關于法治政府指標體系建設的理論探索
�。壅� 要］ 法治政府指標體系，是目前地方政府為推進法治政府建設目標而選取的實踐 “抓手”。本文從歷史發(fā)展脈絡的梳理、法治政府基本要求與法治政府指標體系的關系、法治政府建設量化的理論依據、以及法治政府指標體系建設應當處理好的基本關系等方面，進行了理論上的分析研究，思考和探索了法治政府指標體系的理論基礎。
［關鍵詞］ 法治政府; 指標體系; 基礎理論.
以 2004 年國務院頒布的 《全面推進依法行政實施綱要》 ( 以下簡稱 “綱要”) 為契機，為落實 《綱要》中所提出的建設法治政府的目標，各地開始探索通過制定和實施法治政府指標體系作為措施和途徑來具體推進建設法治政府目標的實現。因此，厘清法治政府指標體系建設中的理論問題，有助于推進法治政府建設的進程。
一、法治政府指標體系的產生背景及建設實踐.
( 一) 法治政府指標體系產生的歷史背景.
法治政府指標體系是落實和推進法治政府建設的產物，而我國法治政府的建設過程是與民主法治的發(fā)展歷程相伴隨的，主要經歷了以下幾個過程:
1. 起步階段: 從依政策辦事到依法律辦事改革開放以前，我國的行政管理基本上以人治為主，行政機關主要是依政策辦事，依領導人的指示、命令辦事。經過 “文革”的十年浩劫，法律虛無主義的危害已被深刻認識，中國社會迫切需要建立健全民主法制。1978 年召開的黨的十一屆三中全會，撥亂反正，在全會公報中指出: “為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威性，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。這 “有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的十六字方針，重新確立了法律在社會治理中的最高地位，至此，我國的法制建設才開始真正進入了新紀元。1982 年 《中華人民共和國憲法》第 5 條第 1款規(guī)定: “國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”，并在憲法層面規(guī)定了一切國家機關，包括國家行政機關都必須在法律范圍內活動，任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權。1984 年，黨中央提出了“從依政策辦事，逐步轉變?yōu)榧纫勒咿k事，又要依法律辦事”的方針。1987 年 10 月，黨的十三大又從宏觀上提出了改革開放背景下加強社會主義法制建設的任務，強調 “法制建設必須貫穿于改革的全過程”。據此，從1978 年—1988 年十年間，以國務院組織法、地方政府組織法和許多單行法律、行政法規(guī)的頒布實施為標志，行政管理由原來的單純依靠政策逐步向更多依靠法律辦事過渡。
2. 確立階段: 依法行政，規(guī)范政府行為.
以 1989 年 《行政訴訟法》頒布為起點，標志著我國法治政府建設進入到了以約束行政權力、規(guī)范政府行為為重點的階段。1993 年 3 月，八屆全國人大第一次會議通過的 《政府工作報告》，正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則。1993 年 11 月，黨的十四屆三中全會通過的 《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出: “各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”。1997 年 9 月，黨的十五大明確提出了依法治國基本方略，指出一切政府機關都必須依法行政。1999 年 3 月，依法治國基本方略被寫入憲法。如此，在 1989 年—1999 年的 10 年期間，以行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法等一系列規(guī)范政府行為的法律、行政法規(guī)的頒布實施為標志，依法行政作為行政機關行使權力的基本準則被逐步確立起來。
3. 全面推進階段: 全面推進依法行政，建設法治政府.
以 “依法治國，建設社會主義法治國家”寫入1999 年憲法總綱為開端，1999 年 11 月，國務院發(fā)布了 《關于全面推進依法行政的決定》，明確 “依法行政是依法治國的重要組成部分”，對推進依法行政工作作出了專門部署，這標志著我國法治政府建設開始進入了全面規(guī)劃和整體實施的新階段。2004 年 3 月，國務院發(fā)布了 《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”，并對法治政府建設的基本原則和要求、主要任務和措施等作了全面部署，此成為了法治政府建設過程中的一部重要的綱要性文件。接著，國務院又于 2008 年 5 月發(fā)布了 《關于加強縣市政府依法行政的決定》，于 2010 年 10 月提出了 《關于加強法治政府建設的意見》，這些都延續(xù)和深化了 《綱要》的內容。近來，黨的十八大又進一步強調，到 2020 年全面建成小康社會時，要實現 “依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的目標。據此，自 1999 年以來，主要以國務院先后提出和發(fā)布的決定、綱要和意見為標志，建設法治政府作為建設法治國家的主體工程，依法行政作為依法治國的主要環(huán)節(jié)得以全面推進。
也就是在我國加快建設社會主義法治國家，全面推進依法行政，努力建設法治政府這一大的背景下，基于將法治政府建設的目標和任務、基本原則和要求等予以細化和量化的考量，全國的許多地方政府開始嘗試制定和實施法治政府指標體系。
( 二) 法治政府指標體系目前在我國的建設實踐.
目前，我國的法治政府指標體系建設主要在地方政府層面展開，并正在經歷由部分地區(qū)先行先試向全國更大范圍推行的發(fā)展趨勢。
首先嘗試建立法治政府指標體系的是深圳市。
2008 年 12 月，深圳市委、市政府作出了 《關于制定和實施 ＜ 深圳市法治政府建設指標體系 ( 試行) ＞的決定》，將法治政府的建設具體細化為 12 個大項、44 個小項、225 個細項的重要指標。此后，在市級政府層面，溫州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、蘇州市、惠州市、沈陽市等也先后出臺了各自的法治政府指標體系。在省級政府層面，湖北省、四川省、廣東省先后出臺了法治政府指標體系，如 2010年 6 月，湖北省委、省政府印發(fā)的 《湖北省法治政府建設指標體系 ( 試行) 》，以 8 個大項、35 個中項、160 個小項，并大多以完成式的語態(tài)，說明了法治政府建設指標要求達到的結果和狀態(tài)。此外，縣級政府層面，河北省永年縣、江西省玉山縣、貴州省普安縣、江西省修水縣、浙江省鹿城區(qū)、青島市市南區(qū)、蘇州市吳中區(qū)等也都對法治政府指標體系的建立進行了實踐探索。
可見，越來越多的地方政府已加入到了法治政府指標體系的建設行列，這是因為國務院 《綱要》等文件雖然明確了法治政府建設的目標、基本原則和要求等內容，并對工作推進提出了全面部署，但總體上來說，這些規(guī)定基本還是原則性的、框架性的，對于如何落實以及法治政府的具體標準都缺乏統(tǒng)一認識。
而制定法治政府指標體系的意義，就在于將 《綱要》等文件中規(guī)定的法治政府的大致輪廓予以細化和量化，由此法治政府的輪廓就從粗線條變?yōu)榱思毦�條、抽象變成了直觀，更加清晰，可以看得見、摸得著，這就使得踐行法治政府有了更為具體明確的內容和實施路徑。也正是因為反映了目前法治政府建設更為深入、規(guī)范、精致的客觀需求，法治政府指標體系得以在這種背景下應勢而起，并作為政府法治建設進程和發(fā)展方向的一個側影，被各個地方政府所采納，成為法治政府建設過程中具體 “抓手”。
二、法治政府指標體系對于法治政府基本要求的體現和反映.
法治政府有基本要求，這是法治政府內涵的體現。法治政府指標體系應當緊緊圍繞法治政府的基本要求進行內容設定。
( 一) 法治政府的基本要求.
法治政府從字面上講就是 “法律統(tǒng)治下的政府”，即政府在法律限定的范圍內行使權力。現代的法治政府作為一種理論主張和政府模式，其思想源于西方的 “法治”理論。但對于什么是法治政府，法治政府的具體要求和標準是什么，這些問題并沒有完全統(tǒng)一的答案�？偟膩碚f，西方 “法治”理論視野下理解法治政府的關鍵和要害在于政府行為均應當受到法律的限制、規(guī)范和約束，政府權力的運行應體現法治的原則和精神。而從實質法治觀的角度來看，法治政府中對于行政權力加以約束的法律還必須是符合正義的良法，這是因為實質法治觀看來，法律也可以成為權力的工具，權力的裝飾，所以 “善法”、 “良法”或曰 “公正的法律體系”被視為實現法治的前提。［1］我國自 2004 年 《綱要》正式提出建設法治政府的目標，對于法治政府內涵的理解主要體現在 《綱要》中對于依法行政所提出的六項基本要求上。具體如下:
1. 合法行政，強調行政機關應當依照法律規(guī)定取得和行使行政權力。這就意味著在法治政府的范疇內，計劃經濟條件下的 “全能政府”應轉變?yōu)槭袌鼋洕鷹l件下的 “有限政府”。
2. 合理行政，強調行政機關實施行政管理應當公平公正，行使自由裁量時也要合乎比例原則。這就意味著法治政府應當為一個能夠保障公眾權利、為社會提供公眾服務的 “服務政府”。
3. 程序正當，強調行政機關實施行政管理應當公開透明，嚴守法定程序，保障行政管理相對人的知情權、參與權和救濟權。這就意味著法治政府應當是一個 “陽光政府”。
4. 高效便民，要求行政機關實施行政管理遵守法定時限和職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質服務，方便公民、法人和其他組織。這是意味著法治政府應達到 “效能政府”的基本要求。
5. 誠實守信，要求行政機關信息公布應當全面、準確、及時，不得隨意撤銷、變更已經生效的行政決定，確需撤銷或變更時，要按法定權限和程序進行，要給相對人損失補償。這就意味著法治政府打造的是一個 “誠信政府”的形象。
6. 權責統(tǒng)一，強調行政機關違法或不當行使職權，必須承擔相應的法律責任，實現權利和責任的統(tǒng)一，依法做到執(zhí)法有保障，有權必有責，用權受監(jiān)督，違法受追究，侵權需賠償。這就意味著法治政府的范疇內，政府應當是一個 “責任政府”。
可見，“有限政府”、“服務政府”、“陽光政府”、“效能政府”、 “誠信政府”、 “責任政府”就是 《綱要》中對于法治政府的基本理解，合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一就是建設法治政府目標下對于推進依法行政工作的基本要求。但若從行政權力依照法治原則進行運行這一法治政府的精髓來分析，“有限政府”、“陽光政府”、“誠信政府”、 “責任政府”的內涵都是直接指向行政權力運行的規(guī)范和方式的，理應屬于法治政府的基本內涵; 而強調行政應提高辦事效率，為社會公眾提供優(yōu)質服務的 “服務政府”、 “效能政府”的內涵，則更側重于強調政府行政的宗旨和導向，這其實是對法治政府建設所提出的更高目標和要求。筆者認為，就目前我國建設法治政府的目標來說，法治政府的內涵應首先是符合底線標準和體現最低要求的，這是因為，就公權力的運行規(guī)律來說，依照法律進行運行這是行使行政權力的底線，只有堅持了依法行政的基本原則，也就是堅守了法治政府的基本內涵。這也就意味著，要達到 “服務政府”、“效能政府”的更高目標，基礎和前提首先是法治政府。因此，建設法治政府的目標應首先是達到法治政府基本要求中的最低標準，即合法行政、程序正當、誠實守信和權責統(tǒng)一。
( 二) 法治政府指標體系應以分解法治政府的基本要求作為內容設定的基本依據.
目前各地基本上是以 《綱要》中建設法治政府的基本框架進行指標體系的內容設定的。為落實關于法治政府的六項基本要求，《綱要》中從七個方面對法治政府建設提出了任務和措施，即轉變政府職能，深化行政管理體制，包含 5 項內容; 建立健全科學民主決策機制，包含 3 項內容; 提高制度建設質量，包含 5 項內容; 理順行政執(zhí)法體系，加快行政程序建設，規(guī)范行政執(zhí)法行為，包含 5 項內容; 積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，包含 3 項內容; 完善行政監(jiān)督制度和機制，強化對行政行為的監(jiān)督，包含 8 項內容; 不斷提高對行政機關工作人員依法行政的觀念和能力，包含 4 項內容。這七個方面 33 項內容構成了 《綱要》中法治政府建設的基本輪廓，各地的法治政府指標體系即主要依此輪廓設定出了具體的指標體系內容。以深圳市為例，其指標體系共設置了 12 個大項、44 個子項、225 個細項。12 個大項是: 政府立法工作法治化; 機構、職責和編制法治化; 行政決策法治化; 公共財政管理與政府投資法治化; 行政審批法治化; 行政處罰法治化; 行政服務法治化; 政府信息公開法治化; 行政救濟法治化，行政監(jiān)督法治化，行政責任法治化，提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。再如湖北省，其設置了 8 個大項、35 個中項、160 個小項的指標體系。8 個大項為: 政府職能界定與機構職責配置; 制度建設; 行政決策; 行政執(zhí)法; 行政服務; 社會矛盾的防范和化解; 行政監(jiān)督; 依法行政能力建設�？梢姡ㄖ握笜梭w系雖然基本反映了 《綱要》中對于法治政府建設的基本要求，但內容并不完全對應，各地往往結合自身的實踐，對于法治政府建設的具體方面有所側重，有所取舍，并在具體內容上有所突破。
那么，法治政府指標體系是否可以被看作為法治政府基本要求的具體規(guī)定? 達到法治政府指標體系的要求是否即意味著實現了建設法治政府的目標? 筆者認為，若單純將法治政府指標體系作為推動法治政府建設的 “抓手”，從手段和工具的意義上，指標體系的具體內容是可以超出法治政府的基本要求，對法治政府建設的方方面面提出更高的要求，此時指標體系本身并不等同于法治政府，二者之間是手段和目的的關系。但是若要以法治政府指標體系作為建設法治政府的評判標準，則就應當圍繞法治政府的基本要求進行內容設定，或者將體現法治政府的基本要求和最低標準的內容確定為指標體系中的基本部分，此時，法治政府指標體系的內容才可以被看作為法治政府的具體規(guī)定，這種對應關系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化為指標體系具體內容的問題。
三、法治政府是否以及能否運用指標體系予以量化.
法治政府的內涵是豐富的，基本要求也是抽象概括的，一套具體化的法治政府指標體系，是否以及在多大程度上能夠反映法治政府的內涵和基本要求? 這是構建法治政府指標體系所要回答的理論問題。
( 一) 法治政府可以被量化的理論和實踐依據.
法治政府如同法治一樣都是抽象概括的，而法治的基本要素在學理上和實踐上是能夠被細化分解、指標量化的，這構成了法治政府可以被量化的理論和實踐依據。
1. 理論依據.
學理上關于法治構成要素的分析，為量化法治提供了理論依據。如德國社會學家韋伯就認為: 法治秩序的主要指標是科層制行政活動的持續(xù)性、客觀性，行政活動要權責分明，公私嚴格區(qū)分，禁止買賣官職，公務員的人格要保證獨立化、專業(yè)化等。［2］又如我國法學家張文顯教授認為，根據不同時期法治的原理和各國法治實踐，可以把不同法治國家共性化的標志分為形式標志與實質標志: 形式標志是指法治國家的外在表現方式以及實現法治國家的技術條件，這些條件包括完備統(tǒng)一的法律體系、普遍有效的法律規(guī)則、嚴格的執(zhí)法制度、公正的司法制度、專門化的法律職業(yè)等等; 實質標志則是指依據法治的精神而形成的理性化制度的確立和運作，涉及法律與政治、公共權力與國家責任、權力與權利、權利與義務等方面的關系。［3］這些理論，說明了法治可以分解為不同的構成要素，而這些構成要素是可以通過具體指標來予以計量的。
2. 實踐依據.
目前世界上一些政府機構、社會組織嘗試運用社會指標的方法，對部分地區(qū)的法治發(fā)展狀況進行考察和分析，具體開展了法治指數的量化實踐，這些實踐活動為法治政府指標體系的建立提供了實踐依據。例如世界銀行推出的 “全球治理指數”，認為對一個國家治理情況的評估主要由六項指標構成: 反饋與問責、政治穩(wěn)定與減少暴力、政府效力、規(guī)制質量、法治和腐敗控制。其中，對法治評價的標準，主要為政府對隱私、合約的保護力度，以及警察、法庭等部門削減犯罪和暴力的能力。再如由美國律師協(xié)會聯合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織發(fā)起的世界正義工程，其于 2008 年 7 月出臺了旨在形成全球統(tǒng)一規(guī)范，衡量一個國家遵循法治程度的 “法治指數”，其通過將行政、立法與執(zhí)法過程等原則濃縮為聯合國公約的 13 個核心原則，再對每項原則制定出 3—7 個具體指標，形成了一套包含 60個指標的評價體系。還有我國的香港地區(qū)也于 2005年出臺了 “法治指數”，它通過量化罪案率、法律援助、司法復核申請、各級法庭每年聽取的案件、當值律師服務處理的案件、以及質化公眾對法治幾方面的觀感數量來計算法治指數。且在及格分為 50 分，滿分為 100 分的情況下，具體評定出 2005 年香港的法治指數為 75 分。這些實踐活動均直接說明了抽象概括的法治是可以通過具體指標予以量化的。
( 二) 法治政府能夠運用指標體系予以量化的可行路徑.
相比于法治被分解為不同的構成要素和具體指標，法治政府又如何被分解量化呢? 筆者認為，從建設法治政府基本要求的橫切面上，可以通過設定制度性指標、行為性指標、系統(tǒng)性指標和效果性指標四個方面將法治政府予以量化。
1. 制度性指標。依法行政的前提首先是要有完備的法律制度，為規(guī)范行政權力運行提供合法合理的依據，這是法治政府的基礎性和前提性的要素。而行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件這些制度性規(guī)范，則完全可以在規(guī)模、質量、規(guī)范等方面量化為具體的制度性指標。首先從數量規(guī)模上，盡管制度的絕對數量并不必然導致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的數量或者規(guī)模必須能夠達到足以覆蓋大部分的政府行政領域的程度。此時，制度的有無、多少、是否已經有效公布等均可以通過指標進行量化。其次，在質量要求上，制度建設是否遵守了法定的權限和程序，是否具備完善的規(guī)范要素，如施行時間、有效期等，也可以通過設定具體指標予以判斷。再次，在規(guī)范性上，制度內容是否統(tǒng)一清晰，也完全可以通過制度是否定期進行檢查、評估和清理的工作進行指標性的考評判斷。
2. 行為性指標。依法行政主要體現為行政機關的一系列行政行為，這是法治政府的主要內容之所在。而政府在具體行政決策、行政審批、行政處罰、行政救濟、信息公開、行政服務等方面的行為表現，可以通過設定具體行為性指標予以量化。比如行政決策行為，就可以通過對決策程序是否進行了意見征求、風險評估、合法性審查等內容予以具體的指標設定和判斷。再比如對于行政復議行為，也可以通過對復議機關是否依法受理、辦理、作出等環(huán)節(jié)進行分析判斷，形成具體指標內容。
3. 系統(tǒng)性指標。依法行政以規(guī)范行政機關的行為為主要內容，但并不局限于此，法治建設中從立法到司法、護法、守法、學法的各個層面的法治環(huán)境都是依法行政的土壤�？梢哉f，若沒有整體的法治環(huán)境，單獨的法治政府也是不可能實現的，這些構成了建設法治政府的體系性要素。而與政府行政行為相關的其它法治要素，則可以通過外在性表現進行指標考量。比如法治觀念，就可以采取對行政領導實施任前法律知識考試、強化集體學法以及開展依法行政知識培訓等途徑進行提升，而這些途徑的開展情況作為具體實踐本身又可以運用指標予以量化。再比如行政機關與人大、政協(xié)、司法機關之間的協(xié)調和監(jiān)督關系，也可以通過落實行政機關辦理人大代表建議、政協(xié)委員提案的辦結率，行政機關對于行政訴訟的出庭率和執(zhí)行率等情況予以指標設定，進行量化考核。
4. 效果性指標。行政機關依法行政的能力和水平，最終還是要體現為人民群眾對于政府推進依法行政及其取得成效的認可和滿意程度。可以說，法治政府建設的成效如何，群眾感受最真切，評價也更客觀，這些構成了法治政府建設的不可或缺的民意要素。而公眾對于法治政府的評價，則可以通過設定反映人們對于法治政府建設的感覺、愿望、態(tài)度、評價等主觀狀況的評價性指標進行考核。
當然，法治政府指標體系能夠被設定是一個層面，而這些指標如何在實踐中被測量、被驗證則是另一層面的問題，這涉及到法治政府指標體系建設中數據獲取的方式和途徑。應該說，制度性指標、行為性指標、系統(tǒng)性指標作為客觀存在， “大多可以通過統(tǒng)計報表或現有資料獲得”。［4］而效果性指標作為主觀評價，則可以通過設計調查問卷、進行抽樣調查等多種方式，獲取公眾主觀感受的相應數據。這里筆者要強調的是，為保持指標體系評價的透明度和有效性，客觀性指標所獲取的數據應當選取的是公開數據，而主觀性指標所獲得的數據則應側重于由獨立的第三方進行評估。
四、法治政府指標體系建設應當處理好的系統(tǒng)關系.
法治政府建設本身是一個系統(tǒng)工程，不是也不可能是政府系統(tǒng)自身就可以實現的目標。因此，在構建法治政府指標體系的過程中，應著重處理好以下幾種關系:
( 一) 行政機關內部自上而下推動法治政府建設.
與人民群眾由外及內驅動法治政府建設的關系目前我國法治政府的建設基本由政府主導推進，政府通過公共權威，采用自上而下、有目標、有計劃的法治政府的建設路徑，這種模式下，上級政府、行政機關或者行政領導的安排和指令是法治政府建設和推進的直接動力，上級政府及行政領導對于法治政府建設的重視程度，往往決定了法治政府建設的發(fā)展程度和推進速度。不可否認，在現階段，行政機關內部自上而下推動的優(yōu)勢和有效性是非常明顯的，政府作為一種 “初始推動力”具有不可替代的意義。［5］但對自上而下的推動來說，行政機關更注重也更擅長使用上級要求下級服從的方式，如命令、指示以及相伴而生的處分、問責等，其強制色彩較為濃厚，手段也較為單一且剛性。這樣一旦下級行政機關和公務人員不能認同，出現有形或無形的抵制時，法治政府建設的動力也就難以長久的維持。同時，單純依靠政府的推動模式也往往會導致法治政府建設失去應有的社會基礎而無法推行。按照現代政治哲學理論: “政府公共權力的運行不僅取決于自身的支配性、強制性和懲罰性，在某種意義上還取決于作為相對人社會公眾的同意。只有當公眾認為政府行政行為具有了法治化特征，政府在公眾眼里才是合法的。”［6］社會公眾作為法治政府建設成效的體驗者和最終評判者，其本身從外部對于法治政府建設的需求和回應、認可和支持，將成為法治政府建設不可或缺的動力源泉和民意基礎。
所以，法治政府建設需要行政機關和公眾的溝通和協(xié)作，應當積極引導政府之外的社會公眾參與到指標體系的內容建設、評估考核的過程之中，整合兩種推動力量的優(yōu)勢，從不同角度發(fā)揮合力。
( 二) 法治政府與法治國家、法治社會一體建設的關系.
政府建設既是治國理政的基本方面，又是社會發(fā)展中的重要內容。因此，國家的依法治理、社會層面的法治建設，成為了與法治政府建設息息相關的政治“生態(tài)環(huán)境”，如果沒有相應的政治 “生態(tài)環(huán)境”，法治政府建設也難以 “孤軍深入”［7］。關于這一點，習近平總書記在 2012 年 12 月 4 日召開的首都各界紀念現行憲法公布施行 75 周年大會上，強調了新時期的法治中國建設問題，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。這里提到的全面推進、共同推進、一體建設，這正是對法治國家、法治社會、法治政府關系內涵的深切解讀。具體來說就是，建設法治國家是根本任務和遠大目標，建設法治政府是核心任務和關鍵環(huán)節(jié)，建設法治社會是基礎任務和普遍要求，它們的建設標準有同有異、互系互動、異曲同工。
故此，在確立法治政府指標體系時，需要站在法治國家、法治社會的大框架內進行法治政府建設的思考。一方面，法治國家建設所需具備的政治、經濟、思想基礎需要在指標體系的設定過程作為背景予以參考和體現; 另一方面，法治社會中除了制度要求外，其他法治精神層面的要素也應成為法治政府建設中的基本理念，成為指標體系確立時的價值依據。
( 三) 地方法治政府建設與國家法治政府建設的關系.
目前法治政府指標體系的建設只是在部分地方政府層面展開，而在國家層面，雖然 2009 年國務院法制辦公室曾組織起草了 《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見 ( 討論稿) 》，并提交于同年 12 月召開的全國法制辦主任法規(guī)司司長會議討論，但這個指導意見并沒有正式印發(fā)，也就意味著國家層面目前并沒有出臺法治政府指標體系。在國家層面統(tǒng)一的法治政府指標體系缺失的情況下，部分地區(qū)率先進行指標體系建設，并主張要在地方范圍內率先實現法治政府的建設目標，這樣就有個問題: 在統(tǒng)一的法域內能否存在部分地區(qū)建成法治政府的狀態(tài)? 地方法治政府建設與國家法治政府建設的關系是一種什么關系? 對此，筆者認為，一方面法治政府建設是有基本要求和最低標準的，站在這個角度，依法行政不能因為地區(qū)、層級、城鄉(xiāng)等不同而不同，否則就會導致整個國家法治建設缺乏內在的統(tǒng)一性。由此出發(fā)，法治政府指標體系的建設也應強化整體性和科學性，從國家層面應當出臺法治政府指標體系建設的 “基本版”，對于全國范圍內指標體系的統(tǒng)一建設提出最低要求。但另一方面，法治政府建設實踐卻是復雜和多樣的，各個地方社會、文化、經濟條件的不平衡，自然會使法治政府建設的進度和關注點有所差異和不平衡，因此，法治政府指標體系的建設在地方層面可以有 “充實版”，這可以體現出不同地方法治政府建設的特色和重點。
可見，法治政府建設需要國家層面和地方層面共同推動。只要在國家法治建設的統(tǒng)一框架內，地方政府法治政府指標體系的出臺，不僅不會破壞國家法治政府建設的統(tǒng)一性，不可能導致所謂的 “法治割據”，相反，它還會使我國的法治政府建設更加具有現實性、針對性和實踐性。
( 四) 法治政府的不斷發(fā)展性與基本規(guī)定性之間的關系.
法治政府建設與法治發(fā)展一樣具有漸進性特征，其處于不斷完善的長期歷史過程之中。同時，法治政府的建設也并非無源之水，它受到社會市場經濟、民主政治、理性文化等諸多因素和條件的制約，而政治的民主化程度、社會理性文化的積淀、國家安定的內外部環(huán)境等本身也處于一個不斷積累的歷史進程，這些都決定了法治政府的建設是不斷發(fā)展的，而且這個過程沒有終點。此時產生的問題就是，既然法治政府建設始終處于不斷完善的過程之中，那么 《綱要》
中提出的用十年左右的時間基本實現建設法治政府的目標，以及黨的十八大提出的 2020 年法治政府基本建成的目標又如何來理解呢? 此時需要關注法治政府建設所具備的基本規(guī)定性，即法治政府在歷史長河中雖然是不斷發(fā)展的，但在某一歷史時期內，法治政府的建設還是有基本要求的，也就是意味著法治政府是有最低標準的，如此達到了法治政府的基本要求和最低標準，我們就可以認為此階段內基本實現了建設法治政府的目標。
可見，法治政府的建設是不斷發(fā)展性和基本規(guī)定性的統(tǒng)一。受此特點影響，法治政府指標體系的建設也應當區(qū)分出靜態(tài)指標和動態(tài)指標，其中，靜態(tài)指標反映法治政府的基本規(guī)定性，由此確定出一個階段內法治政府建設必須完成的任務; 而動態(tài)指標則反映法治政府的不斷完善性，由此來明確未來法治政府建設發(fā)展的方向。
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