淺論立足于金融監(jiān)管談金融消費者權(quán)益保護體系
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一、金融消費者的概念
博登海默曾說：概念乃是解決法律問題所必需的必不可少的工具，沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地思考法律問題。所以，在討論如何保護金融消費者權(quán)益的時候，首先要把金融消費者的概念界定清楚。雖然，金融消費者這個概念對于我們已經(jīng)不陌生，但是在我國尚未有法律明確規(guī)定金融消費者的概念，金融市場的混業(yè)產(chǎn)品層出不窮，造成金融消費者的概念模糊，造成對金融消費者權(quán)益保護缺失。
�。ㄒ唬┍Ｗo金融消費者有其重要意義
金融消費者是否屬于消費者的行列是一個值得探討的問題。消費者金融是以消費者為對象，通過信用擔保，提供商品、服務(wù)或資金借貸的金融活動。[1]所以，有學(xué)者認為，其中的投資者就不能與消費者混為一談。因為兩個不同范疇的法律關(guān)系，投資者是投資關(guān)系，消費者是交易或貿(mào)易關(guān)系。其實，這樣的討論，就是在討論生產(chǎn)消費與生活消費的界限問題。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的生活消費已經(jīng)發(fā)生了很大的擴展。也就是說，以生活消費來界定消費者的范圍已經(jīng)不合符實際了。
既然我們不能單純地從消費目的來界定消費者，那么我們可以從保護消費者的原始理論入手。弱勢地位是消費者的根本屬性，也是保護消費者的原始理論。在平等的合同關(guān)系中，因為經(jīng)營者的技術(shù)、地位、信息等等都占據(jù)優(yōu)勢，消費者往往容易受到利益損害（弱勢地位），因此，法律打破形式平等的合同關(guān)系，著重增加保護消費者的權(quán)利。對于金融消費者而言，同樣存在“弱勢地位”的問題。使得金融消費者陷入困境的，有以下幾個方面：（1）消費標的的無形性。金融消費標的不是傳統(tǒng)的有形物商品，消費者不能按照傳統(tǒng)感官來判斷商品的好壞，只能憑借金融經(jīng)營者提供的消息來決定消費行為。（2）消費內(nèi)容的不易識別性。金融交易的內(nèi)容大多數(shù)都是信息的組合，都是具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性和復(fù)雜性，而且這些信息都是以格式條款的形式出現(xiàn)。金融消費者一般不能獨自利用紙上的高深信息了解和購買金融產(chǎn)品，由此會發(fā)生利益損害。（3）銷售方式的誘導(dǎo)性。這個也是因為金融行業(yè)的專業(yè)性強，金融交易的信息不對稱使得金融消費者只能單憑金融經(jīng)營者的勸誘而非理性判斷來購買金融產(chǎn)品。（4）金融經(jīng)營者的壟斷性。無論國外或者國內(nèi)，金融業(yè)的準入門檻都很高，使得其就具有天然的壟斷性，金融消費者需求的普遍性與金融機構(gòu)的有限性造成的矛盾使得金融機構(gòu)處于絕對壟斷地位。
由此可見，在學(xué)術(shù)理論角度上看，我國的金融消費者在平等金融交易中是處于弱勢地位，法律有必要去維護金融消費者的利益，維護金融消費者和金融經(jīng)營者兩者關(guān)系的平衡。
�。ǘ┪覈鴮τ诮鹑谙M者的概念認識
在現(xiàn)實的金融市場中，我國金融體系是按照分業(yè)模式運作的，這樣使得大家常以“存款人”、“投保人”、“借款人”、“投資人”等來界定金融活動的個體。但是，隨著金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營的出現(xiàn)，這些稱呼不能完全概括其經(jīng)濟個體的內(nèi)容。在法律條文中，上文也提到?jīng)]有一個明確的法條作界定。在學(xué)術(shù)上，各個學(xué)者都有自己不同的觀點。如有學(xué)者認為“金融消費者是消費者概念在金融領(lǐng)域的延伸和特別化，是指與金融機構(gòu)建立金融服務(wù)合同關(guān)系，接受金融服務(wù)的自然人”，[2]也有學(xué)者認為“所謂金融消費者，實際上是只為生活需要購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的個體社會成員�！盵3]在金融機構(gòu)的角度，除了銀行業(yè)明確表示對“金融消費者”的認可外，保險業(yè)只接受了“保險消費者”，證券業(yè)則堅持使用投資者的指稱。[4]不同領(lǐng)域都有著不同的看法見解，但是有其相同之處和不同之處，筆者總結(jié)了幾個焦點問題，一是個人投資者是否屬于金融消費者保護范圍，二是個人風險投資者是否屬于金融消費者保護范疇，三是法人是否屬于金融消費者范疇。
如今發(fā)達的金融時代，金融行業(yè)有著層出不窮的金融方案，令此行業(yè)擁有無窮的生機。因此，對于金融消費者的概念應(yīng)當采取擴大解釋。
1.個人投資者應(yīng)該屬于金融消費者的范圍。因為，不能如上文所述單憑投資者的行為目的來區(qū)分消費者。個人投資者應(yīng)當納入保護范圍，是因為“風險”是所有投資行為的特性，無論個人投資者的專業(yè)程度如何，相對于實力宏厚的金融機構(gòu)相比，在資金上、投資技巧上和信息占有上始終是出于弱勢地位的。[5]
2.對于個人風險投資者來說，雖然個人風險投資者比個人投資的營利性更強了，但是仍需要得到保護。市場證券化程度的提高使得普通家庭也會購買基金、股票等中低風險金融產(chǎn)品，其實這個性質(zhì)屬于家庭資產(chǎn)，是區(qū)別于生產(chǎn)流通領(lǐng)域資產(chǎn)的；[6]另外這種中低風險投資行為是在金融機構(gòu)的中介服務(wù)和貨幣屬性作用下形成的，根本不可能成為生活消費的。而對于高風險的個人投資來說，筆者認為是要排除。因為高風險投資者跟專業(yè)、實力強大的金融機構(gòu)來說，高風險投資者是具有高風險但是高收入風險自負的性質(zhì)在里面，他們與中低風險投資者不同的地方是他們在公平合同關(guān)系中與金融機構(gòu)是平等的市場主體，他們能夠與金融機構(gòu)相抗衡，不會處于弱勢地位。
3.法人雖然可能擁有比個人更多的資源，但是法人和個人一樣都不一定具有專業(yè)的金融知識，在高難的準入門檻之后，擁有豐富資金專業(yè)知識花俏營銷的金融機構(gòu)面前，法人也會在交易中處于弱勢地位。因而，筆者認為判斷金融消費者的標準應(yīng)該在判斷其主體在金融交易中是否處于弱勢地位。
綜上所述，筆者認為金融消費者的概念是在金融交易中處于信息嚴重不對稱的弱勢地位，同時對經(jīng)營者一方的信息披露存在嚴重的依賴性的自然人、法人和其他組織。 二、我國金融消費者權(quán)益保護的現(xiàn)狀及問題
為了更好地構(gòu)建我國金融消費者權(quán)益保護體系，我們首先解決了邏輯起點――金融消費者的概念，接下來我們要具體分析我國對于金融消費者的保護情況。只有發(fā)現(xiàn)問題了，我們才能更好地解決穩(wěn)定金融市場、正確金融監(jiān)管和提出科學(xué)的金融消費者保護體系。我們從以下幾個方面來討論：
�。ㄒ唬⿵姆�、法規(guī)體系上看
現(xiàn)在我國與金融消費者保護相關(guān)的法律有《消費者權(quán)益保護法》、《民法通則》、還包括《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《人民銀行法》、《保險法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等。在眾多法律法規(guī)當中，卻沒有一部是專門、直接規(guī)定有關(guān)金融消費者的概念、權(quán)利及保護機制的法律。如，《消費者權(quán)益保護法》中的第2條對消費者的概念界定就不適合用于金融消費者的界定。
（二）從金融保護機構(gòu)體系上看
我國現(xiàn)時金融保護機構(gòu)的模式是“一行三會”體制。中國人民銀行統(tǒng)領(lǐng)著下面三個銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會。但是至今其中的機構(gòu)仍然沒有一個部門是專門負責金融消費者保護方面的，以至于投訴處理和糾紛解決機制都無從入手。其次，我國這種分業(yè)管理制度，在面對金融業(yè)的綜合化經(jīng)營趨勢，金融產(chǎn)品和服務(wù)日益模糊，以機構(gòu)作為監(jiān)管區(qū)分的做法已經(jīng)無法滿足市場的要求了。如果消費者在購買混業(yè)金融產(chǎn)品后受到損害，在分業(yè)監(jiān)管的制度下很難找到救濟途徑。
�。ㄈ⿵慕鹑谙M者上看
由于金融知識有限、掌握信息不對稱，金融消費者處于認識滯后、判斷滯后、措施滯后、效應(yīng)滯后的困境，這樣的弱勢地位難以保證所有的投資、消費行為達到理性化。從中，我們可以看出幾個問題：一是金融消費者的基本金融知識缺乏，單方面靠金融機構(gòu)提供的信息來判斷購買行為是不科學(xué)的，必須有基本的金融知識加以判斷以免增加風險。二是金融消費者對于自己的權(quán)利不明確。如一旦合法權(quán)益受到侵害，許多金融消費者不懂得如何維權(quán)。三是沒有任何保護金融消費者的規(guī)定，如效仿香港在消費者購買金融產(chǎn)品是有冷靜期，和完善的信息披露制度。
三、構(gòu)建我國金融消費者權(quán)益保護體系
金融市場的發(fā)展有賴于市場的自由化，而市場的自由化會引起金融產(chǎn)品的大量創(chuàng)新，而大量創(chuàng)新金融產(chǎn)品會加大金融消費者權(quán)益的受害機會。但是，如果一味盲目地打擊和規(guī)制金融市場，在我國“國家主義”的金融環(huán)境下，對于金融市場的發(fā)展是不利的。必須在保障金融市場的正常發(fā)展的同時，提出保護金融消費者的權(quán)益的有效制度。
以下筆者就上述的分析，提出個人的幾點制度設(shè)想：
（一）完善保護金融消費者權(quán)益的立法體系
1.將保護金融消費者權(quán)益的目標納入金融立法和金融監(jiān)管當中。我們必須清楚了解保護金融消費者與處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。因為，保護消費者的權(quán)利的終極目標都是為了金融業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。他們不是對立面的，如英國的單一監(jiān)管模式、澳大利亞的“雙峰”監(jiān)管模式還是美國的“雙層多頭”的監(jiān)管模式，[7]在繼續(xù)強調(diào)維護貨幣與金融體系穩(wěn)定，促進金融該機構(gòu)審慎經(jīng)營的同時，均將金融消費者保護列入監(jiān)管目標。我們應(yīng)當學(xué)習邁克爾.泰勒的“雙峰”理論，提高認識，以金融消費者需求為導(dǎo)向。金融監(jiān)管當局應(yīng)當以金融消費者權(quán)益保護作為重要目標，以金融消費者需求為導(dǎo)向，通過建立公平競爭的市場秩序促進金融機構(gòu)提升服務(wù)和創(chuàng)新金融產(chǎn)品。
2.選擇正確的立法模式。很多學(xué)者都提倡對于金融消費者的保護作出專門立法。筆者覺得這樣不大適宜。第一，我國金融業(yè)是屬于分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管，在分業(yè)模式下作出對于有混業(yè)經(jīng)營狀況出現(xiàn)的金融消費者保護立法，無疑在立法上會出現(xiàn)混亂。第二，我國金融業(yè)開始較晚，發(fā)展迅速，而且與發(fā)達國家相比，我國的金融業(yè)還是不完善。如果另外專門立法嚴格限制了金融創(chuàng)新，會對我國的金融業(yè)造成不良影響。從我國的實際情況看，不可能短時間形成統(tǒng)一的意見，從國家的層面立法。但是從我國市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展來看，金融消費者權(quán)益的保護可以采取立法模式：一是在《消費者權(quán)益保護法》中加以專門制定，二是在中央層次上予以專門的立法。
（二）完善金融監(jiān)管體制
1.強化自律制度，提升行業(yè)監(jiān)管。我國一行三會的金融分業(yè)監(jiān)管模式導(dǎo)致了行業(yè)之間信息不流通和相互利益包庇，而沒有在同業(yè)合作與協(xié)調(diào)對金融消費者權(quán)益的保護發(fā)揮實質(zhì)作用。金融監(jiān)管機構(gòu)通過制定規(guī)章制度，明確金融機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等在金融消費者保護工作中的義務(wù)與職責，并通過監(jiān)查，確保各項保護措施的落實。
2.建立專門的金融消費者保護機構(gòu)。上文也強調(diào)了行業(yè)的自律監(jiān)管，所以金融消費者保護機構(gòu)也應(yīng)當分別設(shè)立在一行三會的部門當中。但是，因為我國的分業(yè)模式，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會可能出現(xiàn)各自的保護標準不一樣的問題，這時必須要有一個統(tǒng)領(lǐng)的專門的保護機構(gòu)，安排派出機關(guān)到各個監(jiān)管機構(gòu)，這能解決又適用在分業(yè)模式下被統(tǒng)一管理的問題。建立一個專門的金融消費者保護就夠通過制定法規(guī)制度能有權(quán)對違規(guī)機構(gòu)進行處罰體現(xiàn)了其權(quán)威性和威懾力。最后，專門的監(jiān)管部門更顯示其中立性。不僅要維護金融機構(gòu)的合法權(quán)益，更要維護弱勢一方金融消費者的權(quán)益，以及整個社會的金融利益。
3.重新明確細化金融監(jiān)管部門的權(quán)利與義務(wù)。作為一個專門保護金融消費者的部門，必須賦予某些特別職權(quán)：（1）專屬執(zhí)法權(quán)與協(xié)調(diào)權(quán)。因為混業(yè)經(jīng)營的出現(xiàn)，所以為了解決多元監(jiān)管、職責交叉所帶來的執(zhí)法越位、缺位問題，法律應(yīng)將原屬其他監(jiān)管機構(gòu)管轄的與保護消費者權(quán)益有關(guān)的事務(wù)劃歸改機構(gòu)管轄。（2）特別調(diào)查權(quán)。金融消費者保護機構(gòu)以強制經(jīng)營者承擔信息披露義務(wù)以及調(diào)查、搜集相關(guān)信息的職權(quán)。（3）信息披露權(quán)與消費預(yù)警揭示權(quán)。機構(gòu)有權(quán)規(guī)定金融產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，并且確保這些產(chǎn)品和服務(wù)的風險都能給消費者完全知曉。享受要求金融機構(gòu)披露和公開的權(quán)利，包括公開的內(nèi)容、方式、時間等應(yīng)予以明確規(guī)定。（4）處罰權(quán)。當金融機構(gòu)違反公開義務(wù)時候，可以規(guī)定予以懲罰性的賠償。或者在當金融機構(gòu)損害了金融消費者權(quán)益的時候，監(jiān)管機構(gòu)可以幫助消費者向金融機構(gòu)追償賠償。（5）問責制。權(quán)利與責任統(tǒng)一是監(jiān)管權(quán)行使的一項基本準則。應(yīng)當明確規(guī)定金融監(jiān)管機構(gòu)的問責制，建立定期評估監(jiān)管者是否實現(xiàn)監(jiān)管目標的機制，對監(jiān)管過程中監(jiān)管者的不當作為或不作為追究相應(yīng)的法律責任。 4.建立金融投訴信息數(shù)據(jù)庫。學(xué)習美國建立一個金融投訴信息數(shù)據(jù)庫，通過統(tǒng)計各個金融機構(gòu)的投訴數(shù)量，按照其投訴的次數(shù)和標的金額進行分類、調(diào)查、核實、調(diào)解得出金融機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)劣，定期的公布信息，為消費者在選擇產(chǎn)品和服務(wù)時有一個參照值。同時，也提高了金融消費者的維權(quán)意識。
（三）提高金融消費者自我保護能力
1.設(shè)立民間研究部門。[8]設(shè)立研究部門是為了更好地保護金融消費者的權(quán)益，研究消費金融產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)狀和未來的發(fā)展趨勢。例如，對金融產(chǎn)品和服務(wù)進行預(yù)測分析報告，為消費者進行指導(dǎo)和培訓(xùn)，處理消費者投訴，設(shè)立相關(guān)資訊部門，提供咨詢意見。這是作為教育金融消費者的一個基點，一個真正為了金融消費者利益的部門。
2.提高金融消費者的金融知識。要平衡金融交易中的弱勢地位，最根本的辦法應(yīng)該深入開展消費者教育，提高自身的保護能力。如，提高自身金融素質(zhì)，學(xué)習相關(guān)金融知識，了解各種金融產(chǎn)品的屬性、風險狀況，識別金融產(chǎn)品的虛假宣傳。我國可以通過動員消費者組織、金融機構(gòu)、行業(yè)自律組織、新聞媒體等社會力量，通過學(xué)校金融教育、金融普及教育、培訓(xùn)項目評估和金融素質(zhì)水平測試等方式開展金融教育。
3.推廣冷靜期制度。冷靜期是指消費合同成立之后，作為買方的消費者在法律明文規(guī)定的一段時期內(nèi)，無需陳述任何理由且無需承擔違約責任，可以直接行使單方面解除合同的權(quán)利，作為賣方的經(jīng)營者則需無條件接受接觸合同的后果。[9]這種制度可以防止消費者在金融經(jīng)營者強勢推銷之下，倉促被逼或者盲目地購買了金融產(chǎn)品或服務(wù)，給消費者一個重新思考的機會。
�。ㄋ模┩晟平鹑谙M者的救濟途徑
我國目前還沒有建立有效的金融消費者糾紛處理機制。以筆者看來，我國應(yīng)當重視消費者的意見，建立多層次的金融糾紛處理機制，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟。
1.建立內(nèi)外部投訴處理機構(gòu)，實行法定與志愿兩大類。也就是規(guī)范金融機構(gòu)內(nèi)部投訴處理程序，給受到損害的消費者提供便捷的協(xié)商渠道，另外在各級監(jiān)管機構(gòu)信訪工作的基礎(chǔ)上增設(shè)專門的消費者投訴受理部門。這樣金融消費者能夠有多種途徑去維護自己權(quán)益。而分為法定和志愿兩大類的意思是法定的督察機構(gòu)，法律規(guī)定了其權(quán)利和工作程序，所有金融機構(gòu)都有義務(wù)接受其督察；志愿督察機構(gòu)不是法定的，通常是以法人團體成立，參加的各公司都是其成員，督察機構(gòu)以法人章程為指導(dǎo)。這樣不僅從消費者角度出發(fā)，還以金融機構(gòu)的角度全方位的保護和監(jiān)督金融消費者的權(quán)益。
2.增設(shè)免費投訴熱線方式。這是借鑒美國的。在明確投訴受理范圍、受理部門之后，開通金融消費者投訴熱線和網(wǎng)站。這樣可以解決消費者投訴無門或困難的問題，同時保障對投訴的受理、調(diào)查、處理進展和反饋各環(huán)節(jié)的信息披露以實現(xiàn)公開透明度。
