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　�。壅�要］ 在中國(guó)實(shí)施金融改革過(guò)程中，政府的主導(dǎo)作用過(guò)大，很多地方政府行為對(duì)金融資源的配置與運(yùn)作產(chǎn)生了很大影響。在系統(tǒng)分析地方政府行為的主要內(nèi)容與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從積極作用和消極作用兩方面分析地方政府行為對(duì)金融發(fā)展的影響，并提出合理劃分中央政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范中央政府與地方政府的關(guān)系；完善法律，健全法制，明確地方政府的職權(quán)范圍，逐步向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變； 轉(zhuǎn)變地方政府行為機(jī)制；推進(jìn)金融體制改革，拓寬地方政府融資渠道；加快投融資體制改革等規(guī)范地方政府行為，促進(jìn)金融健康發(fā)展的對(duì)策建議。

　�。坳P(guān)鍵詞］ 地方政府；政府行為；金融。

　　作為中央政府代理人的地方政府，其各種行為也會(huì)直接或間接地影響金融發(fā)展。金融是一個(gè)廣泛涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法治等基本環(huán)境要素的綜合系統(tǒng)，而不是隔離于社會(huì)之外的獨(dú)立系統(tǒng)。在這些要素中，地方政府行為最具影響力。地方政府可以通過(guò)各種方式對(duì)土地、礦產(chǎn)等要素進(jìn)行價(jià)格控制，同時(shí)控制著對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融活動(dòng)有著絕對(duì)影響力的多種要素，如稅收、收費(fèi)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等。掌握這些要素，事實(shí)上就掌握了對(duì)地方金融資源的配置權(quán)，因?yàn)樵谀壳般y行的抵押物和政治擔(dān)保中，土地、稅收、市場(chǎng)準(zhǔn)入等各種花樣翻新的優(yōu)惠行政政策是最值得信賴(lài)的。在這樣的制度環(huán)境下，地方政府行為對(duì)金融發(fā)展有著巨大的影響。

　　一、地方政府行為的內(nèi)容與特點(diǎn)。

　�。� 一） 地方政府行為的主要內(nèi)容。

　　1. 與中央政府間的博弈行為。

　　分稅制改革后，由于財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，地方政府面臨巨大的財(cái)政壓力，而經(jīng)濟(jì)理性又促使其與中央政府展開(kāi)博弈，形成所謂“上有政策，下有對(duì)策”的格局，促使地方動(dòng)用一切當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行博弈。

　�。� 1） 在財(cái)政分配上與中央討價(jià)還價(jià)，少交稅收或爭(zhēng)取更多的財(cái)政補(bǔ)貼，爭(zhēng)取最大的經(jīng)濟(jì)利益。

　�。� 2） 向中央爭(zhēng)取優(yōu)惠政策。為了爭(zhēng)得國(guó)家在稅收、投資項(xiàng)目審批、吸引外資等方面的政策優(yōu)惠，地方政府會(huì)努力向中央爭(zhēng)取開(kāi)發(fā)區(qū)政策、現(xiàn)行改革或試點(diǎn)政策等。

　　（ 3） 逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。在中央和地方政府間的委托—代理關(guān)系中，地方政府實(shí)際上面對(duì)的是一個(gè)多任務(wù)委托合同。在中國(guó)的政績(jī)考核體系中，地方的GDP、稅收增長(zhǎng)率、就業(yè)率等多種指標(biāo)是最主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。為獲得更好的政績(jī)考核評(píng)價(jià)，地方政府有足夠的動(dòng)力向中央政府傳遞有利于政績(jī)考核的信息，隱藏不利于政績(jī)考核的信息。

　　2. 與其他地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)行為。

　�。� 1） 為了吸引國(guó)內(nèi)外投資，地方政府競(jìng)相出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

　�。� 2） 改善地方投資環(huán)境，增加地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共物品的供給。

　　（ 3） 對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪。由于在我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展過(guò)程中，金融資源都集中在中央政府，為了爭(zhēng)取更多的金融資源，地方政府必然惡性競(jìng)爭(zhēng)。

　　（ 4） 地方保護(hù)主義盛行。為了本地方的利益，一些地方政府會(huì)采取各種保護(hù)行為，如設(shè)置行政壁壘、進(jìn)行地區(qū)封鎖、強(qiáng)制交易歧視性待遇等，去割裂市場(chǎng)、          限制公平競(jìng)爭(zhēng)、破壞市場(chǎng)秩序和金融環(huán)境。

　　3. 地方政府對(duì)微觀主體的干預(yù)行為。

　�。� 1） 通過(guò)各種手段支持地方企業(yè)，幫助企業(yè)做大做強(qiáng)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的增長(zhǎng)。

　�。� 2） 干預(yù)企業(yè)的重組活動(dòng)，主導(dǎo)企業(yè)的兼并、破產(chǎn)、聯(lián)合、合作和合并等重組行為。

　　（ 3） 為了改善地方基礎(chǔ)設(shè)施狀況，和其他地方進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，地方政府會(huì)對(duì)銀行貸款進(jìn)行干預(yù)，引導(dǎo)銀行貸款為公共物品融資。

　�。� 二） 地方政府行為的特點(diǎn)。

　　1. 地方政府行為的本位化。即地方政府大多從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)或社會(huì)利益出發(fā)施政，而一般很少顧及其他地方政府和國(guó)家的需要，也即所謂地方主義或本位主義。

　　2. 地方政府行為的短期化。在現(xiàn)行的政績(jī)考核體系下，為了在任職期間有好的考核結(jié)果，地方官員一般都熱衷于數(shù)量、速度攀比，熱衷上馬短、平、快項(xiàng)目。

　　3. 地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為行政化。項(xiàng)目審批、許可證發(fā)放、信貸配給、上市公司審批等行政手段仍然是政府調(diào)控的主要方式。

　　4. 地方政府行為企業(yè)化。即政府越位直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，成為企業(yè)的管理者。

　　5. 地方政府的政策依賴(lài)性。所有的地區(qū)都希望向中央爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策，把發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的希望寄托于中央政策上。

　　二、地方政府行為對(duì)金融發(fā)展的影響。

　　（ 一） 積極影響。

　　1. 增加公共物品供給，尤其是提高基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量，改善地區(qū)投資的硬環(huán)境。如通過(guò)增加道路的數(shù)量、提高道路的等級(jí)，可以縮短地區(qū)之間的來(lái)往時(shí)間，有利于加強(qiáng)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系； 增加通訊設(shè)施供給，同樣可以降低投資成本。

　　2. 提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，改善地區(qū)投資軟環(huán)境。資本周轉(zhuǎn)速度的快慢、資本回報(bào)率的高低，直接受到地方政府公共服務(wù)質(zhì)量、融資方便程度、信息與技術(shù)服務(wù)水平等因素的影響。

　　（ 二） 消極影響。

　　1. 直接影響。

　　（ 1） 對(duì)信貸資金配置的干涉。經(jīng)過(guò)近些年的改革，銀行已經(jīng)可以根據(jù)市場(chǎng)需求自主決定信貸資金的投放，金融機(jī)構(gòu)信貸的支持對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也做出了很大的貢獻(xiàn)，雖然地方政府影響銀行貸款投向的能力弱化了，但并沒(méi)有消除。

　�。� 2） 政府力挺本地企業(yè)上市融資。在地方政府的操縱下，一些企業(yè)利用虛假驗(yàn)資等手段取得上市資格。

　�。� 3） 在地方信用體系建設(shè)過(guò)程中政府存在著不恰當(dāng)行為。作為信用體系的建設(shè)主體，地方政府本應(yīng)積極建設(shè)本地的信用體系，但是很多時(shí)候地方政府又會(huì)不自覺(jué)地破壞地方信用體系。

　�。� 4） 為了控制金融資源，地方政府往往熱衷于建設(shè)地方金融機(jī)構(gòu)。

　　2. 間接影響。

　�。� 1） 地方政府的投資沖動(dòng)會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速健康發(fā)展是金融平穩(wěn)快速健康發(fā)展的前提，如果經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大的波動(dòng)，金融生態(tài)也必然跟著惡化。

　�。� 2） 地方政府投資沖動(dòng)導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。為了追逐高GDP，地方政府往往會(huì)重復(fù)建設(shè)，造成特定產(chǎn)品的產(chǎn)能過(guò)剩，市場(chǎng)無(wú)法消化。

　�。� 3） 對(duì)于一些對(duì)地方政績(jī)貢獻(xiàn)大的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，地方政府往往大力扶持，這可能導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的大起大落，在現(xiàn)在的融資結(jié)構(gòu)條件下，銀行很少能全身而退。

　　（ 4） 政府行為邊界不清晰扭曲了金融企業(yè)的預(yù)期，進(jìn)而異化了金融機(jī)構(gòu)的行為。

　�。� 5） 對(duì)金融資源的低效率運(yùn)用。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中地方政府起主導(dǎo)作用，地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的特征之一是資源、資金的粗放式運(yùn)用。而地方政府主導(dǎo)使金融資源更多地流向政府規(guī)劃的項(xiàng)目中，這不可避免地導(dǎo)致金融資源的低效率運(yùn)用。

　　三、規(guī)范地方政府行為，促進(jìn)金融健康發(fā)展。

　　（ 一） 合理劃分中央政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范中央政府與地方政府的關(guān)系。

　　在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分清晰，政府之間的財(cái)政收支矛盾少，稅款的使用效率較高。

　　可見(jiàn)，清楚界定政府之間的事權(quán)是處理好中央與地方關(guān)系的初始環(huán)節(jié)。因此，首先，通過(guò)立法明確界定中央政府和地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，增強(qiáng)財(cái)政制度的穩(wěn)定性，避免上下級(jí)政府之間的利益之爭(zhēng)。其次，適度下放地方稅收立法權(quán)。第三，逐步落實(shí)地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，并保證各級(jí)政府履行事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)作支撐。

　�。� 二） 完善法律、健全法制，明確地方政府的職權(quán)范圍，逐步向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。

　　法律的完善、法制的健全，是明確各級(jí)地方政府職權(quán)范圍的制度保障，有利于政府從管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。由于改革開(kāi)放后地方政府承擔(dān)的事項(xiàng)和支出大幅度增加，正常的稅收收入無(wú)法滿(mǎn)足日益增加的支出需要，所以地方政府都熱衷于追求金融資源。而地方政府支出增長(zhǎng)過(guò)快的根源則在于市場(chǎng)化改革不徹底，政府承擔(dān)了一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下本來(lái)不該由政府承擔(dān)的事項(xiàng)，這表現(xiàn)在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的越位，由此導(dǎo)致投資支出比重過(guò)大。加快政府職能改革的步伐，要明確政府與市場(chǎng)的邊界。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要政府的干預(yù)和調(diào)控，但政府干預(yù)和調(diào)控的目的在于克服市場(chǎng)失靈。因此，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，逐步向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，是轉(zhuǎn)變地方政府職能的關(guān)鍵。

　�。� 三） 轉(zhuǎn)變地方政府行為機(jī)制。

　　轉(zhuǎn)變地方政府行為機(jī)制，包括調(diào)整地方政府行為的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)地方政府行為的約束機(jī)制，完善各級(jí)政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，建立激勵(lì)相容的官員績(jī)效考核制度。官員的績(jī)效考核應(yīng)該考慮以下因素： 一是地方的歷史情況和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展； 二是建立一個(gè)綜合的官員考核指標(biāo)體系，而不僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。其次，加強(qiáng)地方政府行為的約束機(jī)制。一是完善我國(guó)的行政法律體系，加強(qiáng)法律對(duì)地方政府行為的約束力。二是完善我國(guó)地方政府官員的任命體制。要引進(jìn)對(duì)官員的直接和間接評(píng)議機(jī)制，黨員先進(jìn)性教育、官員末位淘汰制等都是防范官員道德風(fēng)險(xiǎn)的十分有效的直接約束措施。

　�。� 四） 推進(jìn)金融體制改革，拓寬地方政府融資渠道。

　　首先，要推進(jìn)金融體制改革。一是要建立存款保險(xiǎn)制度，改變目前國(guó)家承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的隱含擔(dān)保制度； 二是要加強(qiáng)對(duì)銀行體系的監(jiān)管。其次，拓寬地方政府融資渠道。地方政府主要采用以下幾種方法： 一是批地引資； 二是通過(guò)國(guó)有企業(yè)過(guò)國(guó)有控股上市公司的產(chǎn)權(quán)重組獲得部分資金； 三是向銀行貸款； 四是引進(jìn)外資； 五是強(qiáng)制集資。

　　但是這幾種方法都不能從根本上解決資金不足的矛盾，地方政府急需開(kāi)辟新的融資渠道。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家市政債券融資等地方政府的融資經(jīng)驗(yàn)，著手修改《預(yù)算法》，逐步放開(kāi)地方政府發(fā)行政府債券的政策限制，為地方政府平衡收支提供正常的融資渠道。

　�。� 五） 加快投融資體制改革。

　　要實(shí)現(xiàn)地方政府行為的根本調(diào)整，必須進(jìn)行投融資體制改革。雖然投融資體制改革任務(wù)復(fù)雜艱巨，但卻有利于規(guī)范地方政府投資行為、減少地方政府對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪、提高金融資源利用效率。根據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則對(duì)投融資體制進(jìn)行改革，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，確立企業(yè)的投資主體地位，約束地方政府的投資行為，建立起企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審核、政府宏觀調(diào)控有力、方式多樣的新型投融資體制。

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