芻議空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)———以山西省為例
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空間規(guī)劃是指公共部門通過設(shè)定空間發(fā)展框架和原則來影響未來活動(dòng)空間布局的管理方案[1],它已成為政府促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展必不可少的公共管理工具和指導(dǎo)區(qū)域整合、協(xié)調(diào)發(fā)展重要的手段[2,3].20世紀(jì)80年代末以來，隨著對空間規(guī)劃作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等政策的地理表達(dá)功能的認(rèn)知和“新區(qū)域主義”理論的發(fā)展，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略更加關(guān)注區(qū)域的整體性發(fā)展，空間發(fā)展規(guī)劃更注重空間發(fā)展的整體性與協(xié)調(diào)性，各種規(guī)劃開始走向逐步整合，形成一個(gè)整合、協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略性公共管理體系[2].如德國已形成涵蓋國家、區(qū)域、城市等空間層面的整體性和綜合性的規(guī)劃體系；英國的空間規(guī)劃已成為包含政策整合、戰(zhàn)略治理等內(nèi)容的綜合進(jìn)程[4,5].空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)與整合成為西方國家規(guī)劃體系革新與完善的核心工作。
我國的空間規(guī)劃體系形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期[6],經(jīng)過多年實(shí)踐探索與調(diào)整，逐步構(gòu)建起包括國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等的空間規(guī)劃體系，在優(yōu)化開發(fā)格局、合理配置資源、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重大作用[7].但是，各類規(guī)劃編制分別由不同部門主導(dǎo)，由于缺乏部門之間、規(guī)劃之間有效的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制，空間規(guī)劃存在規(guī)劃體系紊亂、規(guī)劃功能不清、總體協(xié)調(diào)與局部沖突現(xiàn)象并存等突出問題，如何建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)與融合是政府、學(xué)者近年來關(guān)注的問題[8],需要把完善區(qū)域規(guī)劃的形成機(jī)制，作為加快行政管理體制改革、規(guī)范政府行政行為的一項(xiàng)重點(diǎn)工作抓好[9].
黨的“十八大”報(bào)告提出要加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。2011年我國城鎮(zhèn)化率超過50%,已進(jìn)入新的“城市時(shí)代”,在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，創(chuàng)新空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)機(jī)制，探索建立協(xié)調(diào)銜接、科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系和“多規(guī)合一”的有效途徑，對于發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引領(lǐng)和龍頭作用，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局具有重要意義。推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“五規(guī)合一”,構(gòu)建新型的空間規(guī)劃體系也是山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革的重要任務(wù)和推進(jìn)以“一核一圈三群”為主體，協(xié)調(diào)發(fā)展的省域新型城鎮(zhèn)體系的重要工作。為此，有必要在梳理我國空間規(guī)劃問題、實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，以山西省為例，來探討省域空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)的框架、路徑與方法。
一、空間規(guī)劃體系協(xié)調(diào)面臨的主要問題
我國的空間規(guī)劃開始于1960年代的農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作，1980年代以后，逐漸確立了以區(qū)域開發(fā)規(guī)劃（包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)部分）、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃（城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃）三大規(guī)劃為核心的空間規(guī)劃系統(tǒng)。目前，空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出依據(jù)行政體系設(shè)置的并行體系特點(diǎn)，大體上分為四類：一是發(fā)展與改革委員會(huì)系統(tǒng)主導(dǎo)編制的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)主導(dǎo)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃；三是國土資源系統(tǒng)主導(dǎo)編制的土地利用總體規(guī)劃；四是環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)主導(dǎo)編制的生態(tài)功能區(qū)劃[10].產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，如農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)振興規(guī)劃等也有涉及產(chǎn)業(yè)布局的內(nèi)容，但多數(shù)難以落實(shí)到具體的用地規(guī)模和位置。從協(xié)調(diào)角度來看，各種空間規(guī)劃存在法律授權(quán)、行政部門分割、規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、重點(diǎn)和管理方式等方面的差異，給規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接造成了一定困難。
1.規(guī)劃法律依據(jù)不同，缺乏主導(dǎo)性的空間規(guī)劃。
各規(guī)劃的職能決定法律地位的差異，法律地位反過來影響規(guī)劃的實(shí)施效能。從法律依據(jù)來看，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)是憲法，法律地位高于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃依據(jù)分別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》；主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等依據(jù)是國務(wù)院行政規(guī)章，理論上法律地位較低。從實(shí)踐層面來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年，但國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限通常為五年，以五年期限的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃來指導(dǎo)二十年甚至更長期限的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，顯然難以具有現(xiàn)實(shí)操作性。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域規(guī)劃編制，做好專項(xiàng)規(guī)劃、重大項(xiàng)目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。”而在法律依據(jù)方面，主體功能區(qū)規(guī)劃法律地位又低于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。
國外空間規(guī)劃體系多以單一體系為主，即一個(gè)行政層級往往以一個(gè)主導(dǎo)的空間規(guī)劃來指導(dǎo)全區(qū)域的空間發(fā)展策略。而我國目前的空間規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)督主要是部門來承擔(dān)的，由于規(guī)劃法律依據(jù)不同、規(guī)劃審批權(quán)限、規(guī)劃控制和引導(dǎo)的著力點(diǎn)不同，在同一區(qū)域?qū)用�，缺乏具有法定意義的起主導(dǎo)作用的空間規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃之間的脫節(jié)，甚至相互抵觸。
2.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)路線不一致，缺乏規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。
不同類型空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，實(shí)際工作中會(huì)遇到編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計(jì)口徑、分類標(biāo)準(zhǔn)、編制內(nèi)容、編制技術(shù)路線等技術(shù)性操作層面的問題。如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之間，矛盾主要表現(xiàn)為：第一，規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致；第二，規(guī)劃編制采用的用地分類體系和標(biāo)準(zhǔn)不一致；第三，規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)不同，技術(shù)方法不同。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基本思路是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，采用以地區(qū)發(fā)展需求為主導(dǎo)的方法，從安排用地的角度看，更側(cè)重于“以需定供”,遵循自下而上的技術(shù)路線。土地利用總體規(guī)劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設(shè)用地規(guī)模，反映的是自上而下的調(diào)控意圖。規(guī)劃理念和編制程序的差異，使得規(guī)劃在用地規(guī)模、空間安排方面更加難以做到協(xié)調(diào)與銜接[11].
3.規(guī)劃編制時(shí)間和期限不一致，缺乏規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制。
在規(guī)劃期限方面，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院確定，具體由國家土地行政主管部門對各級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期、基期數(shù)據(jù)及規(guī)劃期限做出安排。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，其規(guī)劃期限一般由負(fù)責(zé)組織編制規(guī)劃的政府根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展情況、發(fā)展趨勢等報(bào)經(jīng)上級政府同意后確定。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃期限以“五年”為基準(zhǔn)，滾動(dòng)編制。主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃為近年新出現(xiàn)的空間規(guī)劃，在編制時(shí)間和期限方面與前兩者的協(xié)調(diào)也缺乏明確規(guī)定。由于各種規(guī)劃編制時(shí)間不同，造成規(guī)劃基期、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及規(guī)劃期限等的不同[8],難以在實(shí)際實(shí)施中進(jìn)行協(xié)調(diào)與銜接。
4.審批和實(shí)施制度自成體系，尚未形成銜接順暢的管理工作制度。
城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)行分級審批制度，從直轄市到建制鎮(zhèn)，相應(yīng)的總體規(guī)劃審批也由國務(wù)院一直到縣級人民政府，均擁有規(guī)劃審批權(quán)。土地利用總體規(guī)劃則規(guī)定了十分嚴(yán)格的審批制度，只有國務(wù)院和省級人民政府能夠?qū)徟恋乩每傮w規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)所設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。論文格式國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由同級人代會(huì)審議通過，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等由同級人民政府審批，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃控制較弱。不同規(guī)劃的審批和監(jiān)管層次，依據(jù)規(guī)劃的作用地位和行政效力而有所不同，審批和實(shí)施制度自成體系，導(dǎo)致上下級規(guī)劃之間層次不清和不同規(guī)劃之間的矛盾。
二、空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)的實(shí)踐探索
為適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢，強(qiáng)化規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)和控制作用，近年來，我國各地區(qū)積極探索規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新機(jī)制，加快推進(jìn)規(guī)劃理念、規(guī)劃重點(diǎn)、規(guī)劃方法、規(guī)劃實(shí)施等方面的改革，不斷完善城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。根據(jù)實(shí)踐探索的特點(diǎn)，結(jié)合已有的研究[11-14],概括為三種模式：
1.以行政機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整推動(dòng)規(guī)劃整合模式。
上海、天津、武漢、深圳等大城市，通過規(guī)劃和國土部門整合建立“規(guī)劃與國土資源管理局”的規(guī)劃管理體制改革，推進(jìn)以城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”為主導(dǎo)的規(guī)劃協(xié)調(diào)。例如，2008年，深圳規(guī)劃和土地管理部門合并成立規(guī)劃國土委員會(huì)，將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)一由總體規(guī)劃處負(fù)責(zé)，“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的力度大大提高，目前深圳“兩規(guī)”在建設(shè)用地規(guī)模范圍、基本農(nóng)田保護(hù)等約束性指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了充分協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。其經(jīng)驗(yàn)是：第一，近期建設(shè)規(guī)劃成為“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”銜接的重要抓手，積極推動(dòng)由近期建設(shè)規(guī)劃和“五年規(guī)劃”構(gòu)成的綜合協(xié)調(diào)各項(xiàng)城市建設(shè)行為的“雙平臺”建設(shè)。第二，為了進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)劃協(xié)調(diào)與有效實(shí)施，強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃的編制，不僅使其已經(jīng)成為推動(dòng)“城規(guī)”實(shí)施的有效手段，還是實(shí)現(xiàn)“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”對接與協(xié)調(diào)的重要途徑。
2.以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)模式。
廣州、成都、浙江等，以城鄉(xiāng)空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，推進(jìn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。廣州市通過編制和實(shí)施《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃2010-2020年》，率先探索以戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，來協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，促成“三規(guī)合一”,重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“一張圖、四條線、六統(tǒng)一”,即建立城市規(guī)劃建設(shè)“一張圖”,統(tǒng)籌劃定生態(tài)、基本農(nóng)田保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍“四條控制線”,實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局、土地開發(fā)強(qiáng)度等“六統(tǒng)一”.成都市以全域成都規(guī)劃為總架構(gòu)，一張圖統(tǒng)領(lǐng)全局，堅(jiān)持“六大統(tǒng)一”原則（空間統(tǒng)一謀劃、資源統(tǒng)一配置、政策統(tǒng)一制定、管理統(tǒng)一架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一設(shè)立、生態(tài)統(tǒng)一保育），實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃對城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)領(lǐng)，確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在各區(qū)域和各領(lǐng)域整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。浙江省通過編制市（縣）域總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”,并將其作為各項(xiàng)銜接的基本平臺。按照“分段銜接、側(cè)重近期、總量平衡、留有余地”的原則，以五年為一個(gè)時(shí)段開展規(guī)劃間的協(xié)調(diào)工作。
3.以重慶市、太原市為代表的“四規(guī)疊合”協(xié)調(diào)模式。
2007年，重慶市被定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。以此為契機(jī)，將區(qū)（縣）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點(diǎn)作為規(guī)劃編制體系改革的重要環(huán)節(jié)。2009年，重慶市發(fā)展與改革委員會(huì)主導(dǎo)編制經(jīng)濟(jì)、城市、土地、環(huán)境保護(hù)“四規(guī)疊合”實(shí)施方案，在總體上不改變現(xiàn)有四大規(guī)劃的編制方式和程序的基礎(chǔ)上，按照“功能定位導(dǎo)向、相互銜接編制、要素協(xié)調(diào)一致、綜合集成實(shí)施”的原則，探索規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)的實(shí)施機(jī)制。
太原市結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃，在山西省率先推進(jìn)城市、經(jīng)濟(jì)、土地、環(huán)境保護(hù)“四規(guī)合一”探索，在中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍等方面土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃進(jìn)行銜接，并且同步開展規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)，做到了與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一。
三、完善空間規(guī)劃體系的基本思路與框架
建立和完善空間規(guī)劃體系，核心是將目前多部門主導(dǎo)的，涉及空間開發(fā)與利用的各種規(guī)劃進(jìn)行整合，合理界定各種空間規(guī)劃的功能定位和規(guī)劃內(nèi)容，進(jìn)一步理順現(xiàn)有空間規(guī)劃之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互關(guān)系[15].針對山西省各類空間規(guī)劃編制現(xiàn)狀，立足現(xiàn)有“多規(guī)并存”的規(guī)劃編制體系，完善空間規(guī)劃的基本思路是，遵循“強(qiáng)化龍頭，橫向協(xié)調(diào)；完善層次，縱向指導(dǎo)”路徑，改變現(xiàn)有空間規(guī)劃“群龍無首”的局面，確立國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要的指導(dǎo)地位，明確主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)地位和市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的龍頭地位，理清規(guī)劃體系的功能分工，抓緊編制實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，做好相關(guān)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，試點(diǎn)開展市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，注重研究編制重點(diǎn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，加快形成全域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能清晰、橫向協(xié)調(diào)、上下銜接的空間規(guī)劃體系。
1.省域?qū)用妫航⒁試窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃體系。
編制和實(shí)施“主體功能區(qū)規(guī)劃”,是推動(dòng)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要手段。“十八大”報(bào)告中提出，要加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域規(guī)劃編制，做好專項(xiàng)規(guī)劃、重大項(xiàng)目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。”因此，在省域?qū)用嬉涌焯剿鹘⒁試窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)銜接的省域空間規(guī)劃體系。
突出國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要的戰(zhàn)略導(dǎo)向，切實(shí)增強(qiáng)戰(zhàn)略性和宏觀性，突出指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略任務(wù)、空間布局和重大舉措。改變規(guī)劃內(nèi)容無所不包、涉及領(lǐng)域過寬的狀況，減少由市場機(jī)制發(fā)揮作用領(lǐng)域的內(nèi)容，進(jìn)一步充實(shí)政府履行公共職責(zé)的內(nèi)容。突出主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性地位，加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展；科學(xué)界定規(guī)劃編制領(lǐng)域，理清規(guī)劃體系的功能分工，推進(jìn)相關(guān)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。[論文網(wǎng)LunWenData.Com]
切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃編制，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以跨行政區(qū)的特定區(qū)域?yàn)閷ο缶幹频膮^(qū)域規(guī)劃已成為規(guī)劃體系的重要組成部分。要按照主體功能區(qū)確定的功能分區(qū)，加強(qiáng)都市圈、城鎮(zhèn)群等需統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)、重點(diǎn)農(nóng)業(yè)區(qū)等限制開發(fā)地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃工作，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃在相應(yīng)特定區(qū)域的指導(dǎo)性、統(tǒng)籌性和約束性，增強(qiáng)編制工作中部門、地區(qū)之間的銜接和協(xié)調(diào)，發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。進(jìn)一步明確專項(xiàng)規(guī)劃定位，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、有所為有所不為，合理界定規(guī)劃范圍與內(nèi)容，切實(shí)改變目前專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量過多、內(nèi)容空泛的狀況，努力增強(qiáng)針對性和操作性，使之成為本領(lǐng)域落實(shí)宏觀調(diào)控措施、審批項(xiàng)目和安排投資的依據(jù)。
2.市縣域?qū)用妫航⒁試窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，以市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主導(dǎo)的空間規(guī)劃體系。
市、縣域?qū)用妫?guī)劃的空間面積比較小，自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均質(zhì)性比較強(qiáng)，各規(guī)劃的地域重疊、內(nèi)容重疊相當(dāng)嚴(yán)重。適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，應(yīng)將市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點(diǎn)作為空間規(guī)劃編制體系改革的重要環(huán)節(jié)，以構(gòu)建城鄉(xiāng)空間全覆蓋、各類規(guī)劃全銜接、專業(yè)部門全協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為平臺，以建立城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管治制度為目標(biāo)，推進(jìn)各類專項(xiàng)規(guī)劃相互銜接，著力健全和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
借鑒重慶市、廣州市、成都市、浙江省等通過編制縣市域總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”的經(jīng)驗(yàn)，突出市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和空間資源配置中的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，在開展市、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基礎(chǔ)上，加快市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制與實(shí)施的試點(diǎn)工作。以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)，加快形成“中心城市-縣城-中心鎮(zhèn)-中心村-特色村”一體化的城鄉(xiāng)體系，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)休閑設(shè)施，著力打造市縣域城鄉(xiāng)全覆蓋，集約、高效、可持續(xù)的空間格局，探索新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)下，重點(diǎn)在宏觀調(diào)控目標(biāo)、區(qū)域發(fā)展方向、重要資源開發(fā)、重要空間保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等空間布局方面，做好各類規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，切實(shí)避免規(guī)劃內(nèi)容自相矛盾。
3.城市層面：建立以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，城市總體規(guī)劃為主導(dǎo)的規(guī)劃體系。
以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，堅(jiān)持城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等“多規(guī)融合”的原則，科學(xué)開展城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編，加強(qiáng)城鎮(zhèn)近期規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制，形成以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，近期建設(shè)規(guī)劃為重點(diǎn)，詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，各類專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的規(guī)劃編制體系。按照城鎮(zhèn)“擴(kuò)容提質(zhì)”和產(chǎn)城一體發(fā)展的要求，將各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，使城鎮(zhèn)新區(qū)成為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。
依據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，加快編制城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供法定依據(jù)。同時(shí)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)專項(xiàng)規(guī)劃編制，做好廣場、大型公共服務(wù)設(shè)施、重要交通設(shè)施和主干道兩側(cè)等重要地段的城市設(shè)計(jì)。
四、空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新對策與行動(dòng)
1.完善規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃內(nèi)容、信息平臺“四個(gè)對接”.
建立城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)容在空間上得到落實(shí)、空間規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中得到體現(xiàn)的基礎(chǔ)。需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地“一張圖”為平臺，按照定位清晰、功能互補(bǔ)，突出重點(diǎn)、側(cè)重空間，建立平臺、統(tǒng)一信息的思路，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接工作，保證發(fā)展“目標(biāo)”、國土“指標(biāo)”、規(guī)劃“坐標(biāo)”、生態(tài)“底圖”的相互銜接。主要行動(dòng)包括：
第一，科學(xué)界定各種規(guī)劃功能分工，加強(qiáng)各類規(guī)劃編制內(nèi)容的創(chuàng)新。按照國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃定目標(biāo)，主體功能區(qū)規(guī)劃定政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃定布局，土地利用總體規(guī)劃定指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃定底圖的分工模式，加強(qiáng)各類規(guī)劃編制內(nèi)容的創(chuàng)新，突出規(guī)劃重點(diǎn)，減少重復(fù)編制、內(nèi)容交叉。重點(diǎn)加強(qiáng)各規(guī)劃之間人口、經(jīng)濟(jì)與用地規(guī)模，城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)用地布局，重要空間資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)和建設(shè)時(shí)序安排。
第二，建設(shè)以“一張圖”為基礎(chǔ)的省、市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃空間信息平臺。利用第二次全國土地調(diào)查成果及年度地籍變更成果，推進(jìn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”建設(shè)，以“一張圖”為基礎(chǔ)，建設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃共同的地理空間信息平臺和管理系統(tǒng)，為規(guī)劃編制、實(shí)施、管理提供技術(shù)支持，促進(jìn)各相關(guān)部門的信息互通、資源共享，促進(jìn)各類規(guī)劃的“無縫銜接”.
第三，完善規(guī)劃協(xié)調(diào)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系。制定與頒布《山西省“五規(guī)合一”指導(dǎo)意見》；完善國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等協(xié)調(diào)、銜接的地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
2.完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，建立近期規(guī)劃（五年規(guī)劃）和年度實(shí)施計(jì)劃制度。
發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要的統(tǒng)領(lǐng)作用，以五年為一個(gè)周期，滾動(dòng)編制城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，調(diào)整土地利用規(guī)劃，形成以近期規(guī)劃為抓手的規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，既可保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容在空間上得到落實(shí)，又能使城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地保護(hù)和開發(fā)利用規(guī)劃做到協(xié)調(diào)銜接。應(yīng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，與政府任期目標(biāo)相結(jié)合，滾動(dòng)編制五年期的城鄉(xiāng)近期建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上制定國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃和土地利用年度計(jì)劃，建立規(guī)劃實(shí)施銜接機(jī)制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五規(guī)”協(xié)調(diào)銜接工作。結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃評估，同步制定各規(guī)劃“十二五”后三年行動(dòng)綱要，重點(diǎn)抓好“五規(guī)”在發(fā)展目標(biāo)及指標(biāo)體系、人口與用地規(guī)模、建設(shè)用地范圍、建設(shè)用地與產(chǎn)業(yè)布局、重要空間資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)調(diào)與銜接工作。
第二，與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃同步，開展城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃、土地利用近期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃等與“十三五”規(guī)劃綱要相適應(yīng)的近期規(guī)劃修編工作。
第三，編制城鎮(zhèn)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃，將近期建設(shè)規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)和國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃加以更具體的落實(shí)。強(qiáng)化各項(xiàng)規(guī)劃年度計(jì)劃的協(xié)調(diào)銜接，為政府協(xié)調(diào)各類建設(shè)項(xiàng)目、安排年度公共財(cái)政、調(diào)控年度土地投放提供支持。
3.健全規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機(jī)制，形成職責(zé)明晰、分工有序、銜接順暢規(guī)劃協(xié)調(diào)管理工作制度。
按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全域覆蓋，多規(guī)融合的要求，加快推進(jìn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)改革和管理機(jī)制創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度，健全規(guī)劃決策機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃編制的部門聯(lián)動(dòng)，逐步推進(jìn)大中城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)改革，探索建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)，建立全覆蓋的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管體系。主要行動(dòng)包括：
第一，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度。健全省、市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度，修改完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)工作章程》，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)在規(guī)劃協(xié)同編制、聯(lián)合審查、成果匯交等方面的職能，建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)審議、論證制度和工作規(guī)則，保障各層次、各部門規(guī)劃的有效銜接。先行先試，積極探索發(fā)展與改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃等規(guī)劃管理部門的機(jī)構(gòu)改革，逐步建立實(shí)體性城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)。
第二，健全部門聯(lián)席會(huì)議制度和規(guī)劃專家論證制度。制定和頒布“山西省重大規(guī)劃協(xié)調(diào)會(huì)議制度實(shí)施辦法”,建立重大規(guī)劃協(xié)調(diào)會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決各類規(guī)劃編制、論證、實(shí)施過程中遇到的重大問題。
第三，逐步推進(jìn)大中城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)改革。借鑒上海、天津、深圳、武漢、沈陽等城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與土地管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合的規(guī)劃管理體制改革經(jīng)驗(yàn)，在大中城市推進(jìn)城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要職能部門的整合改革，逐步建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。
第四，建立建設(shè)項(xiàng)目審批的部門協(xié)同機(jī)制。以統(tǒng)一的信息聯(lián)動(dòng)平臺為技術(shù)支撐，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目審批發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門的業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，加快建立發(fā)改、規(guī)劃和國土部門業(yè)務(wù)綜合受理和“一站式服務(wù)”。[論文網(wǎng)]
