淺議我國土地制度與土地政策的走向———從土地財政和土地金融說起
2016-04-15 18:58:33 安裝信息網(wǎng)
摘 要： 從 20 世紀 90 年代以來，我國土地征地制度的演化及至現(xiàn)行土地制度和政府經(jīng)營土地的形成，可以看出正是現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營土地制度的結合，形成了現(xiàn)有的土地財政和土地金融，進而引發(fā)一系列矛盾和問題。一是土地利用粗放，浪費嚴重，二是透支未來，三是導致社會分配不公。為改革現(xiàn)行土地征地制度，一要構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，二要對必須征為國有的土地，賦予農(nóng)民談判權。至于政府經(jīng)營土地制度改革，應分步實施。同時，要進一步解放思想，更新土地理論，深化各項改革。
關鍵詞： 土地財政； 土地金融； 征地制度； 政府經(jīng)營土地制度； 土地政策走向。
近來，各界對土地財政和土地金融議論較多。實際上，西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家也存在土地財政。西方國家的地方政府財政收入，主要依賴財產(chǎn)（ 地產(chǎn)、物業(yè)） 稅，高的約占地方財政收入的 60%—70% ，這是典型的土地財政。另外，西方國家普遍不直接對土地增值征稅，但土地交易所得要繳納所得稅，實際上是間接對土地增值征了稅，這也算是土地財政。但西方的土地財政，主要靠向存量土地資產(chǎn)征稅，而我國的土地財政，則主要依賴增量土地，這是一個很大的區(qū)別。存量土地資產(chǎn)面廣、量大，稅收收入可以預期，便于納入預算支出和規(guī)范管理。增量土地的收入則難以預期，很難納入嚴格意義的預算支出，也難以規(guī)范管理。而且，過分依賴增量土地的收入，會形成征地、賣地依賴癥，導致政府行為扭曲，并陷入外延擴張的惡性循環(huán)。我國這種主要依賴增量土地的土地財政，是在兩個制度基礎上形成的。一個是現(xiàn)行征地制度，另一個是政府經(jīng)營土地的制度。征地制度各國都有，但政府經(jīng)營土地制度則是中國特有的。我國政府征收農(nóng)民的土地，用于經(jīng)營獲取收入所形成的土地財政規(guī)模越來越大。2009 年全國土地出讓收入 1. 6 萬億元，約占當年地方本級財政收入的 48. 8%，2010 年土地出讓收入高達 2. 9 萬 億 元，相 當 于 地 方 本 級 財 政 收 入 的71. 4% 。①。
所謂土地金融，是指政府把征收來的土地，到銀行抵押或質(zhì)押貸款。近些年來，城市建設資金中土地金融占的比重越來越高，已經(jīng)遠遠超過了土地財政。嚴格說，這樣做并沒有法律依據(jù)，是不合法的，但已成為普遍的趨勢。按官方統(tǒng)計，2010 年我國地方政府各類融資平臺，總負債 10. 7 萬億元，②其中絕大部分以土地為抵押或質(zhì)押，屬于土地金融。有學者認為，官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏低，地方政府實際負債額比統(tǒng)計數(shù)據(jù)高得多。目前我國地方經(jīng)濟的發(fā)展嚴重依賴土地財政和土地金融。據(jù)劉守英等人研究，東部城市建設的資金構成，土地出讓收入約占 30%，土地抵押融資約占 60%; 中西部的城市建設資金，土地出讓收入約占 20%，土地收益權質(zhì)押融資約占70% 。③與土地財政一樣，土地金融也是以征地制度和政府經(jīng)營土地制度相結合，才得以形成的。
一、我國現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度的形成與演變。
現(xiàn)行征地制度是從計劃經(jīng)濟演化來的，政府經(jīng)營土地制度則是城市土地使用制度改革的結果。這兩個制度緊密契合，才可能形成土地財政和土地金融，土地財政大體形成時間是 1998 年以后，土地金融更晚一些。
先看征地制度的變化。
計劃經(jīng)濟時期，國家征地的補償費用不高，但對因征地而失地的農(nóng)民，由國家予以安置。具體措施，一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍； 二是把農(nóng)業(yè)勞動力安排到城市企事業(yè)單位就業(yè)，成為職工。在當時條件下，這種轉(zhuǎn)變所體現(xiàn)的經(jīng)濟關系，是失地農(nóng)民能在一定程度上，分享土地轉(zhuǎn)變用途后產(chǎn)生的增值收益，多數(shù)農(nóng)民歡迎甚至盼望國家征地，把征地當作改變自身命運的機遇。
20 世紀 90 年代以后，我國逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，國家安置難以實施了。一是個體、私營、外資企業(yè)大量涌現(xiàn)，對這些企業(yè)，國家不可能做人員方面的安置。二是國營企事業(yè)單位逐步改制成為獨立法人，打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”、“終身制”等，國家也難以安置了。即使安置，也不可能像過去那樣有長久甚至終身的保障了，對農(nóng)民而言，這樣的安置已毫無意義。于是，對因征地而失地的農(nóng)民，國家不再安置，改為提高安置補償費標準。也就是說，凡國家征地，不管對部分失地還是完全失地的農(nóng)民，一律實行貨幣補償。但所謂貨幣補償，卻是延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期的做法，即由國家規(guī)定補償標準。補償費用的具體構成是： 土地補償費、青苗補償費、地上地下構筑物補償費和人員安置補助費。其中，土地補償費是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍估算，大體屬于農(nóng)地的地價。就是說，農(nóng)地改變用途后產(chǎn)生的增值收益，農(nóng)民不能分享了； 安置補助費也是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的倍數(shù)來估算的，考慮的也只是農(nóng)業(yè)勞動力的再生產(chǎn)。但事實上，農(nóng)民一旦完全失地就不可能務農(nóng)，而在農(nóng)業(yè)之外就業(yè)，會有一個或長或短的過程，期間的生活成本會大大提高，靠農(nóng)業(yè)勞動力的補償費用，難以維持其正常生活。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，過去土地補償費主要由集體統(tǒng)一支配使用，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，有的地方把部分乃至全部土地補償費分給農(nóng)戶，即便如此，也維持不了幾年生計。廣大農(nóng)民把這種單純貨幣補償?shù)淖龇ǜ爬椤耙荒_踢”，可謂形象生動、一語中的。“一腳踢”以后，因征地而引起的社會矛盾逐漸突顯。
社會主義市場經(jīng)濟剛剛建立的 20 世紀 90 年代初期，征地還是以國家重點項目的單獨選址為主。國家重點項目，多為基礎性、公益性建設，農(nóng)民為此作出一些犧牲，在感情上容易接受； 單獨選址，多呈點、線狀分布，涉及的農(nóng)地面積和農(nóng)戶數(shù)量相對少一些，完全失地的農(nóng)戶更少。同時，大量的重點項目分布在農(nóng)村地區(qū)，即使有少量完全失地戶，其生活成本也比城鄉(xiāng)結合部低許多。當時城市土地市場還沒形成氣候，農(nóng)民更沒有土地財產(chǎn)的觀念。因此，盡管已經(jīng)“一腳踢”了，但矛盾還不十分突出。
20 世紀 90 年代中期，開發(fā)區(qū)熱遍及全國。開發(fā)區(qū)征地，屬于批次（ 即區(qū)片） 征收，一征就是一大片，導致失地的農(nóng)民數(shù)量越來越多。開發(fā)區(qū)一般都處于城鄉(xiāng)結合部，生活成本高，雖然就業(yè)機會較多，但農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)低，找到穩(wěn)定的工作并非易事，因此，失地農(nóng)民普遍遇到生計困難。征地引發(fā)的社會矛盾，越來越突出，成為全社會關注的熱點問題。
90 年代中后期至今，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略全面實施。在許多地方黨委和政府的心目中，所謂“城鎮(zhèn)化”，就是大張旗鼓地搞城市建設和城市擴張。城市擴張要占用農(nóng)地，城市建設的資金要靠征地后的“招、拍、掛”，于是批次征收愈演愈烈，被“一腳踢”
出去的失地農(nóng)民與日俱增。過去的開發(fā)區(qū)熱中，雖然也有“樓、堂、館、所”等建設，但畢竟還是以發(fā)展實體經(jīng)濟為主。而這一輪城市建設中，奢華的行政中心、超國際水平的大廣場、大花園、大酒店等等建設，一發(fā)而不可遏。同時，隨著城市土地市場的日益火爆，農(nóng)民的土地財產(chǎn)意識也日益覺醒，提出了按市場價補償和允許集體土地進入市場等要求，抵制和抗拒政府征地的極端事件普遍發(fā)生。因征地而引發(fā)的社會矛盾全面激化，成為一大社會難點問題。
再看政府經(jīng)營土地是如何形成的。
20 世紀 80 年代，我國逐步改革城市土地使用制度，主要改革方向是有償使用土地。有償使用的方式，當時有土地使用權出讓、出租、入股等多種形式，其著眼點是搞活經(jīng)濟，而不僅僅是考慮增加政府收入。但進入 21 世紀以后，有關方面提出經(jīng)營性土地一律“招、拍、掛”，使得城市土地有償使用形式變?yōu)橹粡娬{(diào)出讓（ 一律“招、拍、掛”，就是一律出讓） ，其他多種形式不再是工作的重點。提出一律“招、拍、掛”的出發(fā)點，政治上是為了預防腐敗，經(jīng)濟上則是為了增加政府收入。
我國的土地出讓制，主要是借鑒我國香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（ 即經(jīng)營） ，分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。這一點，我們卻沒有學，這是由當時的歷史條件決定的。20 世紀80 年代中后期成立國家土地管理局，負責統(tǒng)管全國城鄉(xiāng)地政，逐步推行有償使用土地制度改革。但國土局作為副部級機構，權威不夠。在長期計劃經(jīng)濟的慣性作用下，許多地方政府和一些中央政府部門，不買國土局的賬，不愿實行有償用地制度。在當時的背景下，土地管理部門順理成章地承擔起國有土地的經(jīng)營職能，形成集裁判員（ 管理） 與運動員（ 經(jīng)營） 于一身的體制。
1998 年政府機構改革，成立了國土資源部，土地管理升格了，城市土地有償使用制度逐漸確立，政府經(jīng)營土地的局面也因而全面建立，并與征地制度互為表里，逐步形成了我們現(xiàn)在多有批評的土地財政和土地金融。與此同時，政府經(jīng)營土地特別是管理土地的部門經(jīng)營土地的弊端日益顯露出來了。
以上對歷史的回顧說明，現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度相結合，有一個逐步發(fā)展的過程，矛盾的積累也有一個量變到質(zhì)變的過程。
二、我國現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地的弊端。
現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營土地制度相結合，形成土地財政和土地金融，是政府主導片面追求 GDP的發(fā)展方式的具體體現(xiàn)，也可以說是舊發(fā)展方式的重要組成部分。這種發(fā)展方式，有利也有弊。近十幾年間，我國的城市建設突飛猛進，其奧秘就在各城市政府通過征地和經(jīng)營土地，積聚了大量建設資金。
城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市居民的生活質(zhì)量不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量落后地區(qū)的農(nóng)民進城務工，這都是不容否定的正面效應。但在取得輝煌成績的同時，所積累的經(jīng)濟的、環(huán)境的、社會的乃至政治的矛盾越來越多，現(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的地步了。
�。� 一） 土地利用粗放，浪費嚴重。
改革開放以來特別是最近十幾年間，我國城市快速發(fā)展，主要依托于土地的外延擴張。據(jù)土地資源戰(zhàn)略課題組研究，1996 年至 2008 年，城鎮(zhèn)用地增長了 52. 21%，增加的土地主要來自于農(nóng)村。據(jù)劉守英對相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)的研究，2000—2007 年間，全國城市建成區(qū)面積年均增長率為 6. 44%，而人口城鎮(zhèn)化率的增速僅為 4. 55%，土地城市化速度比人口城市化速度快出兩個百分點。④我國的統(tǒng)計指標，將大量常駐流動人口納入城市人口，加上“市管縣”、“縣改區(qū)”，使許多農(nóng)業(yè)人口“被城市化”，因此有關城市化的統(tǒng)計有很大的“水分”。就是說，土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化的速度，實際上大大超過兩個百分點。
我國城市人均土地面積，2000 年為 117 平方米，2008 年增加為 134 平方米，遠高于一些發(fā)達國家平均 82 平方米的水平。外延擴張的結果是土地利用浪費、粗放。一方面，城市存量土地大量閑置；另一方面，土地利用效率低下。我國土地利用最集約的上海，2006 年每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出約為 20億美元，而香港 10 年前即 1996 年的工業(yè)用地的產(chǎn)出是每平方公里 30 億美元。近些年上海的工業(yè)用地的產(chǎn)出提高到每平方公里約 80 億美元，而香港已達 300 億美元，日本東京 2001 年已達每平方公里523 億美元。我國工業(yè)用地的容積率，低的只有0. 3% ，高的也只有 0. 6% ，而國際平均水平為 1% 。因此，我國城市土地的工業(yè)用地所占比重普遍較高，為 20%—30% 甚至更高，而國際平均在 15% 以下。⑤。
城市土地外延擴張、利用粗放，與現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度有直接關系。國家征用農(nóng)民的土地，補償標準很低，大大降低了城市建設與發(fā)展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆遷、改造的成本要高得多。因此，無論是政府還是企業(yè)，都熱衷于征地，而不愿意利用存量土地。嚴格保護耕地早已成為國策，節(jié)約集約利用土地的口號也提出多年了，但耕地保護不住，城市土地粗放浪費的趨勢仍未根本改變，其主要原因就在這里。
�。� 二） 透支未來。
土地財政的主要構成是土地出讓金，及與土地有關的稅收，這些稅收如建筑稅、房地產(chǎn)稅，都是以土地出讓為源頭。土地出讓金是若干年期的土地使用權價格，實際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對企業(yè)當年利潤的扣除，屬于社會一次分配范疇。對企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預支未來利潤，屬于負債經(jīng)營。現(xiàn)實生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付，本質(zhì)上仍然是負債。企業(yè)如果經(jīng)營得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負債； 如果經(jīng)營不好或者破產(chǎn)了，這筆負債就不能清償，如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終還會轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個社會的問題。按有關制度規(guī)定，企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權轉(zhuǎn)讓出去，使負債得以清償，甚至可以從中獲利。但是，這不過是負債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的結果，負債的規(guī)模還可能被放大。
房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊。開發(fā)商在出售住房的同時，把對土地使用權的負債也轉(zhuǎn)移出去了，甚至還可能從中大賺一筆，但接手這筆負債的不是企業(yè)，而是消費者。一般工薪階層都要向銀行貸款，才能支付房價，負債的性質(zhì)也是一目了然。消費者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入，才能逐步償還這筆負債，個人和家庭的消費能力、生活水平也會因應改變。期間，如果因變故而無力償債，不僅是個人和家庭的不幸，也會增加銀行的壞賬，成為社會的問題。
從整個社會的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或個人的負債與之相對應。就是說，政府用土地出讓金搞建設，是以透支用地企業(yè)或個人的未來收益為前提的。前已述及，現(xiàn)在地方財政與土地有關的稅收，是以土地出讓為源頭而展開而增長的，因此不難做出如下判斷： 所謂土地財政，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。用形象的說法，就是“寅吃卯糧”。
土地金融則是政府直接負債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。建立在企業(yè)或個人信用基礎上的透支，是市場經(jīng)濟的題中應有之義，有利于調(diào)動企業(yè)和個人的探索、創(chuàng)新精神，有利于增加經(jīng)濟發(fā)展的彈性與活力。但凡事都有度，這個度就是實體經(jīng)濟。如果脫離了實體經(jīng)濟的制約，一味去搞什么“資本運作”、“資本經(jīng)營”，其結果必然會對經(jīng)濟社會造成嚴重的危害。
透支未來的發(fā)展方式，逐步積聚著極大的金融和社會風險。如果說土地財政的風險是由社會分散承擔的，那么土地金融的風險，則集中于政府，孕育著政府財政和信用的危機。據(jù)有關研究，地方政府負債的安全線，一是負債總額（ 包括實際負債和或有負債） 不能超過當年地方財政總收入的 70%; 二是當年到期的債務本息總額不能超過一般預算收入的 30%。⑥2009 年，國家審計署對 18 個省區(qū)的城市負債情況進行了審計，有 13 個省的融資平臺貸款余額超過該省財政總收入，有的高出兩倍以上。從債務余額與當年可用財力之比衡量，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有 7 個省、10 個市和 14 個縣本級超過 100%，最高的達 364. 77%。⑦政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面，目前仍呈加劇之勢。
�。� 三） 社會分配不公。
分配差距過大，分配不公是當前的突出矛盾。導致分配不公的原因很多，現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地，是其中十分重要的原因。
首先看城鄉(xiāng)差距。
一方面，國家不允許集體建設用地進入市場，極大地限制了農(nóng)民自主實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的積極性，實際上是限制廣大農(nóng)民土地財產(chǎn)權的實現(xiàn)，導致他們在社會分配中，處于弱勢地位。我國農(nóng)民人均純收入中，財產(chǎn)性收入只占約 3%，⑧遠低于城市居民�，F(xiàn)行征地制度是造成這種情況的重要原因。另一方面，國家征收農(nóng)地，不管是用于基礎性、公益性建設，還是用于經(jīng)營性項目，一律按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)補償，由政府定價，農(nóng)民沒有談判地位。農(nóng)民失去賴以生存的生產(chǎn)資料，僅靠土地補償費難以維持生計，陷于貧困，導致城鄉(xiāng)差距更加擴大。
其次看城市內(nèi)部的貧富差距。
當前住房短缺、房價高昂，是大中城市普遍面臨的突出問題。這個問題與征地制度和政府經(jīng)營土地制度也有很大關系。一方面，不允許集體建設用地開發(fā)房地產(chǎn)，客觀上使開發(fā)商形成自然壟斷地位，肆無忌憚地抬高房價，謀取暴利。不斷飆升的房價，使少數(shù)開發(fā)商和投機炒房者富者愈富，而廣大中低收入階層則貧者愈貧，或者成為“房奴”，或者陷入“蝸居”、淪為“蟻族”。另一方面，政府經(jīng)營土地，一律“招、拍、掛”，客觀上也助長了房價“泡沫”的形成。
再看國民收入的積累與消費。
本世紀初，我國政府的各種收入加起來已占GDP 的 30% 以上，達到甚至超過發(fā)達國家的水平。⑨政府收入占 GDP 比重過高，一方面導致居民特別是農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。后來，中央采取許多措施，大力調(diào)整國民收入分配格局，但總的趨勢并未根本改變。政府的收入過高，嚴重抑制了居民收入的正常增長，導致消費需求不足，經(jīng)濟發(fā)展主要靠投資和出口拉動，發(fā)展的成果不能由全體人民共享，這樣的發(fā)展是難以持續(xù)的。
三、土地制度的未來走勢。
2011 年，黨的十七屆三中全會提出改革征地制度和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的任務，這為今后土地制度改革指明了方向。
改革的理想模式，是適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權。其要點，一是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導下，自主地參與工業(yè)化、城市化進程； 二是對必須征為國有的土地，賦予農(nóng)民談判權，參照市場價協(xié)商補償標準和補償方式。由于利益關系調(diào)整比較大，改革不一定能一步到位。但方向應該明確下來，改革方案，應有一定彈性，盡可能反映各地方的經(jīng)驗，鼓勵地方繼續(xù)探索，避免“一刀切”的弊病。
對于改革政府經(jīng)營土地制度，目前一些地方試行的工業(yè)用地年租制等，已經(jīng)是有所觸及，但還少有根本性的改革探索�？偟目�，這方面的改革還處在理論探討層面。從趨勢看，這個制度也是非改不可。
否則征地制度改革也可能改不下去。任何經(jīng)營活動，都是以追求收益最大化為目的，政府如果從事經(jīng)營活動，也不可能例外。政府經(jīng)營土地的收入，來源于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的級差收益。為了保證這個收益的最大化，很自然地要壓低征地費用，并且對農(nóng)村集體土地進入市場加以限制�？梢�，問題的主要根源，在于政府成了市場主體，在于政府以管理手段實現(xiàn)經(jīng)營目的。這個問題不解決，單純改革征地制度，一是恐怕很難改得徹底，二是即使是不徹底的改革措施，落實起來也會阻力重重。我們說，現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營土地制度互為表里，道理就在這里。
在我國實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的過程中，必然會有一個政府主導、政府直接參與經(jīng)營的發(fā)展階段，但政府最終必須退出直接經(jīng)營活動，社會主義市場經(jīng)濟體制才可能真正確立、完善。否則，國家將面臨滑向官僚、權貴資本主義的危險。改革政府經(jīng)營土地制度，涉及干部制度、財稅制度等更深層次的問題，難度更大�？梢钥紤]分步實施，第一步應是把經(jīng)營土地的職能從土地管理部門分解出去，管理部門只負對城鄉(xiāng)土地按統(tǒng)一規(guī)則實行管理的責任。經(jīng)營土地的職能則交由另外的部門承擔，至于如何承擔，可以有多種方案，逐步實驗、摸索、完善。
四、深化改革需要進一步解放思想。
徹底改革現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度，必須進一步解放思想�；仡櫷恋刂贫雀母锏那蹥v程和期間各種觀點的碰撞、爭鳴，不難發(fā)現(xiàn)，“漲價歸公”理論和憲法關于城市土地屬于國家所有的規(guī)定，是現(xiàn)行土地制度的兩個最主要的理論支點。下面，著重對這兩個問題進行探討。
1. 關于土地“漲價歸公”理論。
第一，最早提出土地“漲價歸公”理論的，是美國經(jīng)濟學家亨利 . 喬治。孫中山將其作為中國民主主義革命的政治主張?zhí)岢鰜�，影響所及，直至后來的新民主主義革命和社會主義革命，可說是根深蒂固。
孫中山所處的半封建、半殖民地社會，土地集中在少數(shù)封建地主手中，作為生產(chǎn)資料，不僅與勞動者相分離，甚至與資本也相分離，地租的寄生性、腐朽性十分明顯，是當時社會的主要矛盾。在這種情況下提出“平均地權”和“漲價歸公”，好比抓住了歷史前進的“牛鼻子”，無疑具有歷史的進步性。而我國改革開放后建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，國家征地面對的是農(nóng)村集體土地所有權和農(nóng)民的承包經(jīng)營權，這與當年資產(chǎn)階級革命或民主主義革命面對封建土地制度矛盾性質(zhì)根本不同，這時再把“漲價歸公”用在與土地直接結合的、占人口絕大多數(shù)的廣大勞動農(nóng)民身上，就是荒謬的了。
第二，長期以來許多人，把土地“漲價歸公”理論當成是馬克思主義的觀點，這其實是誤解。馬克思在《資本論》中，對地租（ 地價） 的本質(zhì)，地租怎樣產(chǎn)生、如何分配等，作了詳盡科學的闡述。他指出，土地所有者在出租土地時所收取的地租中，除絕對地租外，還包括因土地肥力、區(qū)位條件好而導致土地經(jīng)營中可能獲得的級差收益，馬克思稱之為級差地租的第一形態(tài)。土地經(jīng)營者在租賃的土地上投資，改善了土地的經(jīng)營條件，會導致產(chǎn)生新的級差收益，在租賃期內(nèi)，這個新的級差收益歸租賃經(jīng)營者所有，馬克思稱之為級差地租的第二形態(tài)。租賃期滿，土地所有者收回土地重新出租，會把級差地租的第二形態(tài)合并到級差地租的第一形態(tài)中，提高地租水平。
馬克思的地租理論，側重于分析資本主義的產(chǎn)品分配關系。我們從中找不到也推導不出土地“漲價歸公”的判斷，原因在于，產(chǎn)品分配從根本上取決于生產(chǎn)條件的分配，只要生產(chǎn)資料完全為少數(shù)人壟斷，不管提出“漲價歸公”的出發(fā)點如何，它只能是一句無從實現(xiàn)的空洞口號而已。我國資產(chǎn)階級領導的舊民主主義革命，針對封建土地所有權，提出土地“漲價歸公”，但卻并沒有真正實行過，就是一個例證。
恩格斯曾經(jīng)預言，社會主義并不要求取消地租，而是把地租收歸社會。⑩。
但他當時設想的社會主義，是實行單一的生產(chǎn)資料公有制，與我國的現(xiàn)實相距甚遠。我國社會主義市場經(jīng)濟以公有制為主體，多種所有制并存。具體到土地，則不存在私人所有，要么國有要么農(nóng)村集體所有。這兩種土地所有關系，共同構成了工農(nóng)聯(lián)盟的經(jīng)濟基礎。國家對于農(nóng)村集體即農(nóng)民所有的土地，必須切實保護，不能隨意侵犯。而以“漲價歸公”為理由，低價征收農(nóng)民的土地，恰恰是對農(nóng)民土地財產(chǎn)的剝奪，違背了馬克思主義關于社會主義的基本原則。
總而言之，在當今社會條件下，土地“漲價歸公”是個似是而非的理論。按其論者所言，土地改變用途后的增值不是農(nóng)民的貢獻，所以農(nóng)民不能分享。按此邏輯，政府的財政收入中也不包括農(nóng)民的貢獻，這顯然不符合實際。再者，我們發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，允許生產(chǎn)要素參與分配，為什么到了農(nóng)民這里又不允許了呢？ 看來，很有必要對這一理論作深刻的反思。
有人認為，征地按市場價補償農(nóng)民，城市建設就搞不了了。事實恐怕未必如此，世界上幾乎所有市場經(jīng)濟國家，征地都是按市場價補償，城市建設有的搞得很好，有的搞得不好，與按市場價補償并無太大關系，而是另有這樣那樣的原因。就我國目前情況而言，城市建設過分依賴賣地收入，改按市場價補償，短期會有一定影響。但必須認識到： 現(xiàn)在這種發(fā)展模式本身就是不可持續(xù)的。改變現(xiàn)行征地辦法，可以形成倒逼機制，促進財政、稅收、投資、金融等方面深化改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，最終形成健康、可持續(xù)的發(fā)展模式。
2. 關于城市土地屬于國家所有。
這是 1982 年修改憲法所增加的條文，屬于對以往既成事實的認定。前已述及，在計劃經(jīng)濟時期，國家征地是既要地也要人，對完全失地的農(nóng)民，采取改變戶籍、在城里安排工作等措施，體現(xiàn)了人民政府對人民負責的精神。因此，憲法的這一規(guī)定，并沒有導致與農(nóng)民關系的緊張。可以說，當時作這一規(guī)定，基本符合實際。建立起社會主義市場經(jīng)濟體制以后，發(fā)生了根本變化，國家不再作人員安置了，憲法的這一規(guī)定就與被征地農(nóng)民的利益發(fā)生了沖突。近十幾年間，城市飛速擴展，按憲法規(guī)定，擴展到哪里，哪里的土地就應該變?yōu)閲�。這對失地農(nóng)民來說，意味著既不能務農(nóng)，也不能在原本屬于自己的土地上從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而按“漲價歸公”理念給予的補償費，又不足以維持生計。社會矛盾由此產(chǎn)生并激化，就成了必然趨勢。
黨的十七屆三中全會提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”是針對市場經(jīng)濟新的實踐、新的問題作出的新決定。我認為，對憲法和相關法律中城市土地屬于國家所有的條文作必要的修訂，時機已經(jīng)成熟了，應當盡早提上工作日程。在城市范圍內(nèi)，允許各類經(jīng)營性企業(yè)以出讓、出租、入股、聯(lián)營等方式使用集體土地，在政治上不會動搖土地公有的國之根本，有利于鞏固工農(nóng)聯(lián)盟； 在經(jīng)濟上有利于進一步搞活，有利于農(nóng)民順利轉(zhuǎn)變身份，實現(xiàn)真正的城市化，因而是可行的。
注釋。
�、俑鶕�(jù)國土資源部、國家統(tǒng)計局公布的有關數(shù)據(jù)計算。②鄭慧： 《如何看待我國地方政府債務風險》，《中國經(jīng)濟時報》2011 年 7 月 27日。③參見蔣省三、劉守英、李青： 《中國土地政策改革———政策演進與地方實施》，上海三聯(lián)書店，2010 年。④劉守英： 《中國工業(yè)化、城市化與農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局》，國務院發(fā)展研究中心研究報告征求意見稿（ 未發(fā)表） ，2011 年 5 月。⑤參見鄒玉川： 《眼睛向內(nèi)、深度挖潛，全面推進土地集約利用》，在第 10 屆全國政協(xié) 18 次常委會的發(fā)言； 劉守英： 《土地制度改革與經(jīng)濟成長》，國務院發(fā)展研究中心研究報告征求意見稿（ 未發(fā)表） ，2010 年 8 月。⑥陳昆才： 《地方政府融資平臺規(guī)范箭在弦上》，《21 世紀經(jīng)濟報道》2010 年 1 月 21 日。⑦時紅秀： 《地方債的風險有多大？》，《中國經(jīng)濟時報》2010 年 7 月 6日。⑧周其仁： 《增加中國農(nóng)民的家庭財產(chǎn)性收入》，在“2009 中國農(nóng)村金融論壇”的演講，新浪財經(jīng) 2009 年 10 月 28 日，http: / /finance.sina. com. cn / hy /20091028 /11196893787. shtml. ⑨安體富： 《當前世界減稅趨勢與中國稅收趨向》，《經(jīng)濟研究》2002 年第 2 期。⑩《馬克思恩格斯選集》第 2 卷，第 545 頁，人民出版社，1972 年。
關鍵詞： 土地財政； 土地金融； 征地制度； 政府經(jīng)營土地制度； 土地政策走向。
近來，各界對土地財政和土地金融議論較多。實際上，西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家也存在土地財政。西方國家的地方政府財政收入，主要依賴財產(chǎn)（ 地產(chǎn)、物業(yè)） 稅，高的約占地方財政收入的 60%—70% ，這是典型的土地財政。另外，西方國家普遍不直接對土地增值征稅，但土地交易所得要繳納所得稅，實際上是間接對土地增值征了稅，這也算是土地財政。但西方的土地財政，主要靠向存量土地資產(chǎn)征稅，而我國的土地財政，則主要依賴增量土地，這是一個很大的區(qū)別。存量土地資產(chǎn)面廣、量大，稅收收入可以預期，便于納入預算支出和規(guī)范管理。增量土地的收入則難以預期，很難納入嚴格意義的預算支出，也難以規(guī)范管理。而且，過分依賴增量土地的收入，會形成征地、賣地依賴癥，導致政府行為扭曲，并陷入外延擴張的惡性循環(huán)。我國這種主要依賴增量土地的土地財政，是在兩個制度基礎上形成的。一個是現(xiàn)行征地制度，另一個是政府經(jīng)營土地的制度。征地制度各國都有，但政府經(jīng)營土地制度則是中國特有的。我國政府征收農(nóng)民的土地，用于經(jīng)營獲取收入所形成的土地財政規(guī)模越來越大。2009 年全國土地出讓收入 1. 6 萬億元，約占當年地方本級財政收入的 48. 8%，2010 年土地出讓收入高達 2. 9 萬 億 元，相 當 于 地 方 本 級 財 政 收 入 的71. 4% 。①。
所謂土地金融，是指政府把征收來的土地，到銀行抵押或質(zhì)押貸款。近些年來，城市建設資金中土地金融占的比重越來越高，已經(jīng)遠遠超過了土地財政。嚴格說，這樣做并沒有法律依據(jù)，是不合法的，但已成為普遍的趨勢。按官方統(tǒng)計，2010 年我國地方政府各類融資平臺，總負債 10. 7 萬億元，②其中絕大部分以土地為抵押或質(zhì)押，屬于土地金融。有學者認為，官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏低，地方政府實際負債額比統(tǒng)計數(shù)據(jù)高得多。目前我國地方經(jīng)濟的發(fā)展嚴重依賴土地財政和土地金融。據(jù)劉守英等人研究，東部城市建設的資金構成，土地出讓收入約占 30%，土地抵押融資約占 60%; 中西部的城市建設資金，土地出讓收入約占 20%，土地收益權質(zhì)押融資約占70% 。③與土地財政一樣，土地金融也是以征地制度和政府經(jīng)營土地制度相結合，才得以形成的。
一、我國現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度的形成與演變。
現(xiàn)行征地制度是從計劃經(jīng)濟演化來的，政府經(jīng)營土地制度則是城市土地使用制度改革的結果。這兩個制度緊密契合，才可能形成土地財政和土地金融，土地財政大體形成時間是 1998 年以后，土地金融更晚一些。
先看征地制度的變化。
計劃經(jīng)濟時期，國家征地的補償費用不高，但對因征地而失地的農(nóng)民，由國家予以安置。具體措施，一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍； 二是把農(nóng)業(yè)勞動力安排到城市企事業(yè)單位就業(yè)，成為職工。在當時條件下，這種轉(zhuǎn)變所體現(xiàn)的經(jīng)濟關系，是失地農(nóng)民能在一定程度上，分享土地轉(zhuǎn)變用途后產(chǎn)生的增值收益，多數(shù)農(nóng)民歡迎甚至盼望國家征地，把征地當作改變自身命運的機遇。
20 世紀 90 年代以后，我國逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，國家安置難以實施了。一是個體、私營、外資企業(yè)大量涌現(xiàn)，對這些企業(yè)，國家不可能做人員方面的安置。二是國營企事業(yè)單位逐步改制成為獨立法人，打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”、“終身制”等，國家也難以安置了。即使安置，也不可能像過去那樣有長久甚至終身的保障了，對農(nóng)民而言，這樣的安置已毫無意義。于是，對因征地而失地的農(nóng)民，國家不再安置，改為提高安置補償費標準。也就是說，凡國家征地，不管對部分失地還是完全失地的農(nóng)民，一律實行貨幣補償。但所謂貨幣補償，卻是延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期的做法，即由國家規(guī)定補償標準。補償費用的具體構成是： 土地補償費、青苗補償費、地上地下構筑物補償費和人員安置補助費。其中，土地補償費是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍估算，大體屬于農(nóng)地的地價。就是說，農(nóng)地改變用途后產(chǎn)生的增值收益，農(nóng)民不能分享了； 安置補助費也是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的倍數(shù)來估算的，考慮的也只是農(nóng)業(yè)勞動力的再生產(chǎn)。但事實上，農(nóng)民一旦完全失地就不可能務農(nóng)，而在農(nóng)業(yè)之外就業(yè)，會有一個或長或短的過程，期間的生活成本會大大提高，靠農(nóng)業(yè)勞動力的補償費用，難以維持其正常生活。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，過去土地補償費主要由集體統(tǒng)一支配使用，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，有的地方把部分乃至全部土地補償費分給農(nóng)戶，即便如此，也維持不了幾年生計。廣大農(nóng)民把這種單純貨幣補償?shù)淖龇ǜ爬椤耙荒_踢”，可謂形象生動、一語中的。“一腳踢”以后，因征地而引起的社會矛盾逐漸突顯。
社會主義市場經(jīng)濟剛剛建立的 20 世紀 90 年代初期，征地還是以國家重點項目的單獨選址為主。國家重點項目，多為基礎性、公益性建設，農(nóng)民為此作出一些犧牲，在感情上容易接受； 單獨選址，多呈點、線狀分布，涉及的農(nóng)地面積和農(nóng)戶數(shù)量相對少一些，完全失地的農(nóng)戶更少。同時，大量的重點項目分布在農(nóng)村地區(qū)，即使有少量完全失地戶，其生活成本也比城鄉(xiāng)結合部低許多。當時城市土地市場還沒形成氣候，農(nóng)民更沒有土地財產(chǎn)的觀念。因此，盡管已經(jīng)“一腳踢”了，但矛盾還不十分突出。
20 世紀 90 年代中期，開發(fā)區(qū)熱遍及全國。開發(fā)區(qū)征地，屬于批次（ 即區(qū)片） 征收，一征就是一大片，導致失地的農(nóng)民數(shù)量越來越多。開發(fā)區(qū)一般都處于城鄉(xiāng)結合部，生活成本高，雖然就業(yè)機會較多，但農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)低，找到穩(wěn)定的工作并非易事，因此，失地農(nóng)民普遍遇到生計困難。征地引發(fā)的社會矛盾，越來越突出，成為全社會關注的熱點問題。
90 年代中后期至今，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略全面實施。在許多地方黨委和政府的心目中，所謂“城鎮(zhèn)化”，就是大張旗鼓地搞城市建設和城市擴張。城市擴張要占用農(nóng)地，城市建設的資金要靠征地后的“招、拍、掛”，于是批次征收愈演愈烈，被“一腳踢”
出去的失地農(nóng)民與日俱增。過去的開發(fā)區(qū)熱中，雖然也有“樓、堂、館、所”等建設，但畢竟還是以發(fā)展實體經(jīng)濟為主。而這一輪城市建設中，奢華的行政中心、超國際水平的大廣場、大花園、大酒店等等建設，一發(fā)而不可遏。同時，隨著城市土地市場的日益火爆，農(nóng)民的土地財產(chǎn)意識也日益覺醒，提出了按市場價補償和允許集體土地進入市場等要求，抵制和抗拒政府征地的極端事件普遍發(fā)生。因征地而引發(fā)的社會矛盾全面激化，成為一大社會難點問題。
再看政府經(jīng)營土地是如何形成的。
20 世紀 80 年代，我國逐步改革城市土地使用制度，主要改革方向是有償使用土地。有償使用的方式，當時有土地使用權出讓、出租、入股等多種形式，其著眼點是搞活經(jīng)濟，而不僅僅是考慮增加政府收入。但進入 21 世紀以后，有關方面提出經(jīng)營性土地一律“招、拍、掛”，使得城市土地有償使用形式變?yōu)橹粡娬{(diào)出讓（ 一律“招、拍、掛”，就是一律出讓） ，其他多種形式不再是工作的重點。提出一律“招、拍、掛”的出發(fā)點，政治上是為了預防腐敗，經(jīng)濟上則是為了增加政府收入。
我國的土地出讓制，主要是借鑒我國香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（ 即經(jīng)營） ，分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。這一點，我們卻沒有學，這是由當時的歷史條件決定的。20 世紀80 年代中后期成立國家土地管理局，負責統(tǒng)管全國城鄉(xiāng)地政，逐步推行有償使用土地制度改革。但國土局作為副部級機構，權威不夠。在長期計劃經(jīng)濟的慣性作用下，許多地方政府和一些中央政府部門，不買國土局的賬，不愿實行有償用地制度。在當時的背景下，土地管理部門順理成章地承擔起國有土地的經(jīng)營職能，形成集裁判員（ 管理） 與運動員（ 經(jīng)營） 于一身的體制。
1998 年政府機構改革，成立了國土資源部，土地管理升格了，城市土地有償使用制度逐漸確立，政府經(jīng)營土地的局面也因而全面建立，并與征地制度互為表里，逐步形成了我們現(xiàn)在多有批評的土地財政和土地金融。與此同時，政府經(jīng)營土地特別是管理土地的部門經(jīng)營土地的弊端日益顯露出來了。
以上對歷史的回顧說明，現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度相結合，有一個逐步發(fā)展的過程，矛盾的積累也有一個量變到質(zhì)變的過程。
二、我國現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地的弊端。
現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營土地制度相結合，形成土地財政和土地金融，是政府主導片面追求 GDP的發(fā)展方式的具體體現(xiàn)，也可以說是舊發(fā)展方式的重要組成部分。這種發(fā)展方式，有利也有弊。近十幾年間，我國的城市建設突飛猛進，其奧秘就在各城市政府通過征地和經(jīng)營土地，積聚了大量建設資金。
城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市居民的生活質(zhì)量不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量落后地區(qū)的農(nóng)民進城務工，這都是不容否定的正面效應。但在取得輝煌成績的同時，所積累的經(jīng)濟的、環(huán)境的、社會的乃至政治的矛盾越來越多，現(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的地步了。
�。� 一） 土地利用粗放，浪費嚴重。
改革開放以來特別是最近十幾年間，我國城市快速發(fā)展，主要依托于土地的外延擴張。據(jù)土地資源戰(zhàn)略課題組研究，1996 年至 2008 年，城鎮(zhèn)用地增長了 52. 21%，增加的土地主要來自于農(nóng)村。據(jù)劉守英對相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)的研究，2000—2007 年間，全國城市建成區(qū)面積年均增長率為 6. 44%，而人口城鎮(zhèn)化率的增速僅為 4. 55%，土地城市化速度比人口城市化速度快出兩個百分點。④我國的統(tǒng)計指標，將大量常駐流動人口納入城市人口，加上“市管縣”、“縣改區(qū)”，使許多農(nóng)業(yè)人口“被城市化”，因此有關城市化的統(tǒng)計有很大的“水分”。就是說，土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化的速度，實際上大大超過兩個百分點。
我國城市人均土地面積，2000 年為 117 平方米，2008 年增加為 134 平方米，遠高于一些發(fā)達國家平均 82 平方米的水平。外延擴張的結果是土地利用浪費、粗放。一方面，城市存量土地大量閑置；另一方面，土地利用效率低下。我國土地利用最集約的上海，2006 年每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出約為 20億美元，而香港 10 年前即 1996 年的工業(yè)用地的產(chǎn)出是每平方公里 30 億美元。近些年上海的工業(yè)用地的產(chǎn)出提高到每平方公里約 80 億美元，而香港已達 300 億美元，日本東京 2001 年已達每平方公里523 億美元。我國工業(yè)用地的容積率，低的只有0. 3% ，高的也只有 0. 6% ，而國際平均水平為 1% 。因此，我國城市土地的工業(yè)用地所占比重普遍較高，為 20%—30% 甚至更高，而國際平均在 15% 以下。⑤。
城市土地外延擴張、利用粗放，與現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度有直接關系。國家征用農(nóng)民的土地，補償標準很低，大大降低了城市建設與發(fā)展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆遷、改造的成本要高得多。因此，無論是政府還是企業(yè)，都熱衷于征地，而不愿意利用存量土地。嚴格保護耕地早已成為國策，節(jié)約集約利用土地的口號也提出多年了，但耕地保護不住，城市土地粗放浪費的趨勢仍未根本改變，其主要原因就在這里。
�。� 二） 透支未來。
土地財政的主要構成是土地出讓金，及與土地有關的稅收，這些稅收如建筑稅、房地產(chǎn)稅，都是以土地出讓為源頭。土地出讓金是若干年期的土地使用權價格，實際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對企業(yè)當年利潤的扣除，屬于社會一次分配范疇。對企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預支未來利潤，屬于負債經(jīng)營。現(xiàn)實生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付，本質(zhì)上仍然是負債。企業(yè)如果經(jīng)營得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負債； 如果經(jīng)營不好或者破產(chǎn)了，這筆負債就不能清償，如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終還會轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個社會的問題。按有關制度規(guī)定，企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權轉(zhuǎn)讓出去，使負債得以清償，甚至可以從中獲利。但是，這不過是負債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的結果，負債的規(guī)模還可能被放大。
房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊。開發(fā)商在出售住房的同時，把對土地使用權的負債也轉(zhuǎn)移出去了，甚至還可能從中大賺一筆，但接手這筆負債的不是企業(yè)，而是消費者。一般工薪階層都要向銀行貸款，才能支付房價，負債的性質(zhì)也是一目了然。消費者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入，才能逐步償還這筆負債，個人和家庭的消費能力、生活水平也會因應改變。期間，如果因變故而無力償債，不僅是個人和家庭的不幸，也會增加銀行的壞賬，成為社會的問題。
從整個社會的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或個人的負債與之相對應。就是說，政府用土地出讓金搞建設，是以透支用地企業(yè)或個人的未來收益為前提的。前已述及，現(xiàn)在地方財政與土地有關的稅收，是以土地出讓為源頭而展開而增長的，因此不難做出如下判斷： 所謂土地財政，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。用形象的說法，就是“寅吃卯糧”。
土地金融則是政府直接負債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。建立在企業(yè)或個人信用基礎上的透支，是市場經(jīng)濟的題中應有之義，有利于調(diào)動企業(yè)和個人的探索、創(chuàng)新精神，有利于增加經(jīng)濟發(fā)展的彈性與活力。但凡事都有度，這個度就是實體經(jīng)濟。如果脫離了實體經(jīng)濟的制約，一味去搞什么“資本運作”、“資本經(jīng)營”，其結果必然會對經(jīng)濟社會造成嚴重的危害。
透支未來的發(fā)展方式，逐步積聚著極大的金融和社會風險。如果說土地財政的風險是由社會分散承擔的，那么土地金融的風險，則集中于政府，孕育著政府財政和信用的危機。據(jù)有關研究，地方政府負債的安全線，一是負債總額（ 包括實際負債和或有負債） 不能超過當年地方財政總收入的 70%; 二是當年到期的債務本息總額不能超過一般預算收入的 30%。⑥2009 年，國家審計署對 18 個省區(qū)的城市負債情況進行了審計，有 13 個省的融資平臺貸款余額超過該省財政總收入，有的高出兩倍以上。從債務余額與當年可用財力之比衡量，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有 7 個省、10 個市和 14 個縣本級超過 100%，最高的達 364. 77%。⑦政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面，目前仍呈加劇之勢。
�。� 三） 社會分配不公。
分配差距過大，分配不公是當前的突出矛盾。導致分配不公的原因很多，現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地，是其中十分重要的原因。
首先看城鄉(xiāng)差距。
一方面，國家不允許集體建設用地進入市場，極大地限制了農(nóng)民自主實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的積極性，實際上是限制廣大農(nóng)民土地財產(chǎn)權的實現(xiàn)，導致他們在社會分配中，處于弱勢地位。我國農(nóng)民人均純收入中，財產(chǎn)性收入只占約 3%，⑧遠低于城市居民�，F(xiàn)行征地制度是造成這種情況的重要原因。另一方面，國家征收農(nóng)地，不管是用于基礎性、公益性建設，還是用于經(jīng)營性項目，一律按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)補償，由政府定價，農(nóng)民沒有談判地位。農(nóng)民失去賴以生存的生產(chǎn)資料，僅靠土地補償費難以維持生計，陷于貧困，導致城鄉(xiāng)差距更加擴大。
其次看城市內(nèi)部的貧富差距。
當前住房短缺、房價高昂，是大中城市普遍面臨的突出問題。這個問題與征地制度和政府經(jīng)營土地制度也有很大關系。一方面，不允許集體建設用地開發(fā)房地產(chǎn)，客觀上使開發(fā)商形成自然壟斷地位，肆無忌憚地抬高房價，謀取暴利。不斷飆升的房價，使少數(shù)開發(fā)商和投機炒房者富者愈富，而廣大中低收入階層則貧者愈貧，或者成為“房奴”，或者陷入“蝸居”、淪為“蟻族”。另一方面，政府經(jīng)營土地，一律“招、拍、掛”，客觀上也助長了房價“泡沫”的形成。
再看國民收入的積累與消費。
本世紀初，我國政府的各種收入加起來已占GDP 的 30% 以上，達到甚至超過發(fā)達國家的水平。⑨政府收入占 GDP 比重過高，一方面導致居民特別是農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。后來，中央采取許多措施，大力調(diào)整國民收入分配格局，但總的趨勢并未根本改變。政府的收入過高，嚴重抑制了居民收入的正常增長，導致消費需求不足，經(jīng)濟發(fā)展主要靠投資和出口拉動，發(fā)展的成果不能由全體人民共享，這樣的發(fā)展是難以持續(xù)的。
三、土地制度的未來走勢。
2011 年，黨的十七屆三中全會提出改革征地制度和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的任務，這為今后土地制度改革指明了方向。
改革的理想模式，是適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權。其要點，一是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導下，自主地參與工業(yè)化、城市化進程； 二是對必須征為國有的土地，賦予農(nóng)民談判權，參照市場價協(xié)商補償標準和補償方式。由于利益關系調(diào)整比較大，改革不一定能一步到位。但方向應該明確下來，改革方案，應有一定彈性，盡可能反映各地方的經(jīng)驗，鼓勵地方繼續(xù)探索，避免“一刀切”的弊病。
對于改革政府經(jīng)營土地制度，目前一些地方試行的工業(yè)用地年租制等，已經(jīng)是有所觸及，但還少有根本性的改革探索�？偟目�，這方面的改革還處在理論探討層面。從趨勢看，這個制度也是非改不可。
否則征地制度改革也可能改不下去。任何經(jīng)營活動，都是以追求收益最大化為目的，政府如果從事經(jīng)營活動，也不可能例外。政府經(jīng)營土地的收入，來源于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的級差收益。為了保證這個收益的最大化，很自然地要壓低征地費用，并且對農(nóng)村集體土地進入市場加以限制�？梢�，問題的主要根源，在于政府成了市場主體，在于政府以管理手段實現(xiàn)經(jīng)營目的。這個問題不解決，單純改革征地制度，一是恐怕很難改得徹底，二是即使是不徹底的改革措施，落實起來也會阻力重重。我們說，現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營土地制度互為表里，道理就在這里。
在我國實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的過程中，必然會有一個政府主導、政府直接參與經(jīng)營的發(fā)展階段，但政府最終必須退出直接經(jīng)營活動，社會主義市場經(jīng)濟體制才可能真正確立、完善。否則，國家將面臨滑向官僚、權貴資本主義的危險。改革政府經(jīng)營土地制度，涉及干部制度、財稅制度等更深層次的問題，難度更大�？梢钥紤]分步實施，第一步應是把經(jīng)營土地的職能從土地管理部門分解出去，管理部門只負對城鄉(xiāng)土地按統(tǒng)一規(guī)則實行管理的責任。經(jīng)營土地的職能則交由另外的部門承擔，至于如何承擔，可以有多種方案，逐步實驗、摸索、完善。
四、深化改革需要進一步解放思想。
徹底改革現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度，必須進一步解放思想�；仡櫷恋刂贫雀母锏那蹥v程和期間各種觀點的碰撞、爭鳴，不難發(fā)現(xiàn)，“漲價歸公”理論和憲法關于城市土地屬于國家所有的規(guī)定，是現(xiàn)行土地制度的兩個最主要的理論支點。下面，著重對這兩個問題進行探討。
1. 關于土地“漲價歸公”理論。
第一，最早提出土地“漲價歸公”理論的，是美國經(jīng)濟學家亨利 . 喬治。孫中山將其作為中國民主主義革命的政治主張?zhí)岢鰜�，影響所及，直至后來的新民主主義革命和社會主義革命，可說是根深蒂固。
孫中山所處的半封建、半殖民地社會，土地集中在少數(shù)封建地主手中，作為生產(chǎn)資料，不僅與勞動者相分離，甚至與資本也相分離，地租的寄生性、腐朽性十分明顯，是當時社會的主要矛盾。在這種情況下提出“平均地權”和“漲價歸公”，好比抓住了歷史前進的“牛鼻子”，無疑具有歷史的進步性。而我國改革開放后建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，國家征地面對的是農(nóng)村集體土地所有權和農(nóng)民的承包經(jīng)營權，這與當年資產(chǎn)階級革命或民主主義革命面對封建土地制度矛盾性質(zhì)根本不同，這時再把“漲價歸公”用在與土地直接結合的、占人口絕大多數(shù)的廣大勞動農(nóng)民身上，就是荒謬的了。
第二，長期以來許多人，把土地“漲價歸公”理論當成是馬克思主義的觀點，這其實是誤解。馬克思在《資本論》中，對地租（ 地價） 的本質(zhì)，地租怎樣產(chǎn)生、如何分配等，作了詳盡科學的闡述。他指出，土地所有者在出租土地時所收取的地租中，除絕對地租外，還包括因土地肥力、區(qū)位條件好而導致土地經(jīng)營中可能獲得的級差收益，馬克思稱之為級差地租的第一形態(tài)。土地經(jīng)營者在租賃的土地上投資，改善了土地的經(jīng)營條件，會導致產(chǎn)生新的級差收益，在租賃期內(nèi)，這個新的級差收益歸租賃經(jīng)營者所有，馬克思稱之為級差地租的第二形態(tài)。租賃期滿，土地所有者收回土地重新出租，會把級差地租的第二形態(tài)合并到級差地租的第一形態(tài)中，提高地租水平。
馬克思的地租理論，側重于分析資本主義的產(chǎn)品分配關系。我們從中找不到也推導不出土地“漲價歸公”的判斷，原因在于，產(chǎn)品分配從根本上取決于生產(chǎn)條件的分配，只要生產(chǎn)資料完全為少數(shù)人壟斷，不管提出“漲價歸公”的出發(fā)點如何，它只能是一句無從實現(xiàn)的空洞口號而已。我國資產(chǎn)階級領導的舊民主主義革命，針對封建土地所有權，提出土地“漲價歸公”，但卻并沒有真正實行過，就是一個例證。
恩格斯曾經(jīng)預言，社會主義并不要求取消地租，而是把地租收歸社會。⑩。
但他當時設想的社會主義，是實行單一的生產(chǎn)資料公有制，與我國的現(xiàn)實相距甚遠。我國社會主義市場經(jīng)濟以公有制為主體，多種所有制并存。具體到土地，則不存在私人所有，要么國有要么農(nóng)村集體所有。這兩種土地所有關系，共同構成了工農(nóng)聯(lián)盟的經(jīng)濟基礎。國家對于農(nóng)村集體即農(nóng)民所有的土地，必須切實保護，不能隨意侵犯。而以“漲價歸公”為理由，低價征收農(nóng)民的土地，恰恰是對農(nóng)民土地財產(chǎn)的剝奪，違背了馬克思主義關于社會主義的基本原則。
總而言之，在當今社會條件下，土地“漲價歸公”是個似是而非的理論。按其論者所言，土地改變用途后的增值不是農(nóng)民的貢獻，所以農(nóng)民不能分享。按此邏輯，政府的財政收入中也不包括農(nóng)民的貢獻，這顯然不符合實際。再者，我們發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，允許生產(chǎn)要素參與分配，為什么到了農(nóng)民這里又不允許了呢？ 看來，很有必要對這一理論作深刻的反思。
有人認為，征地按市場價補償農(nóng)民，城市建設就搞不了了。事實恐怕未必如此，世界上幾乎所有市場經(jīng)濟國家，征地都是按市場價補償，城市建設有的搞得很好，有的搞得不好，與按市場價補償并無太大關系，而是另有這樣那樣的原因。就我國目前情況而言，城市建設過分依賴賣地收入，改按市場價補償，短期會有一定影響。但必須認識到： 現(xiàn)在這種發(fā)展模式本身就是不可持續(xù)的。改變現(xiàn)行征地辦法，可以形成倒逼機制，促進財政、稅收、投資、金融等方面深化改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變，最終形成健康、可持續(xù)的發(fā)展模式。
2. 關于城市土地屬于國家所有。
這是 1982 年修改憲法所增加的條文，屬于對以往既成事實的認定。前已述及，在計劃經(jīng)濟時期，國家征地是既要地也要人，對完全失地的農(nóng)民，采取改變戶籍、在城里安排工作等措施，體現(xiàn)了人民政府對人民負責的精神。因此，憲法的這一規(guī)定，并沒有導致與農(nóng)民關系的緊張。可以說，當時作這一規(guī)定，基本符合實際。建立起社會主義市場經(jīng)濟體制以后，發(fā)生了根本變化，國家不再作人員安置了，憲法的這一規(guī)定就與被征地農(nóng)民的利益發(fā)生了沖突。近十幾年間，城市飛速擴展，按憲法規(guī)定，擴展到哪里，哪里的土地就應該變?yōu)閲�。這對失地農(nóng)民來說，意味著既不能務農(nóng)，也不能在原本屬于自己的土地上從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而按“漲價歸公”理念給予的補償費，又不足以維持生計。社會矛盾由此產(chǎn)生并激化，就成了必然趨勢。
黨的十七屆三中全會提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”是針對市場經(jīng)濟新的實踐、新的問題作出的新決定。我認為，對憲法和相關法律中城市土地屬于國家所有的條文作必要的修訂，時機已經(jīng)成熟了，應當盡早提上工作日程。在城市范圍內(nèi)，允許各類經(jīng)營性企業(yè)以出讓、出租、入股、聯(lián)營等方式使用集體土地，在政治上不會動搖土地公有的國之根本，有利于鞏固工農(nóng)聯(lián)盟； 在經(jīng)濟上有利于進一步搞活，有利于農(nóng)民順利轉(zhuǎn)變身份，實現(xiàn)真正的城市化，因而是可行的。
注釋。
�、俑鶕�(jù)國土資源部、國家統(tǒng)計局公布的有關數(shù)據(jù)計算。②鄭慧： 《如何看待我國地方政府債務風險》，《中國經(jīng)濟時報》2011 年 7 月 27日。③參見蔣省三、劉守英、李青： 《中國土地政策改革———政策演進與地方實施》，上海三聯(lián)書店，2010 年。④劉守英： 《中國工業(yè)化、城市化與農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局》，國務院發(fā)展研究中心研究報告征求意見稿（ 未發(fā)表） ，2011 年 5 月。⑤參見鄒玉川： 《眼睛向內(nèi)、深度挖潛，全面推進土地集約利用》，在第 10 屆全國政協(xié) 18 次常委會的發(fā)言； 劉守英： 《土地制度改革與經(jīng)濟成長》，國務院發(fā)展研究中心研究報告征求意見稿（ 未發(fā)表） ，2010 年 8 月。⑥陳昆才： 《地方政府融資平臺規(guī)范箭在弦上》，《21 世紀經(jīng)濟報道》2010 年 1 月 21 日。⑦時紅秀： 《地方債的風險有多大？》，《中國經(jīng)濟時報》2010 年 7 月 6日。⑧周其仁： 《增加中國農(nóng)民的家庭財產(chǎn)性收入》，在“2009 中國農(nóng)村金融論壇”的演講，新浪財經(jīng) 2009 年 10 月 28 日，http: / /finance.sina. com. cn / hy /20091028 /11196893787. shtml. ⑨安體富： 《當前世界減稅趨勢與中國稅收趨向》，《經(jīng)濟研究》2002 年第 2 期。⑩《馬克思恩格斯選集》第 2 卷，第 545 頁，人民出版社，1972 年。
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