淺議我國(guó)集體土地征收中存在的問(wèn)題
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隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，有關(guān)集體土地征收引發(fā)的糾紛層出不窮。但由于相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制的滯后和乏力，大量失地農(nóng)民在尋求正常的訴訟救濟(jì)外，更多的是采用信訪、上訪、集體包圍政府，甚至更加激烈和直接的抗?fàn)幨侄巍Ｃ鎸?duì)日趨激烈的沖突和日益嚴(yán)峻的信訪壓力，如何能在這場(chǎng)利益博弈中更好地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，理順和規(guī)范我國(guó)集體土地征收程序，改進(jìn)和完善我國(guó)現(xiàn)行集體土地征收糾紛解決機(jī)制，已經(jīng)成為擺在立法、司法、行政機(jī)關(guān)面前的一個(gè)重大課題。
一、集體土地征收糾紛成因分析
集體土地征收糾紛涉及人數(shù)眾多、社會(huì)影響較大、矛盾復(fù)雜，一旦處理不當(dāng)，極易演變成激烈的沖突，因此在處理時(shí)也更應(yīng)慎重。導(dǎo)致此類糾紛數(shù)量急劇上升的原因是多方面的，其中非常關(guān)鍵的一點(diǎn)在于目前我國(guó)集體土地征收程序缺乏法律規(guī)制，究其原因主要在于以下幾個(gè)方面。
我國(guó)法律對(duì)征收集體土地的前提規(guī)定缺乏有效的審查標(biāo)準(zhǔn)�！稇椃ā贰段餀�(quán)法》《土地管理法》中都僅以“公共利益需要”作為判斷征收合法性的標(biāo)準(zhǔn)，除此之外，法律對(duì)如何界定“公共利益”并無(wú)規(guī)定具體衡量和裁判的標(biāo)準(zhǔn)和程序，在實(shí)踐中就很容易借“公共利益的需要”之名擴(kuò)大到一些非公共利益需要的商業(yè)用地項(xiàng)目，政府可以利用其對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)任意征用土地，再以市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進(jìn)行非公益性建設(shè)，獲取了巨額的利潤(rùn)，這就與因公益而征收土地的目的背道而馳。
有些政府規(guī)避正當(dāng)征收程序，侵害被征收人利益�！读⒎ǚā返�8條第6項(xiàng)規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律。但是《土地管理法實(shí)施條例》第2條第5項(xiàng)的規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國(guó)家所有”.而條例不是狹義的法律，只是國(guó)務(wù)院所制定的法律法規(guī)，因此政府在對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收過(guò)程中，卻援用《土地管理法實(shí)施條例》，明顯屬于適用法律不正確，以此來(lái)逃避自己本應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任，嚴(yán)重侵害了被征收人的合法利益。
集體土地征收補(bǔ)償不合理�，F(xiàn)行法律規(guī)定，在征收耕地過(guò)程中，其補(bǔ)償費(fèi)用的范圍只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。而這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是按照年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算出來(lái)的。但是年產(chǎn)值僅僅反映作為耕地的土地使用性質(zhì)，同一塊土地在不同投資的情況下，因?yàn)榈乩砦恢�、不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)交易等客觀因素的影響，他們的實(shí)際產(chǎn)出是有巨大差別的。而土地使用性質(zhì)的改變可以實(shí)現(xiàn)非常大的增值收益。而這些收益應(yīng)當(dāng)在土地所有者、用地方、政府之間進(jìn)行一個(gè)合理的分配，實(shí)現(xiàn)利益的均衡。遺憾的是，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有考慮這些因素，結(jié)果造成利益的失衡，被征收者成為最大的利益受害者，沒(méi)有彰顯法律的公平理念。
缺乏有效的糾紛解決機(jī)制。行政訴訟作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，在土地征收糾紛過(guò)程中沒(méi)有發(fā)揮積極的作用，未能妥善解決這些糾紛。其原因有很多，其一是我國(guó)現(xiàn)在的法律規(guī)定還存在不足，對(duì)于司法是否能夠介入土地征收糾紛以及何時(shí)介入、怎樣介入等方面還規(guī)定模糊不清。實(shí)踐中一些法院為了減少麻煩，較少受理該類糾紛，即使受理也盡量將審查內(nèi)容集中在程序上，多采取駁回起訴等方式避免對(duì)實(shí)體作出裁判。另外，即使被征地農(nóng)民勝訴，但訴訟已給當(dāng)事人造成巨大訴累，且很可能征收和拆遷也已經(jīng)進(jìn)行完畢，缺乏效益。在此情形下，造成我國(guó)農(nóng)民在土地征收糾紛解決過(guò)程中，較少采取訴訟、行政裁決等公力救濟(jì)，而轉(zhuǎn)向采取信訪、上訪、集體包圍政府，甚至直接的暴力沖突等私力救濟(jì)方式。其次對(duì)征地上訪案件的處理缺乏程序性和合理性制約，造成惡性循環(huán)的怪圈。由于政府作出決策的過(guò)程缺乏監(jiān)督機(jī)制，其所制定的大多數(shù)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往具有不科學(xué)性，存在較大爭(zhēng)議空間，這個(gè)怪圈的形成，極易導(dǎo)致矛盾糾紛的惡化升級(jí)，導(dǎo)致征地補(bǔ)償較低，采用正常途徑，征地補(bǔ)償?shù)貌坏教岣�，而采用上訪等方式反而能夠?qū)崿F(xiàn)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兌付征地補(bǔ)償費(fèi)用的結(jié)果，這樣一來(lái)，就給農(nóng)民一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，造成他們更樂(lè)于采用非正常、甚至激烈手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)農(nóng)村群體事件中，單是因征地補(bǔ)償導(dǎo)致發(fā)生的農(nóng)村群體事件就占據(jù)了65以匕[2l.種種不利因素結(jié)合在一起，導(dǎo)致我國(guó)集體土地征收糾紛進(jìn)入一個(gè)多發(fā)期，面對(duì)這種情況，如何理順和完善集體土地征收保障程序，以及如何建立多元化的集體土地征收糾紛解決機(jī)制，都值得我們進(jìn)行深入的思考。
二、構(gòu)建完善的集體土地征收程序
事實(shí)上，對(duì)于上文敘述的因果顛倒的轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)的行為，國(guó)家國(guó)土資源管理部門曾兩次進(jìn)行糾正，根據(jù)國(guó)土資源管理部門的解釋，農(nóng)民土地被征收過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家的法律規(guī)定，援用狹義的法律來(lái)依法征收，給被征收人合理、合法補(bǔ)償，而狹義的法律只能由國(guó)家最高的權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)來(lái)制定_3].而土地被征收后，會(huì)產(chǎn)生“農(nóng)民轉(zhuǎn)居民”的法律后果。在實(shí)踐中，有些政府為了片面的利益就顛倒這樣的因果關(guān)系，把“農(nóng)民轉(zhuǎn)居民”的法律后果當(dāng)成征收集體土地的原因l4J,試圖逃脫自己應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任。先征地、后利用的程序應(yīng)當(dāng)理順，才能首先在源頭上遏制征地過(guò)程中其他主體與民爭(zhēng)利的情況，確保法律關(guān)系明晰，使征地行為在法治的規(guī)范下進(jìn)行。普遍認(rèn)為，完善的集體土地征收制度應(yīng)符合以下三個(gè)要求：第一要有評(píng)判征收合法性的客觀標(biāo)準(zhǔn)，第二要有相對(duì)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，第三要有有效的權(quán)利救濟(jì)渠道[5].
首先，界定征收合法性的客觀標(biāo)準(zhǔn)。“公共利益”是土地征收權(quán)行使的前提，對(duì)“公共利益”的法律界定是世界性的法律難題，也一直是利益博弈的平衡點(diǎn)，界定范圍過(guò)寬將損害物權(quán)穩(wěn)定與安全秩序，界定過(guò)窄將影響公益事業(yè)的發(fā)展。目前《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第3條中對(duì)公共利益的界定采用了概括式列舉的方式，值得各級(jí)政府在集體土地征收中予以借鑒。同時(shí)在評(píng)判公共利益、征收過(guò)程的環(huán)節(jié)中引入有效的評(píng)判機(jī)制，避免流于形式的聽證等監(jiān)督形式損害農(nóng)民的合法權(quán)益。要從立法上保障被征地人對(duì)公共利益的知情權(quán)。
其次，設(shè)立相對(duì)統(tǒng)一、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。制定科學(xué)、合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是進(jìn)行農(nóng)村征地與拆遷法律制度改革的核心。我們要根據(jù)特定的地價(jià)體系，結(jié)合市場(chǎng)供求關(guān)系、市場(chǎng)價(jià)格來(lái)不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地在征收時(shí)還要充分考慮增加額外的補(bǔ)償，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用及最低生活保障費(fèi)用等。同時(shí)要不斷規(guī)范補(bǔ)償方式，嚴(yán)格補(bǔ)償程序，減少補(bǔ)償款發(fā)放的中間轉(zhuǎn)手環(huán)節(jié)，要確保補(bǔ)償款項(xiàng)能及時(shí)、足額的發(fā)放到被征地人手中，并積極探索補(bǔ)償方式多元化發(fā)展，完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[論文網(wǎng)LunWenData.Com]
最后，完善土地征收權(quán)利救濟(jì)程序，我們應(yīng)當(dāng)建立一整套多層次、快捷、高效的權(quán)利救濟(jì)模式，在被征收人的權(quán)利和合法利益受到侵害的時(shí)候，可以及時(shí)找到有效的行政、司法等解決途徑，避免訴求無(wú)門情況的發(fā)生，同時(shí)也可以避免矛盾的升級(jí)惡化導(dǎo)致悲劇事件的發(fā)生。這集中表現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)建立征收雙方平等協(xié)商的機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)；推行行政聽證制度，建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，采取多項(xiàng)措施解決農(nóng)民生活和生存問(wèn)題；建立公平、公正、可行的征地糾紛裁決制度以及完善的訴訟救濟(jì)途徑等].只有這樣，才能盡早、盡快、更有效地化解在土地征收過(guò)程的糾紛，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的有效救濟(jì)。
三、構(gòu)建集體土地征收糾紛解決機(jī)制
設(shè)立多元化的集體土地征收糾紛解決機(jī)制，將集體土地征收糾紛納入法律控制范疇，需要多方面、多層次的改進(jìn)和配合，絕非易事，但綜觀世界各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)是否符合“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由法院來(lái)審查認(rèn)定，同時(shí)，對(duì)于設(shè)定“征收程序”“征收糾紛解決”,更加離不開法院的介入。作為中立者，法院應(yīng)當(dāng)牢牢約束、監(jiān)督“征收權(quán)”,使土地征收在既定的程序中開展進(jìn)行].具體到我國(guó)，法院在征地糾紛解決機(jī)制中尚未發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。在土地征收過(guò)程中，一旦法院能夠真正介入，依法行政，對(duì)于最大限度地保護(hù)被征收人的利益是大有益處的，同時(shí)還能夠體現(xiàn)出分權(quán)和制衡的立法理念。
�。ㄒ唬⿷�(yīng)當(dāng)擴(kuò)犬土地征收行政案件的受案范圍，保障土地征收利害關(guān)系人的訴權(quán)，使司法審查介入征地過(guò)程。
發(fā)揮法院在界定公共利益上的最終裁決職能，允許法院對(duì)批準(zhǔn)征地的決定進(jìn)行審查。對(duì)于如何界定公共利益的難題，最終的裁判權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予法院，由法院對(duì)征收決定的合法性進(jìn)行司法審查，對(duì)那些具有公共利益互換性質(zhì)或?qū)奚鼈�(gè)人利益、實(shí)現(xiàn)公共利益后結(jié)果價(jià)值大小不好判定的情形，由法院結(jié)合公共利益的層次性作出判斷，這符合國(guó)際慣例，并且司法審查的提前介入，更有利于在矛盾爆發(fā)初期及時(shí)化解行政爭(zhēng)議。
準(zhǔn)許法院對(duì)市、縣人民政府公告征地、補(bǔ)償方案的行為進(jìn)行形式審查。一般人們認(rèn)為，公告行為實(shí)際相當(dāng)于告知，比如公告送達(dá)，即將行政行為的內(nèi)容告知當(dāng)事人，因此不將其作為一個(gè)獨(dú)立的行政行為看待，其不具有可訴性。但是由于《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》中將征用土地方案的公告職責(zé)賦予市、縣人民政府，更多人傾向?qū)⒃摴嫘袨樽鳛楠?dú)立于省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征地行為之外單獨(dú)看待，公告的內(nèi)容、時(shí)間等已經(jīng)涉及被征用土地單位及征地農(nóng)民的知情權(quán)，涉及市、縣政府征用土地的實(shí)施是否符合征用土地方案的監(jiān)督，會(huì)對(duì)被征用者的合法利益產(chǎn)生實(shí)際的影響。畢竟“政府的征用與拆遷決定直接關(guān)系其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處置，本應(yīng)當(dāng)采用更加直接的送達(dá)方式而將公告作為輔助性的方式。即使必須采用公告的方式，則更應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利人的具體情況，而非含混的指向某一地區(qū)，由權(quán)利人去猜測(cè)與辨別自己是否屬于相關(guān)權(quán)利人”_9].因此，該公告行為應(yīng)當(dāng)是可訴的。但同時(shí)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確法院在審查時(shí)應(yīng)當(dāng)采用形式審查標(biāo)準(zhǔn)，主要針對(duì)公告審批手續(xù)、公告主體、方式是否合法，公告內(nèi)容是否同批準(zhǔn)內(nèi)容相一致等進(jìn)行審查。
批準(zhǔn)征地的省級(jí)人民政府對(duì)有爭(zhēng)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然可以做出裁決，但是這些裁決并不是法律所規(guī)定的終局裁決，如果當(dāng)事人不服這些裁決，論文格式就可以按照法律規(guī)定提起相關(guān)的行政訴訟。行政機(jī)關(guān)在土地征收政府信息公開工作中的具體行政行為如果侵犯土地征收利害關(guān)系人的合法權(quán)益，例如對(duì)“兩公告”的內(nèi)容不予公告或偷工減料公告的情況，被征收土地的所有權(quán)或使用權(quán)人，有權(quán)提起行政訴訟，維護(hù)其合法權(quán)益。
�。ǘ┟鞔_集體土地征收糾紛行政訴訟原告主體資格，避免因主體不適格而不能及時(shí)獲得救濟(jì)的情況。
原告資格過(guò)窄不利于更大范圍保護(hù)權(quán)益，而原告資格過(guò)寬則不利于定紛止?fàn)幒蜕鐣?huì)穩(wěn)定。根據(jù)筆者遇到的案件中的情形，當(dāng)村集體由于某些原因不提起行政訴訟時(shí)，部分村民便以自己的名義提起訴訟，法院對(duì)于這種情況往往以應(yīng)當(dāng)由集體組織提起訴訟，村民以自己名義提起訴訟缺乏法律依據(jù)為由裁定駁回起訴。對(duì)于村委會(huì)怠于行使權(quán)力的情況，有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在司法能力允許的情況下適當(dāng)從寬把握，賦予組成村民會(huì)議的多數(shù)集體成員以村集體名義進(jìn)行訴訟的權(quán)利l1.這種思路值得我們?cè)趯?shí)踐中予以考慮和借鑒。
�。ㄈ┘訌�(qiáng)對(duì)土地征收行政案件審理問(wèn)題研究，明確審理范圍，確定司法審查的限度。
目前土地征收行政案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在征收土地決定和征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)于這些爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，同一行政區(qū)域內(nèi)的審判工作者應(yīng)根據(jù)法律、結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，確定較為統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為法院對(duì)征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的審查應(yīng)當(dāng)集中在合法性方面，并充分考慮征用土地的性質(zhì)和用途。例如目前爭(zhēng)議較多的宅基地征收問(wèn)題。農(nóng)民宅基地及其房屋是其重要財(cái)產(chǎn)，對(duì)其進(jìn)行征收補(bǔ)償應(yīng)注意兩種情況：
第一，如果能夠給被征地人重新劃宅基的，則應(yīng)按照其重置房屋的價(jià)格對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償。第二，對(duì)于不能重新規(guī)劃宅基，尤其是在城中村改造的情況下，重新規(guī)劃宅基已經(jīng)完全不可能，則應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)償。實(shí)際上，城中村村民生活成本已經(jīng)與市民相差不大，被征用土地的使用價(jià)值與城市國(guó)有土地也相差不大，因此在補(bǔ)償時(shí)適用城市房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更為合理，對(duì)于屬個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)按照《物權(quán)法》第42條第3款之規(guī)定，為其提供合理面積的安置房或足額補(bǔ)償款。相信《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)后，會(huì)對(duì)此性質(zhì)的補(bǔ)償提供更多借鑒。法院應(yīng)注意把握大方向的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，不宜過(guò)多干涉。
�。ㄋ模┨岣咝姓V訟協(xié)調(diào)機(jī)制的效率，通過(guò)充分協(xié)調(diào)化解征地糾紛。
近年來(lái)，在行政審判實(shí)務(wù)中，行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制悄然興起，通過(guò)學(xué)習(xí)各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，整合各項(xiàng)資源，成立專門的行政協(xié)調(diào)委員會(huì)。行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制是在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下出現(xiàn)的，一個(gè)最重要的原因在于該機(jī)制更有助于實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”,有助于走出司法困境，經(jīng)過(guò)20年的實(shí)踐，我們現(xiàn)行行政訴訟制度的內(nèi)在缺陷已經(jīng)在很大程度上暴露了出來(lái)，例如對(duì)合理性問(wèn)題，法院無(wú)權(quán)干涉；對(duì)規(guī)范性文件形式出現(xiàn)的抽象行政行為，法院無(wú)權(quán)審查；對(duì)合法行政行為導(dǎo)致的利益損失，法院不能判決賠償?shù)取Ｐ姓䥇f(xié)調(diào)機(jī)制的出現(xiàn)有利于較好地彌補(bǔ)這些缺陷。征地糾紛所暴露出來(lái)的問(wèn)題往往是多方面的，要真正解決這些問(wèn)題，需要行政機(jī)關(guān)的參與，法院如果能運(yùn)用有影響力的資源，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)解決征收土地糾紛促成當(dāng)事人達(dá)成合意，實(shí)現(xiàn)合理補(bǔ)償，妥善解決爭(zhēng)議，滿足當(dāng)事人訴求，更容易實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。但切應(yīng)注意，個(gè)案的協(xié)調(diào)也應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持原則的前提下，絕不是無(wú)原則的妥協(xié)，否則會(huì)造成負(fù)面的影響。
農(nóng)民集體土地被征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程中，不能剝奪、侵害農(nóng)民權(quán)益。應(yīng)當(dāng)盡快理順和完善集體土地征收和補(bǔ)償安置程序，從根源上抑制此類糾紛的產(chǎn)生和發(fā)展。雖然現(xiàn)在有許多農(nóng)民采用上訪、信訪的方式來(lái)反映問(wèn)題，有些時(shí)候甚至于采取更為激烈的手段來(lái)試圖解決土地征收，但是我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視，在保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，不應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度安排過(guò)分予以強(qiáng)化，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立多元化的土地征收糾紛解決機(jī)制，暢通訴訟渠道，將權(quán)利的救濟(jì)納入法律渠道，通過(guò)法定途徑真正實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的保障。[論文網(wǎng)]
