探討市場化：投資體制改革的必由之路
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[關(guān)鍵詞]投資體制 市場化
黨的十六大報告提出要“深化財政、稅收、金融和投融資體制改革”，“優(yōu)化金融資源配置”。投資體制如何改革？只要我們重新審視投資體制改革的軌跡，深刻反省投資體制改革存在的問題，認(rèn)真理清投資體制改革的思路，我們就會發(fā)現(xiàn)，投融資作為資源配置的一種方式，必須以市場為基礎(chǔ)，市場化是投資體制改革的必由之路。
一、投資體制改革經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和改革開放兩個時期，在探索中向市場化逐步前進(jìn)
我國的投資體制伴隨著經(jīng)濟體制改革完善而不斷發(fā)展。先后經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和改革開放的兩個時期、八個階段：
第一階段是從1949年到1957年，是建國初期投資主體多元化與“一五”計劃時期中央集權(quán)加強時期。建國初期，我國經(jīng)濟生活中存在著大量的民族資本、個體工商業(yè)、手工勞動者、沒收的外國資本，形成了所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟成分多樣化的格局，從而決定了投資主體多元化局面。投資資金來源中，國家財政撥款、公私合股出資、贖買資金、銀行借貸均占不少比例。1956年生產(chǎn)資料的社會主義改造完成以后及“一五”計劃的最后完成，政府投資成為最主要的投資主體，高度集中的計劃投資體制也逐漸形成。
第二階段是從1958年到1960年，是在“大躍進(jìn)”背景下中央與地方分權(quán)的投資體制時期。為克服第一階段時期投資體制中存在的高度統(tǒng)一集中的弊端，調(diào)動地方政府的積極性，中央采取擴大地方投資審批權(quán)、投資計劃的編制權(quán)及管理權(quán)，實行基本建設(shè)投資資金包干制，裁撤中國人民建設(shè)銀行并將其并入財政部等措施，動搖了前一段時期形成的投資體制。但是，“大躍進(jìn)”使中國經(jīng)濟生活秩序被打亂，被調(diào)動了積極性的地方政府成了追求高標(biāo)準(zhǔn)、大規(guī)模、低效益的盲目投資、重復(fù)投資的“先鋒隊”，致使國民收入在1959年到1969年之間下降35%，一個有希望的新的投資制度亦遭夭折。
第三階段是從1961年到1965年的國民經(jīng)濟調(diào)整時期。1961年，中央提出了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的方針。中央以調(diào)整為中心，力圖搞好綜合平衡，加強了對新建、改建大中型項目的計劃審批權(quán)，削減地方財政投資撥款權(quán)，改由中央財政專項撥款，調(diào)整投資力度，改革投資結(jié)構(gòu)。然而，此項投資體制的調(diào)整是基于國民經(jīng)濟的恢復(fù)和社會穩(wěn)定的需要，借助于具有強制力的行政命令實施的，因而未能從根本上改善投資體制的運行機制，反而重新回到高度集中統(tǒng)一的計劃投資體制。
第四階段是從1966年到1978年的“文革”時期�！拔母铩睍r期我國投資經(jīng)濟體制及其運行機制被嚴(yán)重破壞。為擺脫這種局面，國家采取了一系列措施，如再次下放基本建設(shè)投資計劃的審批權(quán)，投資包干的資金管理形式再次起用，建立基建施工指揮部和工資制度，擴大地方、企業(yè)的投資分配權(quán)限等。然而，政治運動或強行干預(yù)，并未使相應(yīng)的投資管理體制形成，反而最終導(dǎo)致全國投資總規(guī)模失控、投資結(jié)構(gòu)極不合理、投資無效益的局面。
總的來講，建國后我國的投資體制雖然經(jīng)過了反復(fù)的變動，但最終仍然未能跳出計劃經(jīng)濟體制的藩籬。其共同特點是：（1）投資主體的單一性。國家作為主導(dǎo)的投資主體，擠占了其他經(jīng)濟所有制構(gòu)成中的所有權(quán)主體的投資主體地位。投資決策權(quán)、實施管理權(quán)、調(diào)控監(jiān)控權(quán)、效益審核權(quán)均由中央集中統(tǒng)一部署、審批，企業(yè)成為政府的附屬機構(gòu)。（2）投資資金的單一化。中央財政撥款成為基本建設(shè)資金的唯一來源。（3）投資管理組織、機構(gòu)、制度的統(tǒng)一性。投資計劃的編制、投資資金的預(yù)決算都集中在中央統(tǒng)一管理，地方政府只能依據(jù)中央計劃而編制相應(yīng)的計劃。（4）專業(yè)銀行監(jiān)控力度擴大化。1952年，交通銀行開始負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理國家對基本建設(shè)單位的撥款，強化監(jiān)控力度，擴大監(jiān)控范圍。1954年中國人民銀行成立，于是承擔(dān)起對基本建設(shè)資金撥款和監(jiān)督的職能，銀行的職能不斷擴大，這些因素都阻礙著更多的投資者成為投資主體。
改革開放后投資體制在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟進(jìn)程中逐步得到完善。黨的十一屆三中全會以后，我國的經(jīng)濟建設(shè)步入了嶄新的改革開放的歷史發(fā)展時期。在農(nóng)村改革逐步向城市滲透的經(jīng)濟體制的改革過程中，投資體制及其運行機制也伴隨著經(jīng)濟體制改革的步伐而逐步完善，使得我國的投資融資體制在涉及宏觀、微觀、市場等諸多方面進(jìn)行了有益的探索。投資體制改革也經(jīng)歷了以下4個階段：
第一階段是1979年到1984年。這一階段首先推出了“撥改貸”的改革，即由國有單位投資完全靠財政撥款、無償使用方式改為主要靠銀行貸款、有償使用方式；在設(shè)計、施工企業(yè)管理體制、建設(shè)單位責(zé)任制等方面進(jìn)行了初步的改革，并開征國家能源重點建設(shè)基金和建筑稅。
第二階段是1984年到1988年。這一階段開始觸及投資決策與管理中的計劃與市場問題。先后在擴大地方和企業(yè)的投資項目決策審批權(quán)限、確立基本建設(shè)程序、推行設(shè)計、施工招標(biāo)投標(biāo)和工程總承包制度、擴大建筑材料和設(shè)備供應(yīng)的市場調(diào)節(jié)范圍等方面，進(jìn)行了一系列改革。這一系列政策、方針的出臺，致使投資領(lǐng)域打破了政府作為單一投資主體的格局，三資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)分別承擔(dān)起投資主體的決策權(quán)和責(zé)任權(quán)。
第三階段是1988年到1992年。這一階段，以國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》為標(biāo)志，第一次對投資體制提出了比較系統(tǒng)的改革思路。實行了以建立基本建設(shè)基金制度（即為了保證重點建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源，將財政預(yù)算內(nèi)用于基建的資金和部分專項資金作為國家投資基金，在財政列收列支，�？顚Ｓ茫苻D(zhuǎn)使用）和成立政府投資公司為主要內(nèi)容的改革措施。這一個階段的許多政策、措施，開始從根本上突破原有的許多投資體制上因社會制度性質(zhì)的限制，開始運用經(jīng)濟杠桿、市場中介、價格調(diào)控來建立新的投融資體制，并取得了豐碩成果。
第四階段是1992年至今。鄧小平發(fā)表南方重要講話和黨的“十四大”確定以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為改革目標(biāo)，為深化投資體制改革進(jìn)一步指明了方向。這一階段提出了把投資項目區(qū)分為競爭性項目、基礎(chǔ)性項目和公益性項目，并按此劃分政府與企業(yè)各自的投資責(zé)任的思路，推出了項目法人責(zé)任制、資本金制度、工程監(jiān)理制等改革措施，發(fā)展了證券市場，成立了政策性銀行，對國有金融機構(gòu)進(jìn)行了商業(yè)化改革，取消了固定資產(chǎn)貸款的指令性計劃和規(guī)�？刂�。隨著社會主義市場經(jīng)濟進(jìn)一步完善和發(fā)展，資源配置的市場化已成為趨勢，社會主義的投資體制也必將更加科學(xué)規(guī)范有效。
二、投資體制改革已取得了初步成效，但仍有許多問題亟待解決
經(jīng)過20多年的改革，我國的投資體制發(fā)生了巨大變化，主要表現(xiàn)在以下5個方面：
1.投資體制多元化
以市場經(jīng)濟為目標(biāo)的投資體制改革已基本形成，從根本上改變了改革前我國投資體制單一化的局面，形成了目前中央和各級地方政府投資主體、各類企業(yè)投資主體以及國內(nèi)外私人投資主體等的多元化格局。
2.投資決策多層次
由過去主要為中央政府進(jìn)行項目決策的單一層次，發(fā)展為中央政府、地方政府、企業(yè)部門、企業(yè)和個人等多層次項目決策。
3.投資方式多樣化
由過去只有政府撥款建設(shè)一種方式，發(fā)展為合資、合作、股份合作、項目融資（BOT、TOT等）、承包、租賃等多種方式。
4.投資來源多渠道
現(xiàn)已形成財政撥款、專項基金、國內(nèi)銀行貸款、投資主體自有資金、發(fā)行債券、國外貸款、外商直接投資等多種多樣的資金來源渠道。
5.管理方式間接化
國家在投資管理中逐步用指導(dǎo)性計劃取代指令性計劃，運用產(chǎn)業(yè)政策、稅收、價格和利率等間接調(diào)控手段調(diào)節(jié)投資方向和各類投資主體的投資行為。越來越多地依靠發(fā)揮市場機制作用和運用經(jīng)濟杠桿而不是行政命令去調(diào)節(jié)資本要素的配置；在項目建設(shè)的全過程引入市場競爭機制。
我國投資體制改革雖然已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，許多制度性、時空性的傳統(tǒng)觀念被打破。但由于國有企業(yè)改革、國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制改革、金融體制改革等尚未解決許多深層次的問題，市場體系的發(fā)育還很不充分，政府職能轉(zhuǎn)變也還不到位，有關(guān)法律法規(guī)也不健全，現(xiàn)行投資體制仍然不能適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求。突出表現(xiàn)在：政企尚未完全分開，政府投資包攬過多，企業(yè)作為最主要的投資主體還缺乏充分的投資決策權(quán)，對非國有投資主體投資領(lǐng)域限制過多，國有資本的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠明晰，出資人不到位，激勵和約束機制不健全，投資決策主體與投資責(zé)任主體不一致；直接融資和間接融資都還存在許多體制、機制性障礙，融資渠道和融資方式還有待進(jìn)一步拓寬；投資的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，固定資產(chǎn)投資存在著總量膨脹和周期性波動的問題；投資宏觀管理體系不完善，參與投資調(diào)控的有關(guān)部門和各種調(diào)控手段協(xié)調(diào)配合的機制尚不健全，對投資項目的管理基本上還是沿用計劃經(jīng)濟時代的行政審批制，未能形成多向性、立體化的改革思路；投資的宏觀效益低下，投資體制中存在的深層次矛盾，如投資機制、投資經(jīng)濟責(zé)任機制等未能真正觸及；投資的管理中仍然存在著過多運用直接手段，而對間接手段使用不多；投資中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展滯后且不規(guī)范，尚未形成公開、公平、有序的競爭局面。從根本上解決這些問題，不僅需要對投資體制進(jìn)一步作深層次的改革，而且有賴于相關(guān)的各方面改革措施真正到位。
三、以市場化為目標(biāo)，進(jìn)一步深化投資體制改革
進(jìn)一步深化投資體制改革要從我國社會主義的基本國情出發(fā)，按照逐步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在堅持和完善以公有制為主體、多種經(jīng)濟成份共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)上，分清政府和社會投資主體各自的投資責(zé)任，使企業(yè)成為社會再生產(chǎn)最主要的投資主體。在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，做到“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”。但是，投資體制改革涉及的范圍廣，從改進(jìn)對大型投資項目的管理到深化微觀經(jīng)濟中投資及融資的市場化改革；從投融資渠道看，涉及政府財政投資、企業(yè)投資、銀行貸款、證券直接融資、社會投資和外資等方面。推進(jìn)投資體制改革，要著重于加強和規(guī)范政府投資的管理，擴大企業(yè)投資決策權(quán)，規(guī)范企業(yè)投資行為，發(fā)揮市場機制作用；綜合利用經(jīng)濟、法律、行政手段，加強對投資的監(jiān)管。我國投資體制改革的目標(biāo)模式，必須是在社會主義市場經(jīng)濟體制前提下的投融資體制。中國生產(chǎn)力狀況的現(xiàn)實性，社會主義制度的根本性，市場經(jīng)濟運行的規(guī)律性，是我國投資體制的三大本質(zhì)特征。因此，我國投資體制改革的目標(biāo)模式總的講要按照“企業(yè)自主決策、銀行自主審貸、政府調(diào)控監(jiān)管”的原則。具體內(nèi)容包括以下幾個方面：
1.在堅持公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展方針的前提下，賦予企業(yè)獨立的法人地位，使之真正成為獨立決策、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束與發(fā)展的投融資主體
運用市場調(diào)節(jié)，強化投融資風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)機制，按政企分開原則確立政府投資主體的責(zé)任，實施項目資本金制度、項目法人責(zé)任制度，建立決策責(zé)任制度。
2.任何投資主體必須在嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟基本規(guī)則的條件下從事投資活動
政府投資從一般競爭性領(lǐng)域中退出，主要負(fù)責(zé)與提供“社會公共產(chǎn)品和服務(wù)”相關(guān)領(lǐng)域的投資，以及某些具有先導(dǎo)性、示范性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化投資。鼓勵企業(yè)自主決策，使企業(yè)成為最主要的投融資主體，除極少數(shù)必須由國家壟斷經(jīng)營的行業(yè)外，絕大多數(shù)投資領(lǐng)域?qū)衅髽I(yè)和非國有企業(yè)在市場準(zhǔn)入上一視同仁，公平競爭。凡是不需要政府投資的項目，均應(yīng)在國家有關(guān)法律法規(guī)約束和產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，由投資主體（主要是企業(yè)投資主體）自主決策，并對從項目、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、投資回報、債務(wù)償還到資產(chǎn)的保值增值實行全過程負(fù)責(zé)，強化企業(yè)法人的投資風(fēng)險責(zé)任約束機制。
3.支持銀行獨立審貸
金融機構(gòu)要強化風(fēng)險責(zé)任意識，加強對投資主體的外部約束。政策性銀行要貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，同時也要按資產(chǎn)負(fù)債比例進(jìn)行管理，實現(xiàn)良性循環(huán)。商業(yè)銀行要嚴(yán)格執(zhí)行《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》，嚴(yán)格實行資產(chǎn)負(fù)債比例管理，增強風(fēng)險意識，按照確保資金安全性、盈利性、流動性的原則自主選擇貸款項目。
4.大力發(fā)展資本市場
在繼續(xù)完善以銀行融資為主的間接融資體系的同時，要積極培育和發(fā)展規(guī)范、透明、高效的資本市場，通過擴大債券、股票發(fā)行規(guī)模，逐步提高直接融資的比重，拓寬企業(yè)自主投融資渠道。
5.全力推進(jìn)社會投資
進(jìn)一步放寬投資領(lǐng)域，除競爭性項目外，鼓勵和引導(dǎo)社會投資投向基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文化和衛(wèi)生等公共事業(yè)項目。加強對社會投資的信息服務(wù)，提供技術(shù)、管理及培訓(xùn)等方面的幫助。
6.建立健全服務(wù)體系
主要是加快投資市場中介組織（包括設(shè)計、會計、審計、咨詢、監(jiān)理等）的企業(yè)化和市場化進(jìn)程，規(guī)范其服務(wù)行為。各種投資中介組織要按照政企分開的原則與政府部門脫鉤，打破行政性的行業(yè)壟斷和地區(qū)分割，以其執(zhí)業(yè)信譽和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行公開、公平、有序的競爭。對工程設(shè)計、咨詢、施工和監(jiān)理等一律實行招標(biāo)投標(biāo)，引進(jìn)必要的國際競爭。通過加強對投資建設(shè)領(lǐng)域中介服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督管理，建立自律性行業(yè)協(xié)會，建立資信評定、分級制度等措施，實現(xiàn)各項中介服務(wù)規(guī)范化。
7.積極穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革
利率市場化有利于金融市場更優(yōu)化、更高效地配置各類金融資源，促進(jìn)經(jīng)濟增長。要逐步建立以中央銀行利率為基礎(chǔ)，由市場供求決定商業(yè)性金融產(chǎn)品利率水平的利率體系， 這是金融體制改革中的重要內(nèi)容。利率市場化改革必須穩(wěn)步推進(jìn)，逐漸探索，而選擇品種、時機和實施步驟非常重要。
8.政府加強宏觀調(diào)控
政府主要通過制定發(fā)展規(guī)劃和重大項目布局，綜合運用經(jīng)濟政策、經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟法規(guī)，對投資總量和投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行宏觀調(diào)控。凡屬國家法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策允許范圍內(nèi)，又不需要國家財政投資的建設(shè)項目，除極少數(shù)對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局影響特別重大的項目外，均應(yīng)逐步取消行政審批制，改為投資項目登記備案制。政府宏觀調(diào)控部門通過及時發(fā)布投資項目信息，引導(dǎo)投資方向。
9.調(diào)整政府投資方向
當(dāng)前社會需求嚴(yán)重不足，需要大量的資金投入。政府要改善投資環(huán)境，刺激民間投資，對民間投資做好引導(dǎo)。但是，加大政府投資的力度也是不可缺少的條件。這里的問題是政府該往哪里投？就目前而論，政府投資的方向主要有以下4點：（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施的不足與落后一直是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，投資方向包括能源、交通、通訊等領(lǐng)域。（2）技術(shù)創(chuàng)新投資。（3）生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。（4）實施西部大開發(fā)。
我國的投資體制是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而逐步完善的。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的發(fā)展目標(biāo)，把我國的改革開放水平推向了一個新的、更高的平臺。但是，投資體制改革涉及的問題復(fù)雜，還需要在實踐中不斷探索和總結(jié)，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新型投資體制任重而道遠(yuǎn)。
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