫使企業(yè)按照包括正常利潤(rùn)在內(nèi)的成本訂價(jià)，從而促進(jìn)社會(huì)配置效率。有關(guān)理論研究和實(shí)踐證明，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的促進(jìn)作用同樣適用于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)(Dieter Helm,TimJenkinso-n,1997)。而且，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)還使政府管制者能獲得較多的管制信息，緩解管制雙方的“信息不對(duì)稱”問題，從而有利于提高政府管制效率。
在英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的實(shí)踐中，在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)作用的評(píng)價(jià)和如何促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方面有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。由于英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)管制體制的重大改革是與私有化相伴進(jìn)行的，這就容易給人們一種假象，似乎私有化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。但從本質(zhì)上分析，真正促進(jìn)效率提高的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。例如，英國(guó)政府對(duì)電信和煤氣供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)實(shí)行重大管制體制改革的初期，通過出售原來國(guó)有企業(yè)的股份實(shí)行企業(yè)所有制變革（即私有化），雖然這些企業(yè)（如英國(guó)電信公司、英國(guó)煤氣公司等）的所有制發(fā)生了變化，但由于沒有對(duì)這些產(chǎn)業(yè)原有的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，這些企業(yè)的壟斷性市場(chǎng)地位并沒有發(fā)生變化，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。這種改革結(jié)果未能刺激企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效率。因此，一些學(xué)者認(rèn)為：英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的一個(gè)教訓(xùn)是，英國(guó)政府對(duì)私有化的熱情過高，在制定政府管制體制改革方案時(shí)，經(jīng)常對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和管制政策的一些基本問題沒有進(jìn)行必要的考慮，就急于把國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺似髽I(yè)(John Vickers,George Yarrow,1988,PP.314—316)。更明確地說，所有制變革對(duì)提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的作用很不明顯，經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與改進(jìn)管制效率的政策措施(George Yarrow,1989,PP.52—69)。從正面看，政府管制體制改革之所以能促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，主要是因?yàn)橛?guó)政府以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)作為重要改革目標(biāo)，雖然在某些產(chǎn)業(yè)、某個(gè)改革階段，英國(guó)政府出于對(duì)政治因素的考慮，沒有把發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用放在應(yīng)有的地位，但從總體上分析，英國(guó)政府相繼采取的一系列管制政策都是以強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的作用為主要內(nèi)容的，表現(xiàn)為政府管制體制的改革過程，就是一個(gè)不斷強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的過程。
中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一直是由中央或地方政府壟斷經(jīng)營(yíng)的。但近幾年來，在一些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中也出現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且產(chǎn)生了可喜的成效。其中最令人注目的是中國(guó)的電信產(chǎn)業(yè)（張宇燕，1995）。1994年7月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成立了中國(guó)聯(lián)合通信有限公司（簡(jiǎn)稱“聯(lián)通公司”），這標(biāo)志著打破了建國(guó)以來中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)由郵電部獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的格局。這是中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)政府管制體制的一個(gè)重大改革措施，為在中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用創(chuàng)造了制度條件。聯(lián)通公司成立后，對(duì)通信設(shè)備和技術(shù)進(jìn)行了巨額投資，開發(fā)和采用世界先進(jìn)通信技術(shù)，促進(jìn)了中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率（王平，王文，1996）。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)也促使中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格不斷下降（林陽，1997）。此外，競(jìng)爭(zhēng)促使企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，縮短了消費(fèi)者電話待裝和維修時(shí)間。這些都有利于促進(jìn)社會(huì)配置效率。
雖然中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚處于初期發(fā)育階段，但它已顯示出對(duì)生產(chǎn)效率和配置效率的巨大促進(jìn)作用，證明了在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的可行性和必要性。因此，中英兩國(guó)的政府管制體制改革實(shí)踐都證明，競(jìng)爭(zhēng)是提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的根本途徑。中國(guó)目前需要研究的主要問題是如何改革基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制體制，有效地運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。但這里有一個(gè)前提條件，即基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是下面要討論的有效競(jìng)爭(zhēng)，只有這樣，才能達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)。
三、有效競(jìng)爭(zhēng)是制定政府管制政策的目標(biāo)導(dǎo)向
基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)需要巨額投資，這些投資的專用性很強(qiáng)，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大�；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成投入使用后，在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，單位產(chǎn)品成本會(huì)隨著產(chǎn)出量的增加而下降。因此，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是自然壟斷性，表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性（或者說，顯著的成本弱增性）。[2]即在自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)能使成本效率最大化。這就要求政府制定限制進(jìn)入的管制政策，以保證基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。但這會(huì)導(dǎo)致壟斷企業(yè)放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，使實(shí)際達(dá)到的生產(chǎn)效率大大低于可能達(dá)到的最大生產(chǎn)效率，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率；同時(shí)，壟斷企業(yè)還可能憑借其市場(chǎng)壟斷力量，通過制訂壟斷高價(jià)以謀取壟斷利潤(rùn)，從而導(dǎo)致配置低效率。這意味著為克服市場(chǎng)壟斷所造成的生產(chǎn)低效率和配置低效率，就應(yīng)該允許較多的企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，以刺激經(jīng)濟(jì)效率。這就要求政府制定允許新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的管制政策。這樣，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制政策制定者總是面臨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力的兩難選擇。
顯然，規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力具有對(duì)立性的一面，為了達(dá)到最大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，對(duì)于一個(gè)明智的政府管制政策制定者來說，需要同時(shí)兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力，把兩者協(xié)調(diào)起來。這就是克拉克首先提出的有效競(jìng)爭(zhēng)問題(Clark,1940)，但國(guó)內(nèi)外對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)一直爭(zhēng)論不休。筆者曾論證，有效競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)由企業(yè)適度規(guī)模和適度競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合的區(qū)域狀態(tài)。在某一產(chǎn)業(yè)中，只要企業(yè)的規(guī)模達(dá)到最低適度規(guī)模（或最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模）要求，同時(shí)，在該產(chǎn)業(yè)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度能保證競(jìng)爭(zhēng)收益大于競(jìng)爭(zhēng)成本，即處于適度競(jìng)爭(zhēng)范圍。那么，這個(gè)產(chǎn)業(yè)就基本上處于有效競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)（王俊豪，1995，第6—37頁）。這可以作為衡量有效競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也可作為政府制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)管制政策的一個(gè)參考依據(jù)。
從英國(guó)政府管制體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，中國(guó)在制定以有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制政策時(shí)，可考慮采取“自然壟斷性業(yè)務(wù)與大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離”的政策。因?yàn)�，從總體上而言，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性，但在特定的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷性業(yè)務(wù)。顯然，對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)該只允許一家或極少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，以維護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；而非自然壟斷性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)不顯著，可由多家企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。對(duì)同一產(chǎn)業(yè)的不同性質(zhì)業(yè)務(wù)實(shí)行區(qū)別對(duì)待才能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。但在實(shí)際操作中，這需要解決兩個(gè)基本問題：一是如何區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)？二是如何分離這兩類業(yè)務(wù)？對(duì)于第一個(gè)問題，根據(jù)自然壟斷的性質(zhì)，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)主要是指那些固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，如電力、煤氣和自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)中的線路、管道等輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和鐵路運(yùn)輸中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)。其它領(lǐng)域的業(yè)務(wù)則屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)。第二個(gè)問題相對(duì)而言比較復(fù)雜，這在相當(dāng)程度上取決于企業(yè)對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)實(shí)行垂直一體化經(jīng)營(yíng)的范圍經(jīng)濟(jì)(economies of scope)。如果這種范圍經(jīng)濟(jì)性不顯著，那么，經(jīng)營(yíng)自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)就不宜同時(shí)經(jīng)營(yíng)非自然壟斷性業(yè)務(wù)，即政府應(yīng)對(duì)這兩類業(yè)務(wù)實(shí)行企業(yè)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，以有效地抑制企業(yè)利用自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，運(yùn)用企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)間交叉補(bǔ)貼（如對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)制訂高價(jià)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)制訂低價(jià)）等戰(zhàn)略手段，排斥在非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的市場(chǎng)行為。例如，1989年英國(guó)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行政府管制體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，就是把電力生產(chǎn)、輸送和銷售業(yè)務(wù)實(shí)行“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的垂直分離，具有自然壟斷性質(zhì)的電力輸送業(yè)務(wù)由新組建的“國(guó)家電網(wǎng)公司”獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，但該公司不能同時(shí)經(jīng)營(yíng)屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)的電力生產(chǎn)和銷售，這些業(yè)務(wù)逐步實(shí)行多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。但是，如果自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)之間的范圍經(jīng)濟(jì)相當(dāng)顯著，若對(duì)這兩類業(yè)務(wù)實(shí)行“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的垂直分離，就會(huì)增加產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。因此，在這種情況下，政府可允許企業(yè)實(shí)行垂直一體化經(jīng)營(yíng)，但要求企業(yè)對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)分別實(shí)行財(cái)務(wù)上的獨(dú)立化，以監(jiān)督和控制企業(yè)運(yùn)用內(nèi)部業(yè)務(wù)間交叉補(bǔ)貼等反競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。在英國(guó)的電信、煤氣供應(yīng)產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革中，就是采取這種管制政策的（當(dāng)然，這并不一定是最優(yōu)政策）。可見，對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)的分離既可采取“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，也可實(shí)行企業(yè)財(cái)務(wù)上的分離。對(duì)這兩種不同程度“分離”方式的抉擇，主要取決于垂直一體化經(jīng)營(yíng)的范圍經(jīng)濟(jì)性。
總之，在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實(shí)行有效競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)比較可行的管制政策思路是：首先區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)，然后把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其它業(yè)務(wù)中獨(dú)立出來，由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)，政府以這類業(yè)務(wù)作為管制的重點(diǎn)，建立模擬競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的管制機(jī)制；而對(duì)非自然壟斷性業(yè)務(wù)則由多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。政府對(duì)經(jīng)營(yíng)壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)或者不允許其同時(shí)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，或者對(duì)不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，以控制企業(yè)利用自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壟斷力量對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)采取反競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，從而較充分地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，在總體上使整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。
四、按照經(jīng)濟(jì)原理制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格
建國(guó)以來，中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)主要不是根據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)原理，而是較多地考慮非經(jīng)濟(jì)性因素來制定管制價(jià)格的，具有較大的“隨意性”。其客觀原因是，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中其它生產(chǎn)部門的投入物（或稱“上游產(chǎn)品”），其價(jià)格水平直接影響眾多生產(chǎn)部門的成本和最終售價(jià)，而且也是廣大居民家庭不可缺少的生活必需品，其價(jià)格水平直接影響居民的日常生活費(fèi)用。因此，政府為了控制通貨膨脹，使大多數(shù)居民在工資增長(zhǎng)速度不高的情況下仍能提高實(shí)際生活水平，就對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)制定較低的管制價(jià)格。其結(jié)果是，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的固定成本（主要表現(xiàn)為投資）基本上由政府負(fù)擔(dān)，管制價(jià)格構(gòu)成中的成本主要是可變成本。根據(jù)政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)中的價(jià)格管制理論，政府制定管制價(jià)格的三個(gè)主要目標(biāo)是：刺激企業(yè)的生產(chǎn)效率，維護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿痛龠M(jìn)社會(huì)配置效率。顯然，中國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的這種不符合經(jīng)濟(jì)原理的價(jià)格管制體制，不僅缺乏對(duì)企業(yè)生產(chǎn)效率的刺激，企業(yè)沒有自我發(fā)展的潛力，而且，由于許多管制價(jià)格低于邊際成本，這也不符合社會(huì)配置效率的要求�？梢姡@種價(jià)格管制體制的經(jīng)濟(jì)性能是不理想的。不僅如此，這種價(jià)格管制體制在實(shí)際運(yùn)行中，還必然存在與政府對(duì)價(jià)格管制的初衷相悖的現(xiàn)象：由于較低的管制價(jià)格不能刺激企業(yè)的生產(chǎn)效率，企業(yè)缺乏自我發(fā)展，不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的能力；同時(shí)，政府作為主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目唯一的投資者，由于受財(cái)力的限制，無力對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)持續(xù)地進(jìn)行大規(guī)模投資，以適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。作為一種必然結(jié)果，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)能力與需求存在很大缺口，許多生產(chǎn)企業(yè)為此不得不中斷正常生產(chǎn)，從而造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。如1992年中國(guó)因缺電而損失的工業(yè)產(chǎn)值達(dá)5473—7293億元（爾仁，1994）�；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供需矛盾也在相當(dāng)程度上影響了人民的生活質(zhì)量。因此，為從根本上改變這種狀況，改革我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行價(jià)格管制體制勢(shì)在必行。
英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革前，政府在制定管制價(jià)格時(shí)，也經(jīng)常首先考慮政治因素，其次才考慮經(jīng)濟(jì)因素，因而不能刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。英國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)價(jià)格管制體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，就是實(shí)行最高限價(jià)模型，即RPI—x價(jià)格管制模型，RPI為零售價(jià)格指數(shù)（即通貨膨脹率），x是政府對(duì)企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率，政府對(duì)x值作周期性調(diào)整。由于零售價(jià)格指數(shù)對(duì)企業(yè)來說是一個(gè)外生變量，企業(yè)要取得較多的利潤(rùn)，就只有通過努力使生產(chǎn)效率的實(shí)際增長(zhǎng)率高于政府規(guī)定的x值。這就促使企業(yè)自覺優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，進(jìn)行技術(shù)革新和加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，以提高生產(chǎn)效率。同時(shí)，由于英國(guó)的價(jià)格管制模型不直接控制企業(yè)利潤(rùn)，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價(jià)下有利潤(rùn)最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營(yíng)，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤(rùn)，從而使企業(yè)能不斷得到自我發(fā)展。此外，由于英國(guó)政府對(duì)電信、電力、煤氣供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所規(guī)定的x值都大于零售價(jià)格指數(shù)，而且有不斷調(diào)高的趨勢(shì)(Stephen J.Bailey,1995,PP.318—321)，這意味著RPI—x是一個(gè)負(fù)數(shù)，企業(yè)每年必須把價(jià)格下降丨RPI—x丨，這使消費(fèi)者能從企業(yè)效率提高后享受較低的價(jià)格，有利于提高社會(huì)配置效率。因此，英國(guó)的價(jià)格管制模型具有較好的經(jīng)濟(jì)性能。
根據(jù)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行價(jià)格管制體制存在的問題，并借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)價(jià)格管制體制改革可采取的一種基本思路是：逐步以經(jīng)濟(jì)原理為基礎(chǔ)，建立高效率的價(jià)格管制體制。目前特別要重視以下幾個(gè)基本問題：
1.管制價(jià)格應(yīng)具有刺激企業(yè)努力降低成本，提高生產(chǎn)效率的功能。由于被管制企業(yè)通常具有市場(chǎng)壟斷力量，這要求管制價(jià)格制定者首先能識(shí)別企業(yè)的兩種利潤(rùn)來源：即較高的生產(chǎn)效率和市場(chǎng)壟斷力量；然后，客觀評(píng)價(jià)企業(yè)應(yīng)該達(dá)到的一般成本水平。在此基礎(chǔ)上確定一個(gè)已基本剔除企業(yè)利用市場(chǎng)壟斷力量謀取利潤(rùn)的因素的最高限價(jià)，以維護(hù)社會(huì)分配效率。企業(yè)在規(guī)定的最高限價(jià)下，要取得較多的利潤(rùn)，不斷得到自我發(fā)展，其前提條件是只有通過技術(shù)革新，加強(qiáng)內(nèi)部管理等途徑以降低成本水平，提高生產(chǎn)效率。英國(guó)的RPI—x最高限價(jià)模型就具有這種經(jīng)濟(jì)功能。但筆者認(rèn)為，中國(guó)不能照搬英國(guó)的這種價(jià)格管制模型，其主要原因是中國(guó)的許多產(chǎn)品價(jià)格（特別是生產(chǎn)資料價(jià)格）還處于價(jià)格調(diào)整階段，零售價(jià)格的變動(dòng)幅度較大，如果基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格與零售價(jià)格指數(shù)掛鉤，企業(yè)的利潤(rùn)水平就在相當(dāng)程度上取決于零售價(jià)格指數(shù)變動(dòng)的幅度，從而將大大削弱管制價(jià)格對(duì)企業(yè)生產(chǎn)效率的刺激。
2.確定一個(gè)適應(yīng)的管制價(jià)格調(diào)整周期。由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其在生產(chǎn)實(shí)踐中的應(yīng)用，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率將會(huì)不斷提高，成本水平會(huì)相應(yīng)地下降。這就要求政府對(duì)管制價(jià)格進(jìn)行周期性調(diào)整。管制價(jià)格的調(diào)整周期對(duì)企業(yè)利用“政府管制滯后效應(yīng)”(regulatory lag)，[3]以降低成本，增加利潤(rùn)的積極性會(huì)產(chǎn)生直接影響：如果管制價(jià)格調(diào)整周期太短，由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資回報(bào)期較長(zhǎng)，這就會(huì)抑制企業(yè)通過大規(guī)模投資進(jìn)行技術(shù)革新，以降低成本，提高生產(chǎn)效率的積極性。相反，若管制價(jià)格調(diào)整周期太長(zhǎng)，這雖然會(huì)刺激企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模投資，以取得投資的長(zhǎng)期效益，但會(huì)使現(xiàn)實(shí)的成本水平大大低于當(dāng)時(shí)核定的成本水平。這就不僅會(huì)使企業(yè)取得過多的利潤(rùn)，也會(huì)因企業(yè)能輕易取得利潤(rùn)而削弱進(jìn)一步提高生產(chǎn)效率的刺激。而具體的管制價(jià)格調(diào)整周期則應(yīng)根據(jù)特定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)而定（如英國(guó)在電信、電力等產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格調(diào)整周期一般為4—5年，而自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)為10年）。
3.價(jià)格管制不僅要因產(chǎn)業(yè)而異，而且要因同一產(chǎn)業(yè)不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)而異。由于各基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征存在很大差異，政府在制定特定產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格時(shí)，應(yīng)該考慮到該產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的和潛在的生產(chǎn)率發(fā)展水平，作為制定管制價(jià)格的重要依據(jù)。同時(shí)，如前所述，在許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)都存在自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，價(jià)格管制主要是針對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)，以防止少數(shù)企業(yè)濫用其市場(chǎng)壟斷力量謀取高額利潤(rùn)；而在非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，由于多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)自動(dòng)調(diào)整價(jià)格，因此，政府只需制定指導(dǎo)性價(jià)格。這有利于加強(qiáng)價(jià)格管制的針對(duì)性，提高價(jià)格管制效率。
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注釋：
[1] 在中國(guó)，電信產(chǎn)業(yè)的無線通訊服務(wù)領(lǐng)域雖然已初步形成了幾家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的格局，但在有線通訊服務(wù)領(lǐng)域，郵電部仍居壟斷經(jīng)營(yíng)地位。
[2] 一般地說，自然壟斷的特征是具有巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，但更確切地說，其特征在于它具有顯著的成本弱增性。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與成本弱增性具有密切聯(lián)系，同時(shí)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)在理論研究和經(jīng)濟(jì)生活中更為常用，因此，人們通常把自然壟斷性理解為顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。有關(guān)對(duì)自然壟斷性質(zhì)的詳細(xì)討論可參閱：Sharkey(1982)和Baumol(1997)。
[3] 政府管制滯后效應(yīng)主要是指，政府在本期制定的管制價(jià)格在下一輪價(jià)格調(diào)整前保持不變，相對(duì)于產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)率的不斷發(fā)展，表現(xiàn)為一種滯后性。這對(duì)企業(yè)會(huì)產(chǎn)生一種降低成本，以取得較多利潤(rùn)的刺激。對(duì)此有興趣的讀者可參閱：Viscusi,Vernon andHarrington(1992,PP.378—380)。
關(guān)鍵字：經(jīng)濟(jì)
