關(guān)于我國民航運(yùn)輸業(yè)市場化規(guī)制改革研究
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一、問題的提出
隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和市場化進(jìn)程的不斷深入， 民航運(yùn)輸業(yè)的改革也一直在打破壟斷、促進(jìn)競爭的道路上前進(jìn)。從1982 年國家開始放松民航運(yùn)輸業(yè)市場準(zhǔn)入。1984 年地方開始興辦航空運(yùn)輸企業(yè)。到1987 年民航運(yùn)輸業(yè)實(shí)現(xiàn)第一次市場化改革， 通過縱向和橫向業(yè)務(wù)分割把垂直一體化的壟斷性市場結(jié)構(gòu)變?yōu)槌醪礁偁幮缘氖袌鼋Y(jié)構(gòu)。2002 年第二輪民航改革，重點(diǎn)對國有航空公司分割重組為民航六大集團(tuán)公司和機(jī)場屬地化管理。2004 年民營航空公司大舉進(jìn)入市場。我國初步形成了以國家骨干航空集團(tuán)為主導(dǎo)、地方和民營航空公司為補(bǔ)充的航空公司組織體系。民航運(yùn)輸業(yè)在促進(jìn)競爭方面的改革取得了重大進(jìn)展， 但是從實(shí)踐來看， 真正公平競爭的局面尚未形成， 國有航空運(yùn)輸公司在傳統(tǒng)的自然壟斷理論庇護(hù)下仍享有獨(dú)一無二的壟斷態(tài)勢。因此， 本文擬以航空運(yùn)輸為研究對象， 探討政府應(yīng)如何進(jìn)行促進(jìn)競爭的規(guī)制改革與重建， 以建立既能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢又能促進(jìn)競爭活力的航空市場結(jié)構(gòu)， 從而最大限度地提高生產(chǎn)分配效率。
二、民航運(yùn)輸業(yè)的行業(yè)特性分析
理論上認(rèn)為， 在可競爭性領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，有利于效率的提高。民航運(yùn)輸業(yè)是屬于壟斷性行業(yè)還是可競爭性行業(yè)， 或者兼有兩者成分， 本文以此為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行分析討論。
1. 壟斷性分析。
�。�1） 民航運(yùn)輸業(yè)作為自然壟斷行業(yè)具有合理性。對于自然壟斷的概念， 目前發(fā)達(dá)國家基本上都是在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行界定。如薩繆爾森和諾德豪斯指出： “當(dāng)存在著如此強(qiáng)有力的規(guī)模經(jīng)濟(jì)或范圍經(jīng)濟(jì)以致只有一個(gè)廠商能生存時(shí)， 就會產(chǎn)生自然壟斷。”[1] 丹尼爾·史普博在其名著《管制與市場》中認(rèn)為： “自然壟斷起因于規(guī)模經(jīng)濟(jì)或多樣產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。”[2] 實(shí)際上從技術(shù)經(jīng)濟(jì)角度看， 自然壟斷產(chǎn)業(yè)應(yīng)具備以下特征： 網(wǎng)絡(luò)性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、有大量的沉沒資本、普遍服務(wù)性等。對于民航運(yùn)輸業(yè)來說， 它提供社會化服務(wù)必須具備網(wǎng)絡(luò)化的設(shè)施； 隨著生產(chǎn)的擴(kuò)大， 單位產(chǎn)品成本在不斷下降， 規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)非常明顯； 由于進(jìn)入該行業(yè)需要大量的固定資本投資， 折舊時(shí)間長， 專用性強(qiáng)， 沉淀成本巨大； 其所提供的服務(wù)是公眾的基本需要，應(yīng)保證其普遍性， 不能顧此失彼。正因?yàn)槊窈竭\(yùn)輸業(yè)所具備的自然壟斷特性， 政府在決策過程中一直將民航運(yùn)輸業(yè)作為自然壟斷行業(yè)對待， 允許其實(shí)行壟斷經(jīng)營， 豁免適用反壟斷法。這是從公共利益出發(fā)在利益權(quán)衡下做出的制度設(shè)計(jì)， 是為了讓民航運(yùn)輸業(yè)更充分地實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營效率。
�。�2） 我國民航運(yùn)輸業(yè)的壟斷主要是行政壟斷。事實(shí)上， 我國的民航運(yùn)輸業(yè)除了具有自然壟斷性以外， 行政壟斷性更為突出。對于行政壟斷， 學(xué)術(shù)界有不同的定義。包錫妹認(rèn)為， 行政壟斷指國家經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府不恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用行政權(quán)力， 破壞市場主體間的公平競爭， 對經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行不合理的強(qiáng)制性干預(yù)而形成的壟斷。[3] 王湯認(rèn)為國家是行政壟斷的實(shí)施主體， 行政壟斷是國家運(yùn)用公權(quán)力實(shí)施并保護(hù)的排除或限制競爭的行為。[4]張瑞萍也認(rèn)為行政壟斷是政府憑借公共權(quán)力的行使來排除或限制市場競爭的行為。[5] 籠統(tǒng)地說， 行政性壟斷就是指政府及其所屬部門濫用權(quán)力限制競爭的行為。其主體包括中央政府、地方政府和其他主管部門。應(yīng)該說行政壟斷帶有明顯的中國特色， 與中國長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式有關(guān)， 但更重要的是其背后深刻的利益關(guān)系， 因?yàn)樗芙o某些利益集團(tuán)帶來巨大的利益。在這種情況下， 政府進(jìn)行市場調(diào)節(jié)更多地是代表了某些利益集團(tuán)甚至是政府自身的利益。
近年來， 我國民航運(yùn)輸業(yè)市場化進(jìn)程不斷加快， 但相關(guān)部門為保護(hù)國有航企利益， 排斥和限制競爭的行為時(shí)有發(fā)生。例如， 通過政策緊縮限制民營航空擴(kuò)充， 國有三大航企2008 年爆出巨虧后， 民航局通過設(shè)定運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、飛機(jī)架數(shù)等門檻縮緊市場競爭， 使得東星航空等民營航空很難去異地設(shè)立分公司； 為防止航空公司之間出現(xiàn)低價(jià)戰(zhàn)， 民航局采取價(jià)格規(guī)制措施， 規(guī)定航空公司銷售機(jī)票不得低于成本價(jià)， 這使得以價(jià)格為主要競爭手段的民營航空很難發(fā)揮其競爭優(yōu)勢； 在航線審批方面也偏袒國有航空企業(yè)。民營航空的生存空間正在被一點(diǎn)點(diǎn)侵蝕。因此， 可以看出我國民航運(yùn)輸業(yè)的經(jīng)營行為并非都是屬于自然壟斷的范圍， 很多就是行政性壟斷。另外， 航空運(yùn)輸寡頭壟斷主體也存在經(jīng)濟(jì)性壟斷行為。這在機(jī)票銷售和飛行員招募等方面表現(xiàn)較為突出。民營航空由于起步較晚， 直銷渠道有限， 一般都要由中航信代理銷售機(jī)票。占有絕大多數(shù)市場份額的老牌航空公司為達(dá)到將民營航空排擠出市場的目的， 便結(jié)盟要求機(jī)票代理商不能銷售民營航空公司的機(jī)票。若代理商銷售民營航空公司機(jī)票， 就會失去這些老牌航空公司的機(jī)票代理權(quán)。這樣代理商只能不銷售民營航空公司的機(jī)票。民營航空要擴(kuò)大規(guī)模， 就需要大量引進(jìn)飛機(jī)和飛行員。而引進(jìn)飛行員的渠道相當(dāng)有限， 唯一的辦法就是從“老牌”航空公司中挖。這樣， 原有“老牌” 航空公司便以飛行員不穩(wěn)定影響飛行安全為由， 協(xié)同民航總局下發(fā)文件， 規(guī)定飛行員只有在征得原單位同意的條件下才能跳槽， 而且還要支付巨額的賠償金。正因?yàn)槿绱耍?就有學(xué)者指出我國的民航運(yùn)輸業(yè)不僅具有自然壟斷性， 而是兼有行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷等多種特性， 而且從某種程度上講， 我國的民航運(yùn)輸業(yè)的壟斷根源主要就是行政壟斷。
2. 競爭性分析
民航運(yùn)輸業(yè)是可競爭性的。Bailey 和Panzar認(rèn)為美國國內(nèi)大多數(shù)干線市場的航空運(yùn)輸符合可競爭市場假設(shè)。[6] Kahn 認(rèn)為， 航空運(yùn)輸業(yè)并非屬于自然壟斷行業(yè)，引入競爭更有效率。[7] 實(shí)際上，航空運(yùn)輸業(yè)具有競爭性特征主要基于以下幾點(diǎn)：
一是隨著消費(fèi)需求的急劇增長， 技術(shù)進(jìn)步如空中交通管制手段的改進(jìn)及機(jī)場設(shè)施的完善等， 多家運(yùn)輸企業(yè)可以同時(shí)在一定的空間范圍內(nèi)從事規(guī)模經(jīng)營。這種產(chǎn)業(yè)特性是競爭性市場結(jié)構(gòu)得以形成的決定性因素。二是在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)條件下， 航空運(yùn)輸業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出競爭性格局， 為擴(kuò)大市場空間不同國家的航空公司在雙邊共飛航線上進(jìn)行著激烈的競爭。這種微觀主體間的經(jīng)濟(jì)行為必然強(qiáng)化人們對航空運(yùn)輸業(yè)競爭性特征的認(rèn)識。三是運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)間的替代性競爭日益加劇， 使得航空運(yùn)輸逐漸喪失其壟斷特性而呈現(xiàn)出明顯的競爭性。比如現(xiàn)階段高速公路不斷擴(kuò)展， 鐵路運(yùn)行速度大幅度提高， 在一定的空間范圍內(nèi)民航、公路、鐵路之間為爭奪客源進(jìn)行著激烈競爭。四是在不同的市場范圍內(nèi)航空公司之間形成了分層競爭的格局。
在區(qū)域性市場內(nèi)部中小型航空企業(yè)之間展開激烈競爭， 在區(qū)域性市場之間則是大型航空公司互相競爭。五是隨著規(guī)制與競爭理論的發(fā)展， 人們逐漸認(rèn)識到在自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入激勵(lì)性規(guī)制或競爭機(jī)制將會使企業(yè)效率大大提高。航空運(yùn)輸業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)同樣適用這一理論， 通過引入競爭機(jī)制便可表現(xiàn)出競爭性特點(diǎn)。
在當(dāng)今世界大多數(shù)國家航空運(yùn)輸業(yè)已經(jīng)是開放性競爭行業(yè)， 壟斷性領(lǐng)域不斷縮小， 競爭性領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。比如在美國， 1976 年民用航空局（CAB） 開始對航空業(yè)放松管制， 引入競爭機(jī)制，從此大量航空運(yùn)輸公司進(jìn)入市場， 機(jī)票價(jià)格尤其是長途航線機(jī)票價(jià)格有了大幅度下降。航空業(yè)引入競爭以后， 相比較原先的壟斷經(jīng)營模式運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了新問題， 但是從總體上來說， 企業(yè)生產(chǎn)效率有了大幅度提高， 由于在銷售方式和運(yùn)營方式方面實(shí)現(xiàn)了市場化， 資源配置效率也有了大幅提高。由此可見， 民航業(yè)本身是一個(gè)典型的競爭性行業(yè)。在技術(shù)進(jìn)步、需求擴(kuò)展等因素的影響下， 它已不再是一個(gè)純粹的自然壟斷性行業(yè)。
因此， 這就需要我們國家對民航業(yè)進(jìn)行規(guī)制改革，引入競爭， 從而促使航空運(yùn)行效率的提高。
二、規(guī)制改革的框架
改革30 多年來， 我國市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)居主導(dǎo)地位。但是航空運(yùn)輸業(yè)仍由主管部門實(shí)行嚴(yán)厲的規(guī)制， 保留著明顯的“政企合一” 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征， 行政壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷成為阻礙競爭的壁壘。在政府的保護(hù)和支持下， 國有航空公司在國內(nèi)競爭力不強(qiáng)， 與國際一流航空公司差距甚大。因此，民航運(yùn)輸業(yè)的規(guī)制改革應(yīng)以創(chuàng)造公平有序競爭的市場環(huán)境為主導(dǎo)， 打破行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷壁壘，讓國有航空運(yùn)輸公司首先為贏得市場而競爭， 其次在市場中進(jìn)行競爭， 以提高經(jīng)濟(jì)效率。
1. 贏得市場的競爭
具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的民航運(yùn)輸業(yè)在政府的決策思維中一直被認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)，從而政府從公共利益出發(fā)對其實(shí)行嚴(yán)格的控制。實(shí)際上若民航運(yùn)輸業(yè)是真正的自然壟斷行業(yè)， 則政府是不需要對其進(jìn)行保護(hù)的。政府在經(jīng)營許可、航線審批、資本技術(shù)進(jìn)入壁壘等方面對國有航空運(yùn)輸企業(yè)的保護(hù)只是人為有意識地設(shè)置了壟斷。
這種壟斷是政府憑借公共權(quán)力的行使來排除或限制市場競爭的行為， 也就是行政壟斷。行政壟斷是對市場機(jī)制的一種違背， 會降低產(chǎn)業(yè)的組織效率， 扭曲價(jià)格， 以犧牲國民利益來換取極少數(shù)人的利益。王俊豪、王建明指出， 對競爭性產(chǎn)業(yè)實(shí)行不合理的行政規(guī)制會嚴(yán)重降低企業(yè)的經(jīng)營管理效率， 不利于促進(jìn)企業(yè)投資和技術(shù)創(chuàng)新， 而且還會滋生尋租和腐敗， 引發(fā)收入分配不公平等社會問題。[8] 于良春、楊騫也認(rèn)為， 行政壟斷是政府機(jī)構(gòu)不合理地利用行政權(quán)力對競爭機(jī)制的破壞， 會造成資源配置扭曲、社會福利損失、收入分配不均以及地方保護(hù)和區(qū)域市場分割等問題。[9] 中國的民航運(yùn)輸業(yè)是行業(yè)壟斷企業(yè)與行業(yè)主管部門“合謀” 而形成行政性壟斷。因此， 破除行政壟斷，建立獨(dú)立的規(guī)制體制， 讓航空運(yùn)輸企業(yè)為獲得經(jīng)營權(quán)而競爭———為贏得市場而競爭， 是優(yōu)化資源配置， 提高經(jīng)濟(jì)效率的必經(jīng)途徑。建立獨(dú)立的規(guī)制體制核心在于建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)和改革規(guī)制內(nèi)容。獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)必須保證立法者、規(guī)制實(shí)施者、被規(guī)制者相互獨(dú)立， 而且三者之間還必須有相互制衡的關(guān)系。改革規(guī)制內(nèi)容則是在價(jià)格、進(jìn)入退出方面放松規(guī)制， 并借助反壟斷規(guī)制保護(hù)競爭， 加強(qiáng)普遍服務(wù)、社會性規(guī)制等。
2. 在市場中競爭
從理論上講， 只有建立明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的企業(yè)才是真正的市場主體， 才能有效地在市場中競爭。中國民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)制客體缺位， 最根本的原因就是產(chǎn)權(quán)過于單一，國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)絕對主體。過去的改革雖然對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了分割， 引入了競爭， 但仍沒有放棄國有經(jīng)濟(jì)包辦。競爭演變成缺乏預(yù)算約束的國有企業(yè)之間的拼爭， 效率低下。國有航空公司時(shí)常爆出虧損的消息。當(dāng)然， 企業(yè)虧損也有經(jīng)營管理的原因。
時(shí)至今日， 民航運(yùn)輸業(yè)旅客霸機(jī)、飛行員罷飛事件時(shí)有發(fā)生， 航班正點(diǎn)率略有下降， 由此引發(fā)旅客與航空公司之間的爭端不斷升級； 航空企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)， 運(yùn)輸能力布局分散， 成本居高不下，資產(chǎn)負(fù)債率高， 外債負(fù)擔(dān)沉重， 服務(wù)質(zhì)量不高，建立現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)展緩慢， 經(jīng)營粗放。齊金升等用企業(yè)的技術(shù)效率來研究中國民用航空運(yùn)輸業(yè)的競爭力問題發(fā)現(xiàn)， 航空公司在快速發(fā)展中存在著許多問題， 面臨著行業(yè)快速發(fā)展與人力資源（主要是飛行員、管制人員、維修人員和高級管理人員） 短缺及管理水平落后的矛盾， 主要是管理水平跟不上行業(yè)快速發(fā)展的需要， 導(dǎo)致生產(chǎn)資源配置效率下降， 從而使得技術(shù)效率低于國外同等地位航空公司。[10] 因此， 建立明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍是當(dāng)前我國航空運(yùn)輸業(yè)建立有效競爭市場的重要內(nèi)容。另外， 在我國民航運(yùn)輸業(yè)要形成公平、公正、有序的市場競爭環(huán)境，還有非常重要的一點(diǎn)就是重視經(jīng)濟(jì)性壟斷對競爭環(huán)境的破壞， 因此反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法以及特殊法人法的運(yùn)用， 是建立有效競爭市場的一道不可或缺的樊籬。
三、民航運(yùn)輸業(yè)市場化規(guī)制改革的進(jìn)一步分析
前面提出了為建立有效競爭環(huán)境進(jìn)行規(guī)制改革的目標(biāo)框架， 但在具體的改革過程中， 還必須結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行具體深入的分析。
1. 建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)
只有規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立， 才能真正破除航空市場壟斷， 促進(jìn)建立一個(gè)公開透明、無歧視、開放、有序的競爭市場， 優(yōu)化投資環(huán)境。而建立獨(dú)立于各種利益集團(tuán)的規(guī)制機(jī)構(gòu)就必須確保規(guī)制者、實(shí)施規(guī)制者和被規(guī)制者成為既相互獨(dú)立又互相制衡的三個(gè)不同主體。首先， 國家最高立法機(jī)構(gòu)也就是全國人大應(yīng)成立獨(dú)立的規(guī)制立法機(jī)構(gòu)， 以取代以前的部門立法方法， 這樣才能保證立法過程盡量公開透明， 法律效力公平公正， 不偏袒任何行業(yè)企業(yè)�？山梃b西方發(fā)達(dá)國家立法先行的原則，先立法后改革。立法內(nèi)容要盡量詳細(xì)明確。對于規(guī)制的目的， 規(guī)制機(jī)構(gòu)如何設(shè)置， 規(guī)制機(jī)構(gòu)有怎樣的職責(zé)權(quán)限以及規(guī)制程序如何等一系列問題必須作出清晰明確的界定， 以便于規(guī)制機(jī)構(gòu)依照執(zhí)行和對其進(jìn)行監(jiān)督。其次， 要確保規(guī)制者與被規(guī)制者相互獨(dú)立必須進(jìn)行政企分開體制改革， 這樣才能徹底切斷行業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門與企業(yè)之間的利益關(guān)系， 從而保證規(guī)制政策符合社會公共利益。
可借鑒美國的做法， 交通部負(fù)責(zé)行使經(jīng)濟(jì)管理職能， 交通規(guī)制委員會負(fù)責(zé)行業(yè)的政府規(guī)制。為保證規(guī)制機(jī)構(gòu)能獨(dú)立地行使規(guī)制職責(zé)， 應(yīng)保證資金來源和人員的獨(dú)立性， 另外， 還要明確界定相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限。在行政機(jī)構(gòu)層面上， 交通部應(yīng)主要負(fù)責(zé)涉及交通運(yùn)輸方面的法規(guī)以及相關(guān)政策和項(xiàng)目的制定和管理， 微觀領(lǐng)域包括價(jià)格規(guī)制、進(jìn)入退出規(guī)制等可交由交通規(guī)制委員會負(fù)責(zé)， 發(fā)改委則主要負(fù)責(zé)宏觀政策制定， 國資委行使國有資產(chǎn)管理職能。此外， 還要加快建立健全規(guī)制監(jiān)督體系， 包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。通過建立公開透明的行政程序制度， 保證權(quán)力運(yùn)行公平公正；通過加強(qiáng)立法、司法和社會分工合作， 以確保外部監(jiān)督切實(shí)有效， 從而保證規(guī)制機(jī)構(gòu)能獨(dú)立公正行使職能。
2. 改革規(guī)制內(nèi)容
民航運(yùn)輸業(yè)屬于可競爭市場領(lǐng)域， 價(jià)格規(guī)制改革應(yīng)該在對總運(yùn)力投放繼續(xù)實(shí)行宏觀調(diào)控的前提下進(jìn)行， 采取漸進(jìn)式改革的辦法， 逐步達(dá)到放松規(guī)制的目的�？梢阅壳暗恼劭鄯裙芾頌檫^度，最終達(dá)到價(jià)格管理上的完全放開， 建立起價(jià)格與供求互動(dòng)、市場內(nèi)在形成和調(diào)節(jié)的價(jià)格機(jī)制。建立靈活、有效的進(jìn)入、退出機(jī)制。應(yīng)該使企業(yè)根據(jù)市場需求的變動(dòng)自行決定進(jìn)入還是退出， 從而使航空資源在市場作用下得到優(yōu)化配置。在企業(yè)審批時(shí)應(yīng)放開所有制方面的限制。在民航國有資產(chǎn)改革方面， 應(yīng)該積極允許民間資本參與產(chǎn)權(quán)改革， 促進(jìn)航空領(lǐng)域的競爭�？梢钥紤]推行航線資源的有償使用制度， 改變目前以行政審批分配航線的辦法， 按照市場化的要求， 采取招投標(biāo)方式， 實(shí)現(xiàn)由市場機(jī)制配置航線和航班資源， 從而保證航空公司平等有效的競爭�？梢钥紤]把航線資源有償使用取得的資金用于航空基礎(chǔ)設(shè)施改善、技術(shù)創(chuàng)新及人才培養(yǎng)等方面。建立健全企業(yè)退出機(jī)制， 完善兼并破產(chǎn)方面的立法， 從而促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)資源整合， 加速優(yōu)勢資產(chǎn)成長，從根本上解決企業(yè)效率不高、普遍債務(wù)負(fù)擔(dān)重等問題。
鑒于目前我國反壟斷立法分散、執(zhí)法多頭的問題， 建議修改完善相關(guān)法律制度并重新組建反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。判斷市場壟斷及反壟斷工作具有專業(yè)性、復(fù)雜性， 須有專門的組織機(jī)構(gòu)才能勝任。而我國現(xiàn)有的反壟斷執(zhí)法部門為國家工商總局。其目前在職能機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法人員配備等方面都難以滿足反壟斷實(shí)踐要求。因此， 有必要組建完全獨(dú)立的反壟斷行政機(jī)構(gòu)， 代表國務(wù)院行使審核權(quán)、監(jiān)督調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)和裁決權(quán)等， 以實(shí)現(xiàn)反壟斷目標(biāo)， 維護(hù)市場公平。在反壟斷立法方面，針對我國民航業(yè)現(xiàn)狀， 目前主要任務(wù)應(yīng)該是修改完善已經(jīng)頒布的《航空法》， 增加規(guī)范產(chǎn)業(yè)內(nèi)主體行為的內(nèi)容； 在《制止民用航空運(yùn)輸市場不正當(dāng)行為規(guī)定》中對不正當(dāng)競爭行為， 比如橫向競爭行為和市場力量過分集中的行為， 作出明確規(guī)定； 充分完善《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》等。為發(fā)揮航空運(yùn)輸業(yè)對促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展方面的作用， 應(yīng)該進(jìn)行普遍服務(wù)規(guī)制改革�？蓪⒑骄�資源有償使用取得的資金用于政策性運(yùn)輸任務(wù)的補(bǔ)貼， 以及支持在邊遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和旅游發(fā)達(dá)山區(qū)的支線運(yùn)輸。另外， 還要加強(qiáng)民航運(yùn)輸業(yè)在安全、質(zhì)量等方面的社會性規(guī)制， 以保證航空運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展。
隨著民航運(yùn)輸業(yè)的不斷改革與發(fā)展， 航空安全、服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)規(guī)范等方面的社會性規(guī)制也有放松的可能， 因?yàn)樗桥c不同階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的。以航空安全為例， 在我國民航運(yùn)輸業(yè)的市場競爭機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用以后， 航空企業(yè)為自身利益出發(fā)， 也會高度重視安全問題，其自身要求達(dá)到的安全水平有可能高于目前政府規(guī)制的要求。但是， 在現(xiàn)階段和今后一段時(shí)間而言， 加強(qiáng)航空安全、服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)規(guī)范等方面的社會性規(guī)制仍然是我國民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)制改革中必須高度重視的內(nèi)容。
另外， 我國民航運(yùn)輸業(yè)在發(fā)展過程中會出現(xiàn)新問題， 而運(yùn)用傳統(tǒng)規(guī)制手段難以解決， 表現(xiàn)出規(guī)制效率下降或規(guī)制失效， 這就要求必須高度重視規(guī)制創(chuàng)新、運(yùn)用新的規(guī)制手段。實(shí)際上， 為促進(jìn)我國民航運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展， 無論是在需要放松規(guī)制的環(huán)節(jié)還是在需要加強(qiáng)規(guī)制的環(huán)節(jié)， 在繼續(xù)實(shí)施規(guī)制的過程中， 都應(yīng)該積極進(jìn)行規(guī)制創(chuàng)新，以降低政府規(guī)制成本， 提高規(guī)制效率。比如， 為解決民航運(yùn)輸服務(wù)的普遍性與企業(yè)追求利潤最大化之間的矛盾， 可嘗試采用區(qū)域間競爭的制度；在服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等方面可以采取協(xié)商式規(guī)制， 引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自我約束； 在需要兼顧到社會福利的規(guī)制方面， 如在基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)的確定中可引入和完善公眾聽證制度等。
3. 構(gòu)建航空運(yùn)輸業(yè)有效競爭市場
市場經(jīng)濟(jì)的一般特征是平等性、競爭性、開放性、法制性， 最終目標(biāo)是使資源得到優(yōu)化配置。在市場經(jīng)濟(jì)中必須保證生產(chǎn)要素的充分流動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。而我國航空市場資源壟斷現(xiàn)象非常嚴(yán)重。飛行、機(jī)務(wù)人員嚴(yán)重短缺， 流動(dòng)受到嚴(yán)格限制， 而民航局不審批成立新的飛行院校； 中航油壟斷國內(nèi)航油供給， 壟斷體制尚未打破； 航材也處于壟斷地位， 由中國航空器材進(jìn)出口總公司負(fù)責(zé)經(jīng)營； 機(jī)場、售票等也形成了壟斷市場。
所有這些嚴(yán)重阻礙了要素流動(dòng)。要形成真正公平競爭的市場體系， 必須引入競爭， 打破壟斷。建立有效競爭市場， 打破行政性壟斷的體制基礎(chǔ)， 必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革， 建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)。在國有投資占主體的所有制結(jié)構(gòu)中引入競爭， 任何一個(gè)企業(yè)在競爭中被淘汰只能造成國有資產(chǎn)流失， 因此， 引入非公有資本， 實(shí)現(xiàn)公私資本相機(jī)參與， 國有資本相對控股， 對我國國有航空運(yùn)輸企業(yè)改革意義重大。在此基礎(chǔ)上， 應(yīng)積極推動(dòng)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)， 鼓勵(lì)和支持符合條件的民航公司上市， 采取多種形式放開搞活中小民航企業(yè)， 有步驟地做好中小民航企業(yè)兼并收購工作， 讓國有資本在流動(dòng)中保值增值。為真正實(shí)現(xiàn)政企分開，讓企業(yè)獨(dú)立地按市場化原則經(jīng)營， 使經(jīng)營管理人員按投資者利益行事， 提高企業(yè)運(yùn)營效率， 必須完善公司治理結(jié)構(gòu)。因此， 要強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部改革，完善收入分配制度， 建立起對經(jīng)營者有效的激勵(lì)和約束機(jī)制； 建立股東大會議案中的否決制度；強(qiáng)化強(qiáng)制性信息批露制度； 完善保護(hù)包括小股東在內(nèi)的投資者權(quán)益保護(hù)法律制度和司法制度等。明晰產(chǎn)權(quán)、完善公司治理結(jié)構(gòu)， 培育真正充滿活力的市場競爭主體， 是保證競爭機(jī)制有效發(fā)揮作用的重要方面。
