關(guān)于新型城鎮(zhèn)化背景下領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)問題的思考
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一、新型城鎮(zhèn)化背景下的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)緣起為何
當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化正在如火如荼的進(jìn)行之中，而這個(gè)“新”，最關(guān)鍵就在于以人為本，將“人”確立為城鎮(zhèn)化的核心。為了讓這個(gè)“新”字得到徹底的貫徹，對(duì)起到?jīng)Q策作用的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行離任審計(jì)就顯得格外重要。為此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》中就提出，保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實(shí)，防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃，將城市規(guī)劃實(shí)施情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)。這樣的做法不僅解決了過去政策的不連續(xù)性問題，而且對(duì)于之前領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求政績，一味以“土地城鎮(zhèn)化“代替”真正的城鎮(zhèn)化所帶來的環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)等問題也有了很好的監(jiān)督和解決。
二、新型城鎮(zhèn)化背景下的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)應(yīng)審得“全”
離任審計(jì)，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部因任職期滿、退休、調(diào)任、免職、辭職等原因，不再擔(dān)任本職務(wù)的，其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況所進(jìn)行的審查和客觀評(píng)價(jià)。1995年在山東菏澤地區(qū)開始進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)試點(diǎn)工作，之后全國各地通過參觀學(xué)習(xí)，陸續(xù)推廣實(shí)行[1]。但以往領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)主要都是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行的，學(xué)術(shù)研究方面也是集中于對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的研究�？稍谛滦统擎�(zhèn)化的建設(shè)過程當(dāng)中，除了會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題之外，資源節(jié)約問題、環(huán)境保護(hù)問題、民俗民風(fēng)等文化繼承問題等等也非常重要，而且這些問題最終也會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以從廣義上來說，它們都屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題，都應(yīng)該得到審計(jì)。
（一）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)
2013年11月，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，在加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)部分，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制[2]。這樣做不僅有利于查處自然資源資產(chǎn)的損失浪費(fèi)、無序開發(fā)等重大問題，促使領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)的公共受托管理責(zé)任， 實(shí)現(xiàn)資源和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且也避免了部分領(lǐng)導(dǎo)干部在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程之中還存在舊式的以浪費(fèi)資源來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的做法。
（二）環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)
僅僅強(qiáng)調(diào)“自然資源資產(chǎn)負(fù)債”可能是不夠的，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)資源的節(jié)約，而不是環(huán)境問題的解決和環(huán)境質(zhì)量的提高。在城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，各地均存在一些空氣污染、水污染問題、噪聲污染，而這些問題在廣大農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。 城鎮(zhèn)化最終的目的并不是以犧牲農(nóng)村求得城市的發(fā)展，而是讓農(nóng)民的民生得到保障，農(nóng)村建設(shè)更加美好，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步的發(fā)展。從環(huán)境的角度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行離任審計(jì)可以讓他們?cè)谥匾暩髯怨茌牱秶鷥?nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得同時(shí)，也能夠重視由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來的生態(tài)環(huán)境問題。只有環(huán)境質(zhì)量得到保障，農(nóng)民的生活才能真正的澄凈。
�。ㄈ┪幕^承與創(chuàng)新離任審計(jì)
新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展在強(qiáng)調(diào)物質(zhì)得到豐裕的同時(shí)，文化的繼承和創(chuàng)新也是不可或缺的一部分。可是在以往的城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中，我們經(jīng)常能看到這樣的兩種現(xiàn)象：一是出現(xiàn)”千村一面”現(xiàn)象，農(nóng)村特色文化逐步淡化。二是城鎮(zhèn)化過于重視農(nóng)民市民化過程中物質(zhì)條件的提升，卻很少提及對(duì)農(nóng)村文化的創(chuàng)新和對(duì)農(nóng)民精神層次的文化需求的滿足。其實(shí)城鎮(zhèn)化的結(jié)果不能僅僅只是看農(nóng)村物質(zhì)條件地提升，還要看看農(nóng)村的公共文化服務(wù)體系建設(shè)得怎么樣。所以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行離任文化審查、核算和監(jiān)督，對(duì)鄉(xiāng)村文化的繼承與創(chuàng)新，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是非常有必要的。
三、新型城鎮(zhèn)化背景下的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)之困難
�。ㄒ唬┯^念上不夠重視
不夠重視主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中往往還是受傳統(tǒng)政績觀影響，更加重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不是環(huán)境的保護(hù)，文化的繼承等；另一方面是在審計(jì)部門的審計(jì)工作中往往也是更加注意對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，而很少涉及其他領(lǐng)域的審計(jì)。這樣就會(huì)導(dǎo)致離任審計(jì)往往流于形式，卻沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用。
�。ǘ﹫�(zhí)行力不足
這主要源于以下兩個(gè)方面：首先是審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備不夠，專業(yè)知識(shí)比較單一，很少有復(fù)合型人才。而要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行全方位的審計(jì)，就必須具備綜合性知識(shí)和技能。其次是相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的缺乏。目前國家在自然資源資產(chǎn)、環(huán)境責(zé)任和文化等方面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行離任審計(jì)的工作并沒有整體規(guī)劃、任務(wù)安排，更多的是分散的、自發(fā)的研究，統(tǒng)計(jì)部門、地方、高校科研機(jī)構(gòu)都在探索，國外也沒有比較先進(jìn)完整的做法。這樣就會(huì)出現(xiàn)審計(jì)方向不明朗、審計(jì)路徑不清楚，審計(jì)指標(biāo)不統(tǒng)一等情況，給執(zhí)行過程帶來很大的困難。
�。ㄈ┙Y(jié)果上的滯后性
這里的“滯后性”包含兩層含義：一是程序上的滯后性。理論上來說領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“先審計(jì)后離任”，然而在具體的操作大多都是人事部門先向離任對(duì)象發(fā)出任命文件然后再向?qū)徲?jì)部門下發(fā)離任審計(jì)建議書，也就是“先離任后審計(jì)”。這種“馬后炮”式的逆程序作法，不僅削弱了其時(shí)效性，而且也削弱了其對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督作用；二是被審計(jì)事項(xiàng)結(jié)果顯現(xiàn)的滯后性。不管是自然資源浪費(fèi)與否、環(huán)境質(zhì)量破壞與否、傳統(tǒng)文化遺失與否，對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行離任審計(jì)往往涉及范圍廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、任務(wù)重、時(shí)間跨度大，所以審計(jì)結(jié)果難免會(huì)出現(xiàn)滯后性。
四、對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的建議
�。ㄒ唬╊I(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重視程度要提升
首先是要提升領(lǐng)導(dǎo)干部自身對(duì)離任審計(jì)的重視，這一方面需要加大離任審計(jì)的宣傳力度，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)意識(shí)，增強(qiáng)全局觀念和宏觀意識(shí)；另一方面也需要讓領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)離任審計(jì)有壓力，這就要將離任審計(jì)的結(jié)果納入到對(duì)其的考核之中，再根據(jù)考核成績決定去留。其次是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)工作的重視，既不能抱著事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)，走形式，也不能畏于權(quán)力，不敢開展工作，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門上報(bào)。
�。ǘ⿲徲�(jì)隊(duì)伍建設(shè)要加強(qiáng)
首先是要培養(yǎng)“全能型”的審計(jì)人員，他們的專業(yè)知識(shí)不能僅僅局限于審計(jì)專業(yè)或財(cái)務(wù)專業(yè)，而是要針對(duì)環(huán)境領(lǐng)域，文化領(lǐng)域等培養(yǎng)同時(shí)具備這些領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和審計(jì)知識(shí)的綜合性人才。其次是要加強(qiáng)試點(diǎn)工作，交流先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全新的離任審計(jì)工作中各地能做到“求同存異”，即既具有相同領(lǐng)域的硬性指標(biāo)，又能根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況提出彈性指標(biāo)。
（三）離任審計(jì)要“領(lǐng)跑”
在領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)工作中本身就存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，審計(jì)部門很難找到關(guān)鍵信息，再加上離任審計(jì)工作的復(fù)雜性和廣延性，所以常常出現(xiàn)審計(jì)結(jié)果滯后，起不到真正的監(jiān)督和參考作用。針這就需要前置離任審計(jì)工作，將任前審計(jì)和任中審與離任審計(jì)相結(jié)合，針對(duì)每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都建立一個(gè)相應(yīng)的審計(jì)資料庫，審計(jì)部門應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行定期審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果放入資料庫，以便在離任審計(jì)時(shí)加快審計(jì)速度。
當(dāng)然要真正做到全面的離任審計(jì)，其路漫漫，不能急功近利，需要慢慢摸索。相信這樣的離任審計(jì)一定會(huì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)起到積極地監(jiān)督和促進(jìn)作用。
